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特朗普政府的任期（2017年-2021年）是美國貿易政策轉向“美國優先”保護主義的重要時期，標志著美國對全球化進程的深刻反思與調整。美國政府通過加征關稅、重新談判貿易協定以及采取產業政策等手段，挑戰了長期推崇的自由貿易原則。這一政策變動在與中國的貿易摩擦中表現尤為突出。

伴隨著特朗普第二次當選美國總統，其激進的貿易主張再度受到廣泛關注。如何看待美國新政府及其貿易政策對于全球貿易體系的影響？中國又該如何應對這一挑戰？近期筆者發表文章《美加征關稅對全球貿易體系影響幾何》做了詳細探討，具體請參閱下文。

首發于《中國外匯》雜志，轉載請注明出處（2024.12.20）

文|沈建光 樊磊 王若菡

受到特朗普在美國總統的第一任期加征關稅、中美大國博弈等多方面因素的影響，全球貿易體系正在發生一些新的變化。伴隨著特朗普第二次當選美國總統，其激進的貿易主張再度受到廣泛關注。如何看待美國新政府及其貿易政策對于全球貿易體系的影響？中國又該如何應對？對此，筆者認為，即使美國再度大范圍加征關稅，包括對華加征高額關稅，世界貿易體系也不大可能回到20世紀30年代美國實施《斯姆特-霍利法案》后各國各自為戰、以鄰為壑的狀態。從上一輪貿易摩擦的歷史和當下一些國家的反應來看，如果美國執意對主要貿易伙伴大范圍加征關稅，美國反而有可能被隔離于世界貿易體系之外，出現“去美國”的“全球化”。以世界貿易組織（WTO）多哈回合為代表的全面性的貿易協議確實短期難以取得進展，但是區域、雙邊的貿易安排仍在推動全球范圍內商品和服務產出的專業分工；環境保護、數字經濟、服務和投資便利等議題可能會成為新一代國際貿易規則中的核心議題。當然，在中美大國博弈的背景下，與安全相關的產品和服務可能被分割為兩個市場。

面對美國和國際貿易體系的演化，中國應積極應對。一方面，應該在維護自由貿易的框架下勇于講出中國敘事，限制一些國家通過“泛化國家安全”對貿易進行干預的行為，維護自身的利益；另一方面，也應該順應貿易談判的焦點從貨物轉向服務和投資、從邊境措施轉向境內制度要求的趨勢，推動國內體制改革，擴大內需，更好地參與國際分工，提振經濟增長并改善社會福利。

特朗普加征關稅之前的國際貿易體系演化

第二次世界大戰結束之后，自由貿易的理念受到了更多認可。吸取世界大戰的教訓，西方國家普遍意識到貿易既可以促進專業分工、充分利用要素稟賦改善福利，也加強了各國聯系，有助于減少沖突和戰爭。

成立于1947年的關貿總協定（GATT）通過降低關稅和貿易壁壘，要求成員國對所有成員實施同等的待遇，促進了國際貿易的自由化。蘇聯解體之后，全球化進一步擴展。WTO于1995年成立，繼承了GATT的基本框架，并拓展了其職能，涵蓋了服務貿易、知識產權保護以及投資措施等領域，還建立了更強有力的爭端解決機制。受到GATT和WTO機制的推動，全球貿易出現了數十倍的增長，全球產出也大幅增長。

然而，由于發達國家和發展中國家在農產品補貼等問題上無法達成一致，2001年開始的WTO多哈回合談判陷入僵局。這一困境促使各國轉向區域性和雙邊貿易協定，進一步推動貿易自由化。實際上，WTO規則也允許區域國家形成比一般“最惠國”更優惠的貿易條件。例如，2010年中國—東盟自由貿易區全面啟動，2018年日本、智利、加拿大等簽署《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP），2020年《美加墨貿易協定》取代了《北美自由貿易協定》。

此外，由于WTO規則在服務貿易、勞工標準、知識產權保護、投資準入和公平競爭等議題覆蓋不足，一些國家或者在WTO框架之外發起一些專項貿易談判，或者通過新一代區域自由經貿協定（如CPTPP）的額外條款對相關議題進行覆蓋。貿易自由化的重點正在從貨物轉向服務和投資、從關稅等“邊境措施”轉向公平競爭等“境內制度要求”。

例如，美國、澳大利亞等國2016年完成了新一輪《服務貿易協定》（TISA）的基本框架文本。而為了保障競爭公平，CPTPP對國有企業設定了非商業援助條款、透明度義務和監管中立條款等多項條款。其中，非商業援助條款嚴格約束締約方直接或者通過國有企業等方式間接向本國國企進行“非商業援助”活動，這些活動涵蓋但不限于資金提供、債務免除，優惠融資、擔保條件、違背投資慣例的股權投資，以及以優惠條件提供貨物或服務等。

特朗普第一任期的貿易摩擦和背后成因

特朗普第一屆任期的貿易摩擦（2017—2021年）是美國在全球經濟中向“保護主義”傾斜的重要標志之一。2018—2019年，特朗普先后對中國340億美元、160億美元、2000億美元、3000億美元商品加征關稅，并于2018年6月對進口鋼鐵和鋁產品分別加征25%和10%的關稅，涉及歐盟、加拿大、墨西哥和日本。2019年美國還對印度的金屬和化學品類商品加征了關稅。

在美國加征關稅后，中國對美國產品同步加征關稅實施報復；歐盟、加拿大等也采取了報復措施。除此以外，中國還通過實施非關稅壁壘、支持本土產業、擴大與其他貿易伙伴的合作等措施緩解外部沖擊；中國、歐盟、加拿大等也同時向WTO提起訴訟。筆者曾在《中美關稅之爭的影響與推演》一文中提到，盡管中美貿易顯著下滑，但中國與東盟的貿易保持活躍，對歐盟的出口也保持較高增速，這在一定程度上抵消了美國市場的萎縮。

為何特朗普政府會明顯背離推動自由貿易的政策主張？筆者在《“華盛頓共識”加速轉向，中國如何應對？》一文中提到，自20世紀90年代以來，“華盛頓共識”一度成為美國維系全球經濟治理的重要支撐，其主張的“大市場小政府”“私有化”以及“貿易與金融自由化”的理念，也成了美國二戰后輸出最為成功的政策框架。

然而，理想與現實存在明顯的差距，尤其是在美國內部的經濟和社會演化中，這種模式被認為沒有帶來預期的公平和繁榮。特朗普的貿易政策反映了對這種全球化經濟模式的反思。拜登政府上臺之后，美國也并未取消對華關稅。美國國家安全事務助理杰克?沙利文公開承認在事關戰略和安全的行業，美國正在以包括關稅和產業政策在內的國家力量進行介入。

筆者認為，與自由貿易有關理想模型的前提假設或者過于簡單，或者在一些領域與現實并不一致，導致了美國調整其貿易政策和經濟政策：

第一，自由貿易理論主要強調貿易改善各國整體福利，但是對分配問題關注不足，也沒有考慮到利益受損者會通過選舉等方式進行政治反抗。特朗普的支持者中，很多是來自美國中西部“制造業帶”的工人階層，他們認為全球化使美國的生產線遷往海外，導致了大量的就業機會流失。自由貿易導致中國出口更多的勞動密集型產品，從而使得中國勞動力受益，美國勞動力受到損害。與此同時，美國受益于全球化的金領階層和超級富豪則層出不窮。特朗普的副總統搭檔萬斯在《鄉下人的悲歌》中提到，許多來自美國“制造業帶”的工人階層感到在全球化中被徹底拋棄。他們失去了生活的方向和自尊，缺乏教育和技能的機會，很難適應現代經濟的需求變化，社會的割裂和不滿情緒也因此加劇。這些“輸家”逐漸失去了對傳統政治體系的信任，寄希望于通過保護主義政策來恢復曾經的繁榮與自信。特朗普抓住了這一點，提出“美國優先”的政策，承諾通過加征關稅等手段保護美國工人，恢復制造業就業，打擊“全球化精英”的利益。

第二，傳統自由貿易理論很少考慮交易雙方對市場干預長期不同可能引發的不平衡問題，這是美國推行貿易保護主義的另一個重要理由。例如，特朗普聲稱中國通過不公平的貿易手段，導致美國產業特別是制造業和高科技產業遭受損害。實際上，歐盟、巴西等也有對中國的新能源汽車、鋼鐵等產品的出口征收反補貼稅或關稅的行為。

第三，傳統的貿易理論對產業發展具有的“鎖定效應”討論并不充分。最近一些年的學術研究表明，生產擴張、利潤增長、持續創新可能形成自我加強的循環而“鎖定”競爭優勢；對于那些規模優勢巨大且具有戰略性的產業可能尤其如此。沙利文曾以“一個國家如果失去了建設能力，就有可能失去創新能力”為由，為美國對芯片等高科技制造業的補貼做辯護。特朗普的關稅也可以實現市場分割，削弱中國制造業特別是高科技制造業規模優勢，減緩中國在優勢產業中繼續擴大優勢的勢頭。

第四，自由貿易理論未能對宏觀失衡引發的中美貿易長期不平衡問題提供解決方案。美國長期存在顯著的貿易逆差，尤其是與中國的貿易逆差。美國長期批評中國在提振內需方面做的遠遠不夠，產生過度儲蓄和貿易順差，使其成為美國的主要債權國。特朗普政府強調，要通過貿易保護和關稅手段，減少美國長期以來對中國資金的依賴，最終促進美國國內經濟的平衡發展。

第五，大國博弈引發的安全議題同樣超出了自由貿易理論可以解決的范圍。2020年新冠疫情暴發后，美國意識到其供應鏈的脆弱性。例如，美國在關鍵領域（如醫療物資、稀土礦產、半導體等）的供應嚴重依賴于其他國家。特朗普因而要求將一些重要產業（如藥品生產、醫療設備制造等）遷回美國本土，減少對中國等供應國的過度依賴。此外，人工智能、數字和信息安全等關鍵性的行業和產業發展事關國防，也是各個國家安全領域的關鍵考量。

特朗普新任期下的全球貿易體系展望

從美國與中國的博弈情況看，特朗普政府與中國達成貿易協定的可能性較為有限，中國出口產品面臨美國進一步提升關稅的風險較高。但是，特朗普是否會全面落實對其他所有國家，特別是對一些西方盟國產品10%—20%的關稅，仍然需要觀察。一種可能性是美國以加征關稅作為籌碼，逼迫其他國家進一步開放市場。

但是無論如何，筆者認為，未來全球貿易體系演化仍有幾個確定性趨勢。

第一，即使美國大范圍加征關稅，全球貿易體系也不會回到1930年美國通過《斯姆特-霍利法案》之后各國普遍加征關稅保護國內市場、各自為戰的狀態。這不僅僅是因為自由貿易的理念已深入人心，世界主要經濟體普遍從相互貿易中獲益，也是由于特朗普第一任期內提升關稅的理由在美國以外的國家和地區并不廣泛成立。

例如，雖然英國脫歐等現象表明其他發達國家的受損群體也存在一些反對全球化的聲音，但是程度和范圍較小，而且存在明顯的分化。英國在退出歐盟之后，和歐盟重新簽訂了《英歐貿易與合作協定》，盡力減少了脫歐的沖擊。中美經貿摩擦爆發之后，2019年《歐日雙邊貿易協議》的生效表明了日本和歐盟仍然支持自由貿易的統一立場。此外，中美之間的巨額貿易逆差也并不廣泛存在于其他經濟體之間；德國也經常被批評其貿易盈余占國內生產總值（GDP）比重過高，過度依賴出口。而且，雖然近年來特別是烏克蘭危機爆發之后，歐盟也有減少對中國供應鏈依賴的考慮，但是強度達不到中美之間因為“修昔底德陷阱”而出現的激烈沖突。

實際上，在特朗普重新當選美國總統、關稅爭端可能卷土重來之際，日英兩國政府已經在計劃新設外交和經濟閣僚參加的經濟版“2+2”會議，幫助重建因貿易保護主義抬頭而倒退的國際經濟秩序。而近期英國央行行長和財政大臣也再度強調了英國脫歐造成的損害，并呼吁英國重建與歐盟的關系，以應對可能的外部沖擊。

第二，考慮到特朗普政府“美國優先”的外交戰略和個人外交技巧遠不及拜登，如果美國確實對大量貿易伙伴大范圍加征關稅，美國從世界貿易體系中被孤立的可能性不低；在“去美國化”的背景下，全球化可能繼續演進，而美國經濟或將付出相當代價。

從上一輪貿易摩擦的歷史來看，大部分經濟體在面對美國的關稅壓力時都采取了報復措施。而從近期一些美國主要貿易伙伴的相關表述來看，很可能還會這樣做。例如，歐盟已經成立了“特朗普任務小組”；有歐盟官員稱，歐盟領導人已經從特朗普第一任期吸取了教訓，并表示歐盟這次會“迅速且強硬地予以回擊”。墨西哥經濟部長馬塞洛·埃布拉德接受當地電臺采訪時也表示，若特朗普擔任美國總統后對墨西哥貨品加征關稅，墨西哥政府可向美國貨品加征關稅報復。筆者認為，如果確實發展到這種狀況，美國的經濟增長和通貨膨脹可能都會受到影響，甚至出現滯脹的風險。

第三，美國對中國加征較高關稅，但是利用關稅迫使其他國家開放市場，最終和主要貿易伙伴達成貿易協議的可能性客觀存在。在這種情況下，中國需要小心應對。2019年美日達成貿易協定是個典型案例。如前文所述，2018年美國對從歐盟、加拿大、墨西哥、日本進口的鋼鐵和鋁同時加征關稅，但是日本政府并未采取激烈的報復措施，而是選擇與美國進行磋商。2019年10月7日美日在華盛頓正式簽署貿易協議，日本同意對美國農產品及食品征收的關稅降至跨太平洋伙伴關系協定（TPP）水平。例如，美國產牛肉此前關稅稅率為38.5%，協定生效后降為26.6%，最終于2033年度降至9%。

第四，無論美國是否支持，世界貿易體系仍將持續演化，區域、雙邊以及專項貿易和投資仍是各個經濟體推動貿易自由化的主要手段。當然，投資和服務貿易準入，環境保護、數字經濟和勞工標準等代表了高水平貿易規則的相關議題在各國的談判和協商中會持續處于關鍵地位。例如，在中國—東盟自貿協定3.0版中，關于數字經濟、綠色經濟的相關承諾成為了重要組成部分。

第五，在中美大國博弈的背景下，事關“安全”的產品和服務可能形成類似于美蘇冷戰時期的兩個平行市場。例如，中國可能繼續推進“去IOE”、提升芯片供應的國產化水平；而美國和其緊密盟國也不會接受華為進入其電信基層設施。第三方國家市場則成為雙方爭奪的關鍵。

中國應對之策

面對外部環境的變化和國際貿易體系可能的演化，筆者認為，中國應該積極應對：

首先，中國應該講好“中國敘事”，講出中國道理，占據道義高地，維護自身權益。針對美國國內收入分配失衡下試圖通過關稅保護本國勞動力市場的舉措，中國應該旗幟鮮明地指出自由貿易推動勞動密集型產業向發展中國家轉移，提升了有關國家收入，帶來了全球收入分配的改善。美國不是通過加大國內轉移支付、提升教育水平應對本國勞動力市場兩極化趨勢，而是加征關稅破壞自由貿易，屬于為了一己之私損害國際秩序、損害其他國家發展權的行為，毫無正義可言。

針對美國以戰略性行業存在“鎖定效應”為由，通過關稅和產業政策建立市場分割，取得競爭優勢等行為，中國也應該明確指出，美國作為世界上最大的發達國家，正是高端產業“鎖定效應”最主要的受益國。特別是美國一些科技巨頭在全球具有壟斷地位，獲取壟斷利潤，損害了其他國家勞動者和消費者權益，引發收入分配失衡，引起國際學術界和政策制定者的關注。中國政府應該積極與其他國家合作，特別是與不具備與美國直接競爭能力的新興市場國家合作，鼓勵包括中國在內的科技和平臺公司進入有關市場，改善全球收入分配，提升全球的消費者剩余。

其次，中國應該適當利用外部壓力，加速國內改革，實現高質量發展。針對國際上對中國內需特別是消費不足、引發儲蓄過剩、造成貿易失衡等批評，中國應該采取有效措施，改善收入分配，提升社會保障水平，增加居民消費占GDP的比重。針對新一代貿易和投資協定關注投資便利化、要求所有制中性、提升勞工標準等趨勢，中國也應適應形勢，進一步推動國內的市場準入改革，深化國資國企改革，加強勞動者權益保障。

最后，在有關國際貿易規則制定、國際貿易投資協定協商的過程中，中國應該設法清晰界定國家安全議題的范圍，避免安全議題被泛化濫用。由于美國和盟國的市場規模目前仍然明顯大于中國，盡可能縮減平行市場所涉及的產品和服務規模和范圍，有利于中國自身的利益。特別是在數字經濟興起之后，與數據安全相關的領域越來越多，需要盡快對這一議題制定規范。當然，屆時中國不免會受到相關原則的約束，但是更透明的規則也意味著中國自身的市場開放擴大，有利于中國的市場化和法治化改革。

（作者沈建光為京東集團首席經濟學家；樊磊為京東集團研究總監；王若菡為京東集團宏觀研究員）

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