從2024年年中起，特別是進入2025年，綜合整治“內卷式”競爭開始成為供給側的一項主線政策，受到市場的普遍關注。光伏、汽車、電商等多個行業紛紛高舉“反內卷”大旗，醞釀一系列調整與改革舉措。

在政策的推進過程中，“反內卷”的內涵也逐步豐富，在推進行業自律外，政策開始將更多目光投向了約束地方政府的行為。2024年底召開的中央經濟工作會議中提出將“綜合整治‘內卷式’競爭，規范地方政府和企業行為”；今年7月1日召開的中央財經委員會第六次會議也首提“統一政府行為尺度”。

地方政府在“內卷式”競爭中發揮了什么作用？如何在“反內卷”中進一步規范地方政府行為？就此，經濟觀察報專訪了上海交通大學安泰經濟與管理學院教授黃少卿。黃少卿著有《重塑中國的產業政策：理論、比較與實踐》等著作，持續關注產業政策和創新政策對技術創新和產業發展的影響。

在黃少卿眼中，“內卷式”競爭出現的根源并不在產業或企業，而在于地方政府在微觀領域的不當干預。

黃少卿說：“‘反內卷’的核心在于地方政府要盡快放棄選擇性產業政策，約束其對產業和企業的微觀干預能力。因為‘內卷’的本質是市場供需失衡，而地方政府的各種補貼和產業基金正是這種失衡的重要推手?！?/p>

經濟觀察報：如何看待上半年的中國經濟增長？

黃少卿：上半年中國GDP增長取得了亮眼的成績，這反映了中國市場的韌性和潛力。但另一方面，也有一些值得關注的數據，主要是名義GDP增速的邊際放緩。二季度名義GDP增速回落至3.9%，GDP實際增速為5.2%，GDP平減指數是-1.3%。名義GDP是包含價格因素的指標。

名義增速對當下中國的企業、地方政府和家庭的影響都是巨大的。比如消費者購買產品后，企業是以名義值（即實際銷售金額）入賬的，因此，哪怕人們購買了更多的產品，但由于物價下降，企業回收的現金可能不僅沒有增長反而有所下降，財務狀況也無法得到改善。政府稅收也是這樣，增值稅、企業所得稅等都和企業的收入、利潤相關，而不是和產量、銷量相關。

所以，當我們要進一步發力總需求管理時，特別要關注名義值的增長，也就是價格的增長，因為名義值反映的是總需求能多大程度上能夠改善企業、政府和家庭的現金流。

經濟觀察報：怎么在總需求上發力？內需主要包括消費和投資，政策應側重哪一方面？

黃少卿：從目前情況來看，消費應該成為著力點。的確，從宏觀經濟學理論來看，消費不是經濟增長的動力，所謂“消費驅動經濟發展”“消費拉動經濟增長”在理論上并不成立，但消費不足可能會成為經濟增長的制約因素。居民不消費，企業就不敢投資、生產，形成的產能無法被充分利用，那么潛在的增長就無法實現，甚至一些本應有效的投資也會變成無效投資。

經濟觀察報：我們已經有“以舊換新”來提振消費了，還能采取哪些措施？

黃少卿：“以舊換新”對消費起到了積極作用，但補貼的范圍還可以進一步擴大，比如擴展至服務類消費。不過，即便擴大了范圍，到下半年，最遲到第四季度，勢頭可能也會衰減，所以有必要推出新的增量政策。年初我建議發放準現金券，現在看依然是值得考慮的選項。（見《對話黃少卿：提振內需，建議給居民發放準現金券》）

向居民部門提供形成有效購買力的流動性，才能緩解企業的財務壓力，進而改善政府的財政狀況。當前，企業需要的不是銀行貸款這類融資性現金流，而是扎扎實實把產品賣出去帶來的經營性現金流。

要支持這些政策，中央財政可以進一步加大力度，考慮面向金融機構增發超長期特別國債，甚至發行無期限特別國債。當下，金融機構本身在負債端持續擴張的情形下，也面臨“資產荒”，存貸差不斷拉大，向其增發特別國債也可以緩解壓力。

通過增發特別國債獲得的資金，還可以用于直接償還地方政府對企業的各種欠款，從而起到改善企業財務狀況，起到增加流動性的作用。

經濟觀察報：但不少產業的產能由于規模巨大，不是提振內需就能消化的，怎么推動供需的進一步平衡？

黃少卿：這也是我特別想強調的，我們在進行總需求管理的同時，供給側改革不能停。從日本的經驗來看，供給側改革至關重要。20世紀80年代，日本開始面臨國內增長放緩、國際貿易摩擦增多的挑戰，為應對這種情況，當時的日本首相委托日本銀行前總裁前川春雄組織提出一份“前川報告”。該報告的核心思路是推動日本從出口導向型向內需導向型轉變，首要的政策目標就是擴大內需。

但事實證明，如果僅靠財政、貨幣工具刺激需求側，而不通過改革提高供給側效率，需求側的擴張就無法從根本上提升供給端效率。在這種情況下，要維持增長，就只能不斷加碼需求側的刺激，這顯然是難以為繼的。

在供給側效率沒有改觀的情形下，持續加碼的擴大內需政策催生了日本泡沫經濟，且泡沫很快就破滅了。

提振總需求是當下中國短期政策應該做的事情，供需平衡離不開國內、國際市場的協同發展。供給側的改革則是在中長期要不斷發力的方向。更何況，當下總需求不足問題的根源也在于供給側，要扭轉這種局面，長期來看仍需要轉變經濟增長模式。

經濟觀察報：怎么理解“總需求不足問題的根源在于供給側”？

黃少卿：供給側也有“三駕馬車”，即資本積累、勞動力投入和全要素生產率提升。很多發展中經濟體的經濟增長，主要依靠發揮“后發優勢”——引進發達國家先進技術設備，不斷擴大資本存量，實現規?；a，同時也改善了全要素生產率。

在此過程中，由于增長主要依賴資本積累，一個必然結果是資本在參與國民收入分配中的份額越來越大，相反，勞動參與分配的額度越來越小。

因此，以加快資本積累為特點的“投資驅動型”經濟增長國家，包括日韓等東亞國家，在經濟追趕的后期都出現了需求不足的情況，本質是由投資驅動型經濟發展模式導致的收入分配結構所致。

要改變這一狀況，一方面可通過完善政府的二次收入分配制度，提高普通勞動者的收入狀況；另一方面，更重要的是讓勞動者的人力資本在供給效率改善上發揮更大作用。怎么做到這一點？這就需要轉變經濟增長模式，更強調依賴技術進步、依賴創新（尤其是原始創新）驅動經濟增長。因為創新需要更依賴人力資本，能充分發揮人的價值，提高勞動對GDP增長的貢獻。

當前，中國的產業確實在快速升級，但整體上主要體現為工程技術的提升，集中在組件集成和總裝環節，對設備資本的依賴度較高；而依賴人力資本的元器件創新以及基礎技術開發的原始創新（從0到1）方面，還有很大突破空間。

經濟觀察報：舉個反例，中國在光伏產業上幾乎擁有全產業鏈優勢，而且從原材料到光伏組件，幾乎各個環節都掌握了關鍵技術，可以說已形成技術創新優勢，可為什么整個產業依然沒有利潤？

黃少卿：這也是我想說的。其實何止光伏產業，新能源汽車、工業機器人等行業何嘗不是如此。

企業家有兩種類型：一種是熊彼特意義上能帶來“創造性破壞”的企業家，他們形成獨一無二的原始創新（包括產品、工藝、商業模式等），從而為企業帶來高額利潤率；另一種是柯茲納意義上的“企業家”（經濟學家伊斯雷爾·柯茲納認為，企業家才能的核心是發現市場機會進行套利），一旦有新的原始創新出來，他們就會迅速模仿并加以改進。

柯茲納式企業家的進入必然會加劇市場競爭，但也能推動新產品、新工藝的擴散，并且通過標準化、規?；a降低產品成本及價格，最大化攫取熊彼特式企業家原始創新所能夠產生的價值。

這是創新的兩個階段，二者銜接形成了新技術導入與新興產業擴張的閉環。熊彼特式企業家完成“從0到1”的過程，賺取創新帶來的超額利潤；之后柯茲納式企業家進入并擴大生產，讓技術租金不斷降低，直至超額利潤消失，隨后熊彼特式企業家再度登場??

如果沒有政府的微觀干預，這兩階段的完成會有一個周期，周期長短取決于技術級別：通用技術革新形成的周期通常被稱為康波周期，時長大約50年；而某個行業的技術革新的形成周期大約在10—20年。

如果市場競爭環境和知識產權制度相對完善，兩種類型的企業家憑借一定程度的技術壟斷，能在周期內有足夠時間獲得超額利潤，實現資本增殖與積累，進而有能力開展下一輪技術革新。

光伏等產業的問題在于，為了更好地抓住新一輪科技革命的戰略機遇，各地政府借助補貼、股權投資等選擇性產業政策，誘導柯茲納式企業家快速進入相關產業領域，迅速做大同質化產能，極大地壓縮了企業家通過謹慎試錯實現技術改進和產業擴張的周期。這導致不僅柯茲納式企業家賺不到利潤，甚至連熊彼特式企業家也很難從創新中獲益。往往是一家企業剛把新產品研發出來投放市場，抬頭一看，在各地政府的扶持下，已有大量企業在做類似產品，馬上陷入“內卷”——也就是降價促銷的惡性競爭。

去年初，我們參訪過長三角一家做工業機器人的企業，其創始人告訴我們，某地方政府向他們進行招商引資，不僅提供資金，還提供廠房，希望把最新款產品落到當地，但需簽對賭協議，達不到預期目標需進行“回購”。當時這位企業家對完成協議目標很有信心，可投產后突然發現，由于各地政府的扶持，周圍市縣也冒出了很多家做類似產品的企業。面對嚴峻的“內卷”，企業家對發展前景頓時茫然了。

經濟觀察報：這種要求在當地建廠的投資，在當下地方政府產業基金的運作中，還挺常見的。

黃少卿：對。這種行為本質上仍是選擇性產業政策，只不過現在產業政策“躲”在了看似市場化的金融工具背后，隱蔽性更強了而已。

當各級地方政府的產業基金成為私募股權投資基金主要的“有限合伙人”（LP）來源后，私募股權投資通常被要求“返投”到政府指定的產業領域。由于資金規模大，這種產業政策比之過往的“補貼政策”效果更強烈，也顯得更“粗暴”。因為這類有政府產業基金參與的股權投資，對投資對象企業而言，幾乎是“在規定地點，完成規定規?！钡募s定投資，所謂的“企業家”不過是搭建產能的執行者而已，已經喪失了企業家功能的發揮空間。

市場經濟的一大特征就是，最終會通過競爭帶來的市場出清實現供需平衡。當企業無法獲得政府的高額補貼或股權資金時，要自己為投資決策“埋單”時，投資才會更加慎重。這種謹慎會拉長產能形成的時間，也會讓“敢于試錯”的企業家獲得豐厚回報、實現積累，進而有能力投資下一輪的技術研發。

對于熊彼特式企業家來說，這種正反饋很重要，如果沒有足夠的利潤作為回報，就無法激勵創新。創新活動取得合理回報，需要足夠長的產業周期，并不是越快越好。現在，部分地方政府通過補貼和股權投資誘導企業家加快進入相關領域，導致技術開發和擴散的周期越來越短、迭代速度越來越快。從事技術開發的人如果發現根本無法通過創新賺取足夠利潤，就會減少甚至放棄創新。

經濟觀察報：但從另一個角度，部分地方政府推動的產業競爭，會不會也起到了做大新興產業的作用？

黃少卿：做大產能不等于做強產業。一方面，地方政府的扶持無法帶來“從0到1”的原始創新，因為原始創新需要“千軍萬馬的企業試錯”，不是政府提前規劃能實現的；另一方面，一個產業是否強大，關鍵指標不是產能，而是定價權以及由此而來的創造利潤的能力。只有擁有定價權，產業和企業才能獲得利潤，而定價權來自技術的獨特性和品牌溢價，這些都不是政策扶持能換來的。當然，產業規模也很重要，只是從中國當下的處境出發，我們更需要能帶來更高回報率的新興產業。

經濟觀察報：地方政府和產業間的這種關系是如何形成的？

黃少卿：從20世紀80年代起，各級地方政府就開始親自下場扶持產業發展。2006年，我曾陪同幾位知名學者在江蘇做調研，當時熱門的產業是電子信息、生物醫藥，還有包括呼叫中心在內的生產性服務業。當年“十一五”規劃剛實施，我們從昆山一路走到蘇北，發現很多城市的產業發展規劃都很相似，產業同構性非常高。

這迫使我們去思考，地方政府為何如此熱衷于扶持同質化產業？我們認為有幾個原因：一是從稅收方面，增值稅是地方財政收入的主要稅種，地方政府因此有發展增值率高的產業的動機，不少一線城市即便商務成本已經很高，依然在發展鋼鐵、石化、汽車、裝備制造等大型制造業；二是扭曲的政績觀，地方政府往往盯著中央的產業政策目錄，卻沒有基于比較優勢、因地制宜地發展本地產業。

我記得，當時長三角各城市的2位碼產業同構率超過了90%，4位碼產業同構率也在75%左右。近年來，新能源汽車、光伏和新能源產業上又出現了類似情況。

經濟觀察報：所以規范地方政府行為，也是綜合整治“內卷式”競爭的重要方向。

黃少卿：是的。當下，我們要在供給側“反內卷”，核心在于地方政府要盡快放棄選擇性產業政策，約束其對產業和企業的微觀干預能力。因為“內卷”的本質是市場供需失衡，而地方政府的各種補貼和產業基金正是這種失衡的重要推手。

當然，我們不能完全否定地方政府在經濟中發揮的重要作用。地方政府的經濟角色由來已久，要找到新的定位，需要一系列調整，比如調整央地關系、推進相應的財稅體制改革等。我認為，財稅關系的調整是關鍵，唯有如此才能改變對地方政府的激勵機制。如果地方政府的財政收入轉為以物業稅為主，將極大地激勵地方政府改善營商環境、治安環境，加大知識產權保護，從而讓地方經濟真正轉向依靠企業家的創業創新，走上因地制宜的差異化發展道路。

此外，還要自上而下地建立法治化約束機制。地方政府的經濟決策權和干預權，很多時候并非中央政府賦予，而是通過地方立法和設立行政審批權等方式自我賦予的。建議中央在推進統一大市場建設的過程中，對各地的各類行政審批事項進行逐一審核，凡是上位法無依據的“自我賦權”，要及時廢止。法治的第一要義是約束政府行為，政府沒有依法授權的“有為”，就是亂為。

經濟觀察報：過去，我們也推進過類似的供給側的改革，在當下“反內卷”的政策目標下，有哪些可參考的經驗？

黃少卿：一個最大的經驗是，市場出清必須通過市場競爭完成，而不能也不應依靠行政手段。何謂“低效產能”？哪些企業的產能是“低效產能”？只能由市場競爭來判斷。用行政手段去產能，往往容易出現所有制歧視，且與效率目標相悖。市場出清一定會帶來“陣痛”，因為市場競爭的輸家——包括失業工人和失敗的企業家，處境會變得更困難。這時，政府需要加快完善社會保障體制。

當然，實現市場出清還是要規范地方政府行為。只有這樣，才能讓在市場競爭中已經失敗、卻借助各種非市場因素仍維持經營的“僵尸企業”早日退出市場。2001年前后，日本政府下大決心通過金融改革清除了大量“僵尸企業”，因為日本的“僵尸企業”主要是靠銀行信貸維持；而中國的“僵尸企業”更多依賴各類財政補貼。2016年，中國供給側結構性改革的一個重要措施就是加快處置“僵尸企業”，這對提高中國經濟的效率起到了很好的作用。

不過，當前與2016年有一個區別：當時大量無效產能掌握在國有企業手中，而現在很多新興產業的巨大產能是民營企業投資形成的。這一局面有利于依靠市場競爭機制去產能。但正如前面分析的，有些民營企業的產能往往與地方產業基金的股權投資相關，要防止地方政府的不當干預，依然面臨不小的困難。

經濟觀察報：目前在光伏等行業，也有很多版本的“反內卷”思路，比如由行業協會牽頭成立產能聯盟，或者由頭部企業成立聯合基金收購中小企業產能，以此完成市場出清，如何評價這些方式？

黃少卿：在“反內卷”方面，行業協會可以也應該發揮重要的作用，但行業協會必須遵守維護市場經濟秩序的法律，無論是出面搞“統一價格”還是“產能同盟”，本質都是壟斷性“價格串謀”，會破壞市場競爭，為法律所不允許。

至于頭部企業成立基金收購中小產能的方式，19世紀末的美國也曾經出現過，就是大家很熟悉的“托拉斯”?！巴欣埂保═rust，信托）這個名字的由來，就是頭部企業成立“信托”，中小企業將產能“托付”給它們，形成市場的經營者集中。事實證明，這種組織對產業創新具有破壞性，因此美國后來才會出臺各種“反托拉斯”政策與立法，其本質就是反壟斷。對于這種行為，當前中國的市場監管部門應完善立法并加大審查力度。

（作者 宋笛）

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宋笛

大科創新聞部主任兼高級記者 主要關注于科技類、創業類產業政策、創投領域以及交通物流領域。擅長深度報道和人物特寫。