引言

近日，“中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快建設(shè)統(tǒng)一開放的交通運(yùn)輸市場的意見”印發(fā)實(shí)施，提出鼓勵和引導(dǎo)社會資本依法依規(guī)參與鐵路建設(shè)運(yùn)營，促進(jìn)鐵路運(yùn)輸業(yè)務(wù)經(jīng)營主體多元化和適度競爭，支持符合條件的企業(yè)自主運(yùn)營城際鐵路和市域（郊）鐵路。近年來，粵港澳大灣區(qū)城際鐵路自主運(yùn)營率先在全國取得創(chuàng)新突破。本文從落實(shí)主體、分區(qū)分步、完善配套、服務(wù)導(dǎo)向四個(gè)方面系統(tǒng)分析了粵港澳大灣區(qū)推進(jìn)城際鐵路自主運(yùn)營的經(jīng)驗(yàn)，并立足我國不同地區(qū)城際鐵路發(fā)展的差異性，總結(jié)出堅(jiān)持屬地導(dǎo)向、創(chuàng)新運(yùn)營模式、完善配套標(biāo)準(zhǔn)、健全體制機(jī)制四大啟示，以期為其他地區(qū)提供重要借鑒與參考。

作者：王新寧、潘昭宇、劉花

粵港澳大灣區(qū)城際鐵路自主運(yùn)營四大經(jīng)驗(yàn)

（一）落實(shí)主體、明確城際鐵路自主建設(shè)運(yùn)營職責(zé)

一是將城際鐵路建設(shè)運(yùn)營職責(zé)由廣東省調(diào)整到都市圈城市。為充分調(diào)動廣州、深圳兩個(gè)中心城市的積極性，結(jié)合粵港澳大灣區(qū)“極點(diǎn)帶動、軸帶支撐”空間形態(tài)和城際鐵路主要服務(wù)廣州、深圳兩大都市圈特點(diǎn)，廣東省將城際鐵路牽頭單位由原省鐵投集團(tuán)調(diào)整為廣州、深圳兩市。二是由地鐵集團(tuán)負(fù)責(zé)城際鐵路建設(shè)運(yùn)營具體工作。廣州、深圳地鐵集團(tuán)建設(shè)運(yùn)營城市軌道里程達(dá)653公里和576公里，客運(yùn)強(qiáng)度達(dá)1.37和1.33萬人次/公里日、在全國排第一、二位。為充分發(fā)揮兩大地鐵集團(tuán)在投融資、公交化運(yùn)營、跨地市互聯(lián)互通等方面優(yōu)勢，廣東省將城際鐵路建設(shè)運(yùn)營交由廣州、深圳地鐵集團(tuán)承擔(dān)。其中，廣州地鐵集團(tuán)成立全資子公司廣東城際鐵路運(yùn)營有限公司，2020年10月正式獲得鐵路運(yùn)輸許可證，成為國內(nèi)第一家運(yùn)營城際鐵路的地方企業(yè)。深圳地鐵集團(tuán)也成立深莞惠城際鐵路運(yùn)營有限公司，目前正在申請城際鐵路運(yùn)營資質(zhì)。

（二）分區(qū)分步、有序推進(jìn)城際鐵路自主運(yùn)營

一是按所處區(qū)位、分區(qū)域推進(jìn)自主運(yùn)營。廣東省城際鐵路主要分布在廣州、深圳兩大都市圈，兩大都市圈面積占粵港澳大灣區(qū)的65%，運(yùn)營和批復(fù)建設(shè)城際鐵路均超過粵港澳大灣區(qū)的90%。兩大都市圈內(nèi)城際鐵路由廣州、深圳兩市牽頭，兩大都市圈內(nèi)城市參與，分別推進(jìn)廣州、深圳都市圈城際鐵路的設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營、管理等工作。二是按開通時(shí)間、分步驟推進(jìn)自主運(yùn)營。廣州地鐵集團(tuán)取得城際鐵路運(yùn)營許可證后，按照已運(yùn)營線路有序過渡、新開通線路全面承接的原則分步驟推進(jìn)自主運(yùn)營，其中，2020年11月運(yùn)營新開通的廣清城際、廣州東環(huán)城際鐵路，2024年1月從國鐵集團(tuán)廣州鐵路局接管運(yùn)營莞惠、佛肇城際鐵路，開創(chuàng)國內(nèi)鐵路運(yùn)營行業(yè)兩個(gè)主體“不停運(yùn)”移交的先河[1]。

（三）完善配套、建立自主運(yùn)營監(jiān)管及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

一是建立自主運(yùn)營城際鐵路監(jiān)管體系。明確廣東省交通運(yùn)輸廳為自主運(yùn)營城際鐵路行業(yè)主管部門，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、管理省內(nèi)城際鐵路建設(shè)、運(yùn)營等相關(guān)事務(wù)。明確城際鐵路開通前各項(xiàng)行政審批主體和監(jiān)管部門，包括衛(wèi)生防疫、治安、消防驗(yàn)收等監(jiān)督管理部門。二是制定相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。按照硬件設(shè)施滿足互聯(lián)互通、票務(wù)系統(tǒng)適應(yīng)公交化運(yùn)營、信號制式科學(xué)合理統(tǒng)籌等要求，組織制定城際鐵路建設(shè)、運(yùn)營相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，出臺建管、質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)、造價(jià)、變更、竣工驗(yàn)收等政策文件。

（四）服務(wù)導(dǎo)向、提升城際鐵路服務(wù)水平和旅客出行體驗(yàn)

一是實(shí)施公交化靈活運(yùn)輸組織。廣州地鐵集團(tuán)從國鐵廣州局集團(tuán)接管運(yùn)營佛肇、莞惠城際后，實(shí)施“站站停+大站停”停站方式，開行列車對數(shù)增加一倍以上，延伸服務(wù)時(shí)長1.5小時(shí)以上，平均行車間隔分別壓縮到23分鐘、25分鐘。二是推動票務(wù)系統(tǒng)路地共融。廣東省自主運(yùn)營線路采用“12306+省方自主公交化(AFC)”雙票務(wù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)“驗(yàn)檢合一”的便利購檢票服務(wù)，旅客可通過羊城通、嶺南通、廣州地鐵乘車碼等多種支付方式進(jìn)站乘車，實(shí)現(xiàn)隨到隨走。三是實(shí)施安檢互認(rèn)。廣州地鐵集團(tuán)與國鐵廣州局集團(tuán)打通“國鐵-城際”的安檢政策和監(jiān)管體系，2024年4月起，佛山西站、花都等4個(gè)與國鐵換乘的車站已實(shí)現(xiàn)安檢互認(rèn)[2]。此外，廣州地鐵集團(tuán)推出手機(jī)免費(fèi)加油站、自助行李寄存、便民雨傘、圖書館、失物招領(lǐng)“粵城達(dá)”、城際花都站圖書館、愛心直通車等12項(xiàng)暖心增值服務(wù)。

推進(jìn)城市群城際鐵路高質(zhì)量發(fā)展的啟示

（一）堅(jiān)持屬地導(dǎo)向

一是發(fā)揮城市積極性。城際鐵路建設(shè)運(yùn)營作為地方事權(quán)，要明確省、市職責(zé)，結(jié)合城際鐵路發(fā)展階段、城市群空間形態(tài)特點(diǎn)，省級層面做好頂層設(shè)計(jì)，充分發(fā)揮城市群地市的積極性，尤其是發(fā)揮好城市群中心城市、省會城市等積極性。二是發(fā)揮地方城市軌道企業(yè)優(yōu)勢。依托城市群內(nèi)中心城市軌道運(yùn)營企業(yè)，引進(jìn)具備城際鐵路J7駕駛證的鐵路司機(jī)，加強(qiáng)調(diào)度、值班、車輛檢修等關(guān)鍵崗位人才培養(yǎng)，有序推進(jìn)城際鐵路自主建設(shè)運(yùn)營。

（二）創(chuàng)新運(yùn)營模式

一是推進(jìn)運(yùn)營管理創(chuàng)新。統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)多家運(yùn)營主體，打破行政和行業(yè)壁壘，做好調(diào)度指揮、過軌運(yùn)輸、應(yīng)急管理，同步推進(jìn)車輛、檢修、司機(jī)資源共享，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)軌道交通一體化運(yùn)營管理。二是提升運(yùn)營服務(wù)水平。結(jié)合城際鐵路功能定位和出行特征，優(yōu)化城際鐵路購票、進(jìn)出站等環(huán)節(jié)和流程，有序推行站臺區(qū)候車、不固定車次、不對號入座等措施，最大程度便利群眾出行。充分運(yùn)用新技術(shù)，推進(jìn)城際鐵路與城市軌道交通等支付兼容、安檢互認(rèn)、信息共享。

（三）完善配套標(biāo)準(zhǔn)

一是制定軌道交通互聯(lián)互通技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。以標(biāo)準(zhǔn)兼容和車輛統(tǒng)型等為重點(diǎn)，結(jié)合城際鐵路、市域（郊）鐵路等技術(shù)規(guī)范，從“互聯(lián)、互通、互運(yùn)、互維”等角度，制修訂軌道交通互聯(lián)互通技術(shù)規(guī)范，推進(jìn)裝備技術(shù)、工程建設(shè)和運(yùn)輸服務(wù)等互聯(lián)互通標(biāo)準(zhǔn)出臺。二是制定自主運(yùn)營相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。結(jié)合城市群工程建設(shè)和運(yùn)營實(shí)際，出臺城際鐵路信號、通信、驗(yàn)收等鐵路建設(shè)驗(yàn)收運(yùn)營相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則，城際鐵路車輛、信號相應(yīng)技術(shù)認(rèn)證及與城市軌道崗位互容、資質(zhì)互認(rèn)等相關(guān)規(guī)定，有效指導(dǎo)和規(guī)范城際鐵路自主運(yùn)營。

（四）健全體制機(jī)制

一是建立路地協(xié)調(diào)機(jī)制。加強(qiáng)地方與國鐵集團(tuán)溝通銜接，建立鐵路接軌、自主運(yùn)營及行圖安排等規(guī)范化溝通銜接渠道，建立公開透明、公平合理的清算機(jī)制，推進(jìn)地方自主運(yùn)營城際鐵路與干線鐵路實(shí)現(xiàn)跨線運(yùn)營。二是健全綜合開發(fā)機(jī)制。借鑒城市軌道綜合開發(fā)經(jīng)驗(yàn)，在城際鐵路規(guī)劃、項(xiàng)目可行性研究階段，同步編制以公共交通為導(dǎo)向的土地利用綜合開發(fā)規(guī)劃，合理確定綜合開發(fā)規(guī)模和實(shí)施方案，創(chuàng)新收益分配機(jī)制，優(yōu)化土地供應(yīng)，規(guī)范分層確權(quán)登記，推進(jìn)站點(diǎn)分層規(guī)劃、分層開發(fā)。

結(jié)論與建議

隨著我國新型城鎮(zhèn)化不斷向縱深方向發(fā)展，部分地區(qū)城際鐵路已逐步成網(wǎng)，“軌道上的城市群”已經(jīng)逐步成為現(xiàn)實(shí)，城際鐵路自主運(yùn)營被越來越多的地區(qū)提上日程，但與城際鐵路高質(zhì)量發(fā)展要求相比差距仍較大。本文總結(jié)的粵港澳大灣區(qū)城際鐵路自主運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)及啟示,可為其他地區(qū)推進(jìn)城際鐵路自主運(yùn)營提供重要參考。

（作者單位：中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心國土交通規(guī)劃部）

來源：《中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》2024年10月上

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