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知識(shí)分子

The Intellectual

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撰文|丁雨田

責(zé)編 | 馮灝

科學(xué)、有效的氣候政策是各國協(xié)作，實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》氣候目標(biāo)的基礎(chǔ)。然而，全球評(píng)估表明，目前世界各國的國家自主貢獻(xiàn)承諾（Nationally Determined Contributions ，簡稱 NDC目標(biāo)）即使全部實(shí)現(xiàn)，依然不能達(dá)到全球的減排目標(biāo)。造成這些減排貢獻(xiàn)的差距有兩個(gè)原因：一則，部分國家氣候承諾較弱，這需要結(jié)合本國的實(shí)際情況、發(fā)展理念以及政治訴求來協(xié)調(diào)；二則，已實(shí)施的政策效果并不理想。

碳中和的時(shí)代不缺乏承諾、不缺乏政策，甚至不缺乏實(shí)打?qū)嵉呐Α５牵芏嗾叩膶?shí)施周期動(dòng)輒幾十年，短期內(nèi)很難看到效果。各國宣布將減少溫室氣體排放，往往輕而易舉，但這些雄心壯志并不意味著他們采取的政策是有效的[1]。

近日，德國波茨坦氣候影響研究所、默卡托全球公共資源與氣候變化研究所和英國牛津大學(xué)氣候計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)家們合作進(jìn)行了一項(xiàng)研究，以“實(shí)現(xiàn)重大減排的氣候政策：來自全球二十年的證據(jù)”發(fā)表于《科學(xué)》雜志[2]。這項(xiàng)研究分析了過去二十余年來41個(gè)國家在交通、建筑、工業(yè)、電力等四個(gè)部門實(shí)施的1500項(xiàng)氣候政策，這些措施都記錄在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）的氣候政策數(shù)據(jù)庫中，發(fā)現(xiàn)只有69項(xiàng)政策效果顯著，并減少了0.6 至 1.8 Gt的二氧化碳排放。這意味著，95%以上的全球氣候政策效果并不顯著。

01

全球95%的減排政策都收效甚微

雖然政策對(duì)排放的影響仍然相對(duì)不確定，研究觀察到，在大約1500項(xiàng)新的政策實(shí)施案例以及現(xiàn)有政策的強(qiáng)化中，只有 69 項(xiàng)政策案例在模型中實(shí)現(xiàn)了大幅減排。

排放突然變化的現(xiàn)象在各個(gè)部門和國家之間的分布并不均勻。大多數(shù)排放突然變化發(fā)生在建筑部門（24 例），其次分別是交通運(yùn)輸（19 例）、工業(yè)（16 例）和電力（10例）。在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中或轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體中分別發(fā)現(xiàn)了 48 個(gè)和 21 個(gè)排放突然變化。此外，研究發(fā)現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性排放突然變化，在發(fā)生時(shí)間上與氣候政策的新推行或強(qiáng)化也非常吻合。這69例排放的突然變化中，有63例至少與一項(xiàng)政策有關(guān)，大多數(shù)排放突然變化則與兩項(xiàng)或多項(xiàng)政策有關(guān)（占比70%）。

這項(xiàng)研究采用了一種綜合方法評(píng)估多種政策工具，重點(diǎn)比較這些工具在單獨(dú)實(shí)施和作為政策組合的一部分時(shí)的不同效果。研究將具有相似經(jīng)濟(jì)機(jī)制的工具歸類（比如，將排放交易、碳稅和燃料稅歸為“稅收”類），并展示了它們?cè)诓煌瑢?shí)施方式下的平均減排效果。對(duì)于非價(jià)格型政策，研究還展示了與價(jià)格型政策組合使用時(shí)的平均效果。

結(jié)果顯示，大多數(shù)情況下，政策工具作為組合的一部分時(shí)效果更明顯。例如，像環(huán)保標(biāo)簽（environmental labels或類似的標(biāo)識(shí)政策，這種政策通常用于幫助消費(fèi)者識(shí)別出環(huán)境影響較小的產(chǎn)品或服務(wù)，進(jìn)而影響他們的選擇和購買行為）和化石燃料補(bǔ)貼改革這樣的政策，只有在組合中才與顯著減排效果相關(guān)。這表明這些政策單獨(dú)實(shí)施效果有限，甚至可能從未獨(dú)立發(fā)揮過作用。

而一些常見的政策工具，如禁令、建筑規(guī)范、能效要求和補(bǔ)貼，在組合中則表現(xiàn)出更強(qiáng)的減排效果，單獨(dú)實(shí)施時(shí)效果較小。例如，建筑領(lǐng)域的禁令和淘汰政策，作為組合一部分時(shí)平均減排效果為32%，單獨(dú)實(shí)施時(shí)僅為13%。與之相反，稅收是一個(gè)例外，即使單獨(dú)實(shí)施，也能有效減少排放，其減排效果與組合政策中的效果相當(dāng)，有時(shí)甚至更好。

02

定價(jià)政策在工業(yè)電力領(lǐng)域效果顯著，

在建筑交通則反響平平

這項(xiàng)研究首次利用經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）的全球氣候政策數(shù)據(jù)庫對(duì)氣候政策的效果進(jìn)行比較和排名。該數(shù)據(jù)庫是目前最完整的國際統(tǒng)一政策清單，解決了以往數(shù)據(jù)局限性的問題，覆蓋全球各經(jīng)濟(jì)部門（建筑、電力、工業(yè)、交通），包括新政策的實(shí)施和現(xiàn)有政策的加強(qiáng)。它提供了48種不同氣候政策工具的系統(tǒng)分類，便于評(píng)估不同工具的協(xié)同效應(yīng)。

此前，政策評(píng)估面臨諸多挑戰(zhàn)。雖然有大量關(guān)于立法框架和國家減排承諾的數(shù)據(jù)，但缺乏具體政策及其組合的跨國可比數(shù)據(jù)。此外，現(xiàn)有方法主要分析單一政策的效果，且往往關(guān)注研究者認(rèn)為重要的政策，碳定價(jià)在高收入國家的研究較多；而標(biāo)準(zhǔn)等替代政策工具，尤其在低收入國家的研究較少。政策制定者雖然依賴政策組合，但目前缺乏評(píng)估其效果的工具，這阻礙了全球評(píng)估工作的推進(jìn)。

該研究基于高質(zhì)量數(shù)據(jù)，利用機(jī)器學(xué)習(xí)并擴(kuò)展了標(biāo)準(zhǔn)的“雙重差分法”，識(shí)別大幅減排的現(xiàn)象，并歸因于相關(guān)政策干預(yù)。研究發(fā)現(xiàn)，1998年至2022年間，所有行業(yè)的氣候政策數(shù)量穩(wěn)步增加，到2022年，各國采取或強(qiáng)化的政策數(shù)量平均達(dá)到了4-8個(gè)。

政策工具的類型因國家和行業(yè)而異：法令和控制措施（如排放標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)要求），是除交通行業(yè)外最常見的政策；基于市場的政策在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體較為普遍，尤其在交通行業(yè)中，補(bǔ)貼較為流行；而碳定價(jià)政策（碳稅和排放交易體系）相對(duì)較少，共116個(gè)案例，其中88個(gè)在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。

這項(xiàng)研究的結(jié)果為一些有爭議的政策討論提供了三點(diǎn)參考。首先，研究證明了政策組合的有效性。雖然政策組合常被認(rèn)為比單一政策更有效，但學(xué)術(shù)界對(duì)此存在爭議，反對(duì)者認(rèn)為組合中的工具可能重疊，效果未必優(yōu)于單一政策。然而，研究表明，一些政策組合具有互補(bǔ)甚至增強(qiáng)的效果，特別是在補(bǔ)貼和監(jiān)管措施（如禁令、建筑規(guī)范、能效要求和低碳標(biāo)簽）組合時(shí)，減排效果更加顯著。

其次，研究發(fā)現(xiàn)，不同行業(yè)的成功政策組合各不相同，政策制定者應(yīng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)量身定制最佳方案，而非采用一刀切的方法。例如，定價(jià)政策在以利潤為主導(dǎo)的行業(yè)（如工業(yè)）和發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的電力行業(yè)中效果顯著；而在建筑和交通行業(yè)，消費(fèi)者的選擇受到多種因素影響，不僅僅是價(jià)格。

最后，研究還顯示，政策效果與國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān)。研究發(fā)現(xiàn)，定價(jià)策略在發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的電力行業(yè)中并未成功實(shí)現(xiàn)減排，而這在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中表現(xiàn)相反。這可能是由于發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體市場自由化程度較低，或其他價(jià)格失靈因素影響了定價(jià)政策的有效性。

03

從EUETS到UKETS，

氣候政策組合的效率更高

通常情況下，氣候政策作為政策組合的一部分實(shí)施時(shí)效果更顯著——例如將碳定價(jià)與補(bǔ)貼相結(jié)合，能夠產(chǎn)生更大的減排影響。本研究作者之一Nicolas Koch告訴《知識(shí)分子》，在政策組合中使用價(jià)格/稅收工具是大多數(shù)成功案例的共同特征。Koch舉例說，英國在2015-2016年碳排放量顯著減少，而這一變化與2013年引入的碳價(jià)下限有關(guān)，但碳價(jià)下限只是眾多政策中的一小部分。

2005年，英國加入歐盟的碳排放交易體系（EU ETS），成為歐洲碳交易市場的一部分。歐盟碳排放交易體系的價(jià)格由市場供需關(guān)系決定，碳價(jià)波動(dòng)較大。因?yàn)闅W盟的排放配額供給充足，這一時(shí)期碳價(jià)較低，甚至曾低至每噸幾歐元，對(duì)企業(yè)減少排放的激勵(lì)效果并不明顯。

2013年，英國引入了碳價(jià)下限，也就是說，政策明確規(guī)定了在EU ETS中英國電力供應(yīng)商購買碳指標(biāo)要付出的最低價(jià)格。這一措施使得英國碳價(jià)提升，超過了歐盟其他國家。不僅如此，碳價(jià)下限只是政策組合拳的一部分，其他政策如：逐步淘汰燃煤電廠的行政命令、政府的可再生能源擴(kuò)張規(guī)劃、空氣污染標(biāo)準(zhǔn)更趨嚴(yán)格、以及可再生能源固定上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼以及拍賣制度等市場激勵(lì)措施，共同推動(dòng)了大規(guī)模減排。

在政策組合拳的影響下，2013年起，碳價(jià)下限從15.70英鎊開始，每年穩(wěn)步增長約2英鎊，直至2020年達(dá)到30英鎊。從2020年起，增長速度加快至每年約4英鎊，預(yù)計(jì)到2030年將達(dá)到70英鎊，這對(duì)英國發(fā)電燃料結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了重大影響。

2021年起，英國正式脫離EU ETS，設(shè)立了英國碳排放交易體系（UK ETS）。UK ETS旨在繼續(xù)減少溫室氣體排放，并維持對(duì)碳排放的約束。英國碳市場的起始碳價(jià)相對(duì)較高，但為了平穩(wěn)過渡，設(shè)置了類似EU ETS的配額機(jī)制。價(jià)格逐步波動(dòng)在每噸40至80英鎊之間，但仍會(huì)因政策和市場因素而波動(dòng)。近年來，隨著英國加強(qiáng)氣候政策，UK ETS的碳價(jià)逐步上升，并在2022年達(dá)到高峰，短暫超過109英磅/噸[3]。高碳價(jià)推動(dòng)了英國的低碳轉(zhuǎn)型，但也提升了能源價(jià)格和通脹壓力。

04

復(fù)雜多面的政策影響

Koch認(rèn)為某些措施如果僅是單獨(dú)實(shí)施，則無法有效實(shí)現(xiàn)大規(guī)模減排，例如，依賴于補(bǔ)貼和法規(guī)的政策方案，盡管是常見的，但如果不與碳稅和能源稅相結(jié)合，其效果仍然不甚理想。當(dāng)被問及模型突顯的、大量的、無效的措施，Koch只是說，“研究重點(diǎn)是找出哪些措施能顯著減少碳排放”。

以工業(yè)領(lǐng)域?yàn)槔芯堪l(fā)現(xiàn)，中國在2016年左右單位GDP碳排放量顯著減少。這一變化與2013年啟動(dòng)的七個(gè)省級(jí)碳交易試點(diǎn)項(xiàng)目存在一定的滯后關(guān)系，這些試點(diǎn)首次要求高能耗的工業(yè)企業(yè)為其二氧化碳排放支付費(fèi)用。此外，2016年中國減少了對(duì)化石燃料的補(bǔ)貼，并在2015年強(qiáng)化了能源效率投資的融資機(jī)制。

2011年10月29日，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》，確定北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳市開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)。2013年，上述七省市正式啟動(dòng)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)。被納入碳排放權(quán)交易試點(diǎn)的行業(yè)主要集中在鋼鐵、水泥、化工等多個(gè)高能耗、高排放領(lǐng)域。

七個(gè)試點(diǎn)省市既有相同設(shè)計(jì)，也有不同探索。相同的是，各試點(diǎn)省市都制訂了碳排放權(quán)交易管理辦法，明確開展碳排放權(quán)交易基本規(guī)定和有關(guān)程序；都將交易主體范圍主要確定在所轄高耗能、高排放企業(yè)，交易產(chǎn)品以二氧化碳為主；都設(shè)定了碳排放配額總量目標(biāo)，或者碳強(qiáng)度控制目標(biāo)；都建立了碳排放報(bào)告與核查體系，完成了對(duì)參與企業(yè)的碳排放盤查。同時(shí)，各試點(diǎn)省市都在積極推進(jìn)碳排放權(quán)交易登記注冊(cè)系統(tǒng)和交易平臺(tái)的建設(shè)，對(duì)本省市試點(diǎn)范圍內(nèi)配額的發(fā)放、轉(zhuǎn)讓、上繳、注銷等進(jìn)行統(tǒng)一管理。

不同的是，各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同，試點(diǎn)政策也不盡相同。很多政策無法直接套用歐盟或其他省市的經(jīng)驗(yàn)。

例如，湖北將綜合能耗6萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤及以上的138家重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)納入碳交易，涉及電力、鋼鐵、水泥、化工等12個(gè)行業(yè)。深圳處于工業(yè)化后期，重化工業(yè)非常少，無法套用歐盟經(jīng)驗(yàn)或湖北經(jīng)驗(yàn)，所以深圳除了工業(yè)企業(yè)，還有大型公共建筑、公交汽車以及一些IT企業(yè)都納入碳交易的范圍，使碳交易范圍進(jìn)一步擴(kuò)大[4]。這些廣泛的試點(diǎn)工作，為全國碳市場的建立奠定了基礎(chǔ)。

根據(jù)昆山杜克大學(xué)環(huán)境研究中心和上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院于2021年發(fā)表在《美國國家科學(xué)院院刊》（PNAS）的研究“中國區(qū)域碳市場試點(diǎn)在減少企業(yè)排放方面的有效性”，盡管碳價(jià)較低且配額流動(dòng)性不足，中國的區(qū)域碳排放交易試點(diǎn)在早期交易階段（2013至2015年）有效減少了企業(yè)的碳排放量[5]。其減排幅度達(dá)16.7%，與歐盟碳排放交易體系在第二階段交易期（2008至2012年）中實(shí)現(xiàn)的8%至12%的減排效果相當(dāng)[6][7]。

然而，中國與歐盟受監(jiān)管的企業(yè)選擇了不同的減排途徑。歐盟碳排放交易體系促使德國和法國的制造業(yè)企業(yè)減少了天然氣和石油產(chǎn)品消耗，而中國的區(qū)域碳排放交易體系所監(jiān)管的企業(yè)則增加了天然氣的使用。因?yàn)橹袊哪茉唇Y(jié)構(gòu)以煤為主，轉(zhuǎn)向天然氣仍然可以減少碳排放。這說明在2013至2015年間，中國工業(yè)降碳還處于早期過程，降低碳排放的路徑是有跡可循的。

當(dāng)2013年的政策信號(hào)亮起，調(diào)整以煤為主的能源結(jié)構(gòu)是中國工業(yè)降碳的重要渠道。提高技術(shù)節(jié)約能源和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整提高了生產(chǎn)成本，政策的監(jiān)管也同樣提高了成本，這些成本部分轉(zhuǎn)嫁到勞動(dòng)力投入中，對(duì)就業(yè)造成了一定影響。工業(yè)企業(yè)選擇提高低碳創(chuàng)新提高能源效率，減少勞動(dòng)力投入（例如提高自動(dòng)化設(shè)施比例，推廣智能技術(shù)減少勞動(dòng)力需求）來減少能源消耗和碳排放[8][9][10]。因此ETS對(duì)試點(diǎn)工業(yè)企業(yè)的影響是復(fù)雜和多方面的。

但是，研究也表達(dá)了中國碳市場試點(diǎn)的一些潛力，2013-2015年七省市碳市場碳價(jià)不高，低于加州和美國。如果提升至加州水平，可以預(yù)計(jì)再減少8.83%的碳排放；如果提升至歐盟水平，預(yù)計(jì)再減少20.39%的碳排放。較低的碳價(jià)不足以實(shí)現(xiàn)氣候雄心。中國碳市場在地方試點(diǎn)階段的碳價(jià)在各地有所差異，但總體上價(jià)格較低，約在20-50元/噸之間。

2021年7月16日，全國碳排放權(quán)交易市場正式啟動(dòng)，首日開盤價(jià)為48元/噸，收盤價(jià)為51.23元/噸[11]。此后，碳價(jià)呈現(xiàn)穩(wěn)步上升趨勢。2022年，全國碳市場的碳價(jià)在50-60元/噸之間波動(dòng)。2023年，碳價(jià)持續(xù)上漲，年末收盤價(jià)達(dá)到79.42元/噸，較前一年大幅上漲[12]。2024年4月，全國碳市場碳價(jià)首次突破100元/噸，顯示出市場活躍度和碳價(jià)發(fā)現(xiàn)機(jī)制的逐步顯現(xiàn)。

過去十年，中國碳市場的碳價(jià)經(jīng)歷了從地方試點(diǎn)的低價(jià)位，到全國市場啟動(dòng)后的穩(wěn)步上漲，直至近期突破百元的過程，反映出市場機(jī)制的逐步完善和碳減排力度的不斷加強(qiáng)。

回到《科學(xué)》的研究，研究假設(shè)，如果41個(gè)國家在2030年前所有政策都按平均效果實(shí)施，排放差距將縮小26%；如果按最大效果實(shí)施，差距將縮小41%。然而，研究同時(shí)指出，即使這些國家復(fù)制過去的成功，仍需要相較于目前四倍以上的努力（最大效果下是1.5倍），才能縮小排放差距，達(dá)到《巴黎協(xié)定》的目標(biāo)。

“低效、甚至無效的氣候政策顯然會(huì)削弱政策制定者和公眾對(duì)于削減碳排放的雄心和努力”，Koch說，政策制定者可以從以上69個(gè)有效案例中吸取成功經(jīng)驗(yàn)，確保氣候政策實(shí)現(xiàn)有意義的減排效果，現(xiàn)在還來得及修正船頭，使政策影響重回正軌，并加大馬力。

[1]Xiaoying You, AI analysed 1,500 policies to cut emissions. These ones worked,Nature,633,8028,(15-16),(2024).https://doi.org/10.1038/d41586-024-02717-7

[2]Annika Stechemesseret al.,Climate policies that achieved major emission reductions: Global evidence from two decades.Science385,884-892(2024).DOI:10.1126/science.adl6547

[3]United Kingdom Emission Trading System (UK ETS) allowance (UKA) futures pricing from May 2022 to October 2024, Statista 2024, https://www.statista.com/statistics/1322275/carbon-prices-united-kingdom-emission-trading-scheme/

[4]人民日?qǐng)?bào)，解碼碳交易試點(diǎn)：7試點(diǎn)省市累計(jì)成交額近13億，2015，http://politics.people.com.cn/n/2015/0410/c1001-26823929.html

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[11]經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，全國碳市場首日成交2.1億 后續(xù)價(jià)格仍有上漲空間，2021，http://www.xinhuanet.com/fortune/2021-07/19/c_1127668200.htm

[12]IIGF專刊|2023中國碳市場年報(bào)，2024，https://iigf.cufe.edu.cn/info/1013/8404.htm