摘要

隨著經濟發展進入新階段，我國新型城鎮化在快速推進后逐步平緩增長，外出農民工增速趨緩且結構分化，農業轉移人口在城鎮落戶時面臨四大難題亟待破解，主要包括供需方向錯配、身份認同固化、流動偏好傾向和土地保障預期。地方政府都應在落實常住地登記戶口制度、完善“產業+就業”政策體系、統籌各層級城市協同發展和健全保障兜底機制等方面加大工作力度。

作者：劉強 許景權 張雪原 秦靜 倪砼

黨的二十大報告指出，“推進以人為核心的新型城鎮化，加快農業轉移人口市民化”，是深化戶籍制度改革、促進要素流動和擴大內需的重大舉措。黨的二十屆三中全會提出“推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度”，為加快農民工進城落戶和農業轉移人口市民化指明改革方向。隨著經濟發展進入新階段，我國新型城鎮化在快速推進后逐步平緩增長，外出農民工增速趨緩且結構分化，農業轉移人口在城鎮落戶時面臨四大難題亟待破解，主要包括供需方向錯配、身份認同固化、流動偏好傾向和土地保障預期。無論從人力資源競爭和經濟增長支撐的現實，還是從各級政府之間事權劃分的法定職責看，地方政府都應在落實常住地登記戶口制度、完善“產業+就業”政策體系、統籌各層級城市協同發展和健全保障兜底機制等方面加大工作力度，切實承擔起履行基本公共服務、努力縮小戶籍城鎮化和常住人口城鎮化差距的主體職責，更好支撐經濟社會高質量發展。

農民工為主的農業轉移人口增速趨緩與結構變化

農民工是我國城鄉大規模、常態化人口流動的主體，也是農業轉移人口市民化的重點群體。監測數據表明，2023年全國農民工總量29753萬人，比上年增加191萬人，同比增長0.6%，自2021年以來增速連續三年緩慢回落。作為農業轉移人口主體的進城農民工，2023年末在城鎮居住的12816萬人，較2021年的13309萬人減少493萬人。從結構變化看，農民工在加快中西部回流、年齡老化、注重舉家流動和教育技能提高等方面的新變化，對于加快農業轉移人口市民化具有重要政策參考意義。一是中西部地區農民工就業人數超過東部地區1743萬人。其中，東部地區就業農民工15277萬人，增速下降1.1%；中部地區6982萬人，增長3.1%；西部地區6552萬人，增長1.8%；二是農民工采取舉家流動方式的人數增加。全部農民工中有配偶的所占比重明顯增加，比上年提高1.8個百分點，較2021年提高0.3個百分點。三是農民工老齡化有所加劇。農民工中50歲以上占30.6%，較2021年增長1.4個百分點。四是教育學歷水平繼續提高。在全部農民工中，高中文化程度以下的人數占比為84.2%，但大專及以上文化程度占比重較上年提高2.1個百分點。

農業轉移人口城鎮落戶面臨四大難題

（一）在供需結構上存在方向錯配

超大特大城市等經濟發展水平高、戶籍供給數量少的城市層級依然是農業轉移人口落戶的重要趨向。研究表明，受到大城市經濟發展水平高、收入機會較多、公共服務水平更好等因素影響，農業轉移人口選擇在超大、特大城市意愿落戶的比例明顯高于在中小城市意愿落戶的比重。我國戶籍制度改革頂層設計中，不同類型城市采取差別化、梯度式放開放寬落戶條件吸納外來人口，規模越大的城市在落戶所需繳納社保、就業居住年限、積分所需分值等條件上越嚴格，偏好人才、學歷和資產的落戶篩選機制使農民工落戶通道相對狹窄，而中小城市落戶條件寬松，絕大部分已全面放開落戶限制但對農民工落戶吸引力不大。以杭州市為例，2023年常住人口1253萬人，通過積分落戶的僅為17335人，同比雖增長15.5%，但占常住人口總數不到千分之二。盡管近年來大城市積分落戶政策有所寬松調整，但從實際執行效果和農業轉移人口落戶意愿變化看，仍存在較明顯的供求結構錯配，導致“想落的一直落不了、不想落的暫時不落了”的局面，直接影響農業轉移人口落戶意愿和行為。造成這一供需結構錯配的深層次原因在于我國戶籍管理制度采取的是城鄉二元結構背景下，兼顧經濟發展、城市運行和社會穩定等多目標漸進式改革思路和推進方式。

（二）在落戶能力反差上存在身份認同固化

收入技能和生活素質較高、落戶能力強的農業轉移人口反而落戶意愿相對趨弱，反映出農民工跨入城市生活后，身份轉變和認同固化對落戶意愿行為產生深刻影響。2023年農民工監測數據顯示，仍有52.7%的進城農民工認為自己不是所居住城市的“本地人”。這些情況說明，具備市場化購房、小微企業經營的農業轉移人口在落戶決策時對轉換為城市戶籍和依靠工資、社保生活成為城市產業工人缺乏積極性和認同度，更傾向于保持農村小農獨立式經營意識和資產偏好。此外，近年來外出農民工年齡結構中高齡化加劇，2023年末進城農民工中50歲以上年齡組所占比重最高，從2019年的24.6%上升到30.6%，這些群體的傳統鄉村意識較為深厚、進城落戶的總體意愿進一步趨緩。

（三）在轉移過程中流動偏好強于落戶定居

農民工在城市間分散流動的預期和動力依然趨強，落戶定居對農民工的經濟收益激勵相對不足。研究表明，農民工在城市之間的分散間歇流動不僅是常態現象，而且是提高收入和工作經驗的有效選擇。不論從身份轉變或提高收入的角度考慮，農民工在不同城市間多次流動的意愿和傾向明顯高于在城市中選擇定居落戶，包括經濟收益的流動發展紅利在城鄉差距較大背景下，依然是影響農業轉移人口經濟行為的重要因素和內在動力。

（四）在利益權衡取舍上存在土地保障預期

現有政策體系框架下，強調尊重農民意愿、保留進城農民工城鄉雙重權益的機制設計使農民工在進城落戶選擇上具有寬松自由度和明顯傾向性。由于各級政府不斷加強三農工作的政策扶持力度，農業戶口在鄉村振興等國家戰略實施中含金量不斷提高，相比較于城鄉較大差距帶來的城市生活成本高、收入機會不穩定，特別是對于收入有限、學歷不高、年齡偏大的農業轉移人口來說，城鎮戶口含金量相對下降。在進城流動過程中保留農村集體經濟權益是影響落戶意愿最主要的制約因素。盡管國家政策明確保護農民工進城后農村集體經濟收益，但實際工作中，農村基層管理實踐和鄉土民約規則對遷戶后的土地收益往往難以保障。這種狀況一方面加劇了農民工進城落戶的謹慎動機，另一方面，在流動過程中帶來家庭成員被動分戶的過渡性轉移，增加了個人和社會成本?？傮w看，在城鄉發展不平衡階段，土地保障預期成為農業轉移人口在流動轉移中的基本心態和選擇依據。

若干思考與對策建議

加快農業轉移人口市民化是一項涉及經濟發展和社會民生、利益調整深刻變化的社會變革，需要在統籌城鄉融合發展、破解二元體制分割的宏觀戰略和系統思維中逐步推進深化和實現根本突破。農民工進城落戶和市民化之間是緊密聯系、相互影響的“源”“流”關系，破解農民工進城落戶難題是加快農業轉移人口市民化的必然要求和關鍵舉措。這一過程中要堅持戰略著眼、問題導向和循序漸進的思路，積極探索同時兼顧好需要與可能、中央與地方、當前與長遠、整體與局部等多方面關系。聚焦農民工進城落戶難問題，具體建議如下。

（一）以常住地登記戶口制度為著力點和突破口，督促地方政府在新一輪農業轉移人口市民化發揮主體作用

常住地登記戶口的制度探索從十四五初期試行到二十屆三中全會的部署實施，具有很強的戰略性、系統性和操作性，體現了分類漸進、量力有序的改革創新思路。建議一是盡快落實以省級政府為落實主體，督促省內各地政府制定具體工作方案和落戶計劃目標，運用意愿摸底調查、資料比對、大數據技術分析等手段，加快落實以居住證轉辦或居住積分制度簡化等途徑為主、其他途徑為輔的落戶工作機制，在落實國發17號文的試點年份，全面取消各省會城市和計劃單列市的登記落戶數量限制。推廣深圳取消教育背景在積分落戶中權重的做法，支持放寬超大特大城市戶籍政策。二是督促相關省級政府以中央財政農業轉移人口市民化獎勵資金（以下簡稱市民化獎勵資金）為目標，配套落實省內各級財政市民化獎勵資金，加大地方資金投入力度，避免過分依賴中央財政。三是優化省以下市民化獎勵資金的使用方式。根據2022年財政部管理辦法，市民化獎勵資金屬于一般性轉移支付下的公共預算資金。由于預算資金支出增長具有約束性，實際激勵作用會打折扣。建議省以下資金使用調整為排位法，加大與各地落戶數量實效掛鉤考核力度，既壓任務又給激勵，鼓勵地方多做多得、能落盡落。

（二）完善“產業+就業”政策體系，引導農業轉移人口在城鎮穩定就業

穩定就業是農業轉移人口在城市長期居住生活的首要保障和核心訴求。建議一是各級地方政府以智能制造等新興產業、家政服務等用工緊缺行業和市政保障等公共事業崗位為重點，加強規劃引導和政策支持，面向新生代農民工、女性農民工和低技能農民工提供針對性更強的產業就業服務，增加農民工本地就業的穩定性。二是圍繞引導和培育產業需要，健全以地方政府為引導、企業為主體、職業院校參與的職業培訓體系，適應農民工流動趨勢新變化，實施中西部地區地級市職業教育雙師型教師培訓基地全覆蓋。各級地方政府統一將職業培訓納入各自城市積分落戶指標體系。通過“1+X”證書制度等職業培訓認定機制，提高農民工職業評價和城市融入感。三是健全就業培訓和技能提升資金績效評估機制，允許并支持基層地方政府根據產業發展需要，將符合條件的培訓資金并與產業扶持資金整合聯動使用，提高對農民工進城落戶的實效性。

（三）統籌各層級城市協同發展，放大農業轉移人口落戶的政策潛力和吸納空間

適應農民工分散連續流動的特征，加快城市群、都市圈和區域間公共服務聯動共享機制建設，在更大經濟空間范圍吸納引導農民工在城鎮體系落戶。建議一是加強地方政府間協調會商機制建設，明確城市群內各城市的經濟布局和產業定位，大城市發展高端制造業、現代服務業等，中小城市承接產業轉移，發展配套產業，為農業轉移人口提供大容量、多樣化就業崗位。二是探索都市圈農業轉移人口市民化績效評估的省級地方政府指導推進和調整機制。完善中心城市帶動的都市圈產業協同創新體系，推動產業鏈上下游企業合作，加強產業園區共建共享和中小城市特色產業培育，實施都市圈內城市間戶籍互認或積分累計年限互認，通過產業緊密協作吸引農業轉移人口在都市圈內就業落戶。三是完善區域間公共服務共建共享機制。開展遠程教學、醫療專家互派等途徑，推動城市群內優質教育、醫療資源等公共服務共享。以省內統籌為主，提高農民工社保參保率和保障水平，簡化社保轉移接續手續。完善適應流動偏好、包容性強和靈活就業特點的農民工社保制度。實施都市圈內醫保待遇平衡和異地便利化結算，提高中小城市文化、體育等公共服務能力和共享水平，增強區域間農業轉移人口的歸屬感。

（四）健全地方政府干預的保障兜底機制，緩解農業轉移人口進城落戶的后顧之憂

在現有土地政策框架下，土地保障預期是農業轉移人口進城落戶的剛性約束，但其實質核心仍體現為經濟利益，完全可以在條件具備時從農村戶籍制度中通過平等交易得到有效剝離，但現階段外出農民工最為關注的是農村土地權益的分配保障和流失風險。建議以省級政府為落實主體，探索加強土地權益相關的配套基礎制度建設。一方面通過組織動員和技術創新，探索建立農民工自愿基礎上的農村土地權益信息平臺，便于農業轉移人口明晰權益和流動攜帶；另一方面，推動探索各種土地權益標準化、資產化和市場化的評估交易機制設計，包括不同交易主體、交易類型和交易范圍以及登記、持有、轉讓和管理等環節。不斷強化統籌城鄉發展預期，釋放積極政策信號，為推動農業轉移人口市民化營造良好的政策環境和社會氛圍。

作者單位：中國城市和小城鎮改革發展中心

微信編輯：今朝

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