近些年，國家狠抓生態環境保護，出臺各項政策治理污染，或處罰、或關停、或轉產，幾年下來成績顯著。其實，縱觀各地政策我們不難發現，政府針對不同的企業會采取不同的措施，一些大型、優質的企業往往優惠比較多，采取的方式也更容易讓人接受。而對那些數量多、污染隱患大、監管排查難的散亂污企業手段則比較強硬。

一位負責人更是表示，要大力整治散亂污企業，對要關停的企業必須實現“兩斷三清”，即斷水、斷電、清原料、清設備、清場地，對違法污染環境的企業絕不手軟，沒有手續，沒有治理設施，沒有達標排放的‘散亂污’三無企業在哪里都不應該存在。

本文，拆遷律師以一個代理的案子為例來談談與小散亂污企業相關的一些法律問題。

首先來了解下什么是散亂污企業。“散”，即存在于城區、中心鎮區和撤并集鎮的居民集中區及周邊，未進駐工業集中區的小企業、小作坊以及低端、低效、落后產能的企業；“亂”，即手續不全，不符合本地區產業發展規劃，不符合工業集中區產業發展方向，內部管理混亂、現場臟亂差、存在較大安全隱患的企業；“污”，即無污染防治設施或污染防治設施不完備、不能對產生的污染物進行有效收集處理的企業，不能達標或穩定達標排放的企業，以及沒有治理價值的企業等。

案情概述：

李先生經營著一個木材加工企業，2014年起，市政府大力倡導“個轉企”，對工作突出的區縣給予獎勵，“個轉企”也成為各級政府政務考核的重要指標。2016年，為響應區委區政府的政策，李先生在原經營場址注冊成立當事企業，并辦理《木材經營加工許可證》。在經營過程中，還配合政府部門實施一系列改良措施，包括建立光伏發電站、拆除傳統鍋爐、安裝生物質新能源鍋爐等。

2018年7月，市政府下屬管委會對當事企業作出《關于認定“散亂污”企業的告知書》，稱根據《管委會“鐵腕治霾·保衛藍天”三年行動方案（2018-2020）》及《管委會2018年“鐵腕治霾·保衛藍天”“1+2+14”組合方案》精神，認定當事企業屬于“散亂污”企業，要求當事企業自行取締，否則管委會將聯合其他部門取締。8月，當事企業主要機器設備被暴力拆卸搬離，其余設備及經營場所也被查封。

法律分析：

1、涉案《告知書》、強制拆除、搬遷行為及查封行為應當如何定性？

涉案《告知書》屬于行政處罰。首先，該《告知書》對當事企業作出否定性評價，并設定義務。當事企業系合法企業，依法辦理相關證照經營多年，并積極改進生產設施。涉案《告知書》稱經管委會認定，當事企業系“散亂污”企業，是對當事企業作出否定性評價，并據此為當事企業設定自行取締的義務，符合行政處罰特征。其次，涉案《告知書》已經由管委會送達當事企業，發生外部效力。再次，管委會作出涉案《告知書》后實際實施了一系列行政強制行為，已經對當事企業權利造成實際影響。

查封行為與強制拆除、搬遷行為屬于典型的行政強制行為。《行政強制法》第二十二條至二十八條對查封、扣押作出單獨規定，從法律上確立了其屬于獨立行政行為，行政機關違法實施查封、扣押的，行政相對人可依法提起訴訟。具體到本案，管委會先是對當事企業經營場所中部分機器設備進行強制拆除并搬離，使之脫離當事企業控制，后又對剩余機器設備及當事企業經營場所張貼封條進行查封，該等行為屬于《行政強制法》中的查封及扣押行為，具有可訴性。

2、管委會所稱的“散亂污“整治文件能否直接作為其執法依據？

首先，從審判實務看，管委會所依據的各類“散亂污”整治文件，均為各級政府發布的通知、方案等規范性文件及管委會自身據此作出的相關規定，根據《最高人民法院關于印發<關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要>的通知》（法[2004]第96號）的規定，該等文件不屬于正式的法律淵源，不具有普遍約束力。

其次，從效力位階看，該等文件效力遠低于法律法規，根據《行政處罰法》、《行政強制法》的規定，法律、法規以外的規范性文件均不得設立行政處罰和行政強制，故“散亂污”整治不是法定的行政處罰、行政強制等以外的處罰、強制形式，而是政府工作中的一個概念，是對處罰、強制的泛指。

再次，從文件內容上看，該等文件僅規定原則性問題，如工作目標、時限等，而未對實施程序作出規定。故管委會在具體實施時，仍應當適用效力更高的《行政處罰法》、《行政強制法》等法律法規的規定，依法定程序執法。

綜上，“散亂污”整治文件不得作為管委會執法的直接依據。

3、管委會實施涉案行政行為應當履行哪些程序？

根據《行政處罰法》的規定，管委會認定當事企業屬于“散亂污”企業，應當履行全面調查取證，告知當事企業陳述申辯權利，充分聽取當事企業意見，告知當事企業復議及訴訟權利，制作并依法送達決定文書等程序。

根據《行政強制法》的規定，管委會實施查封行為與強制拆除、搬遷行為應當履行當場告知事實理由、聽取當事人的陳述和申辯、制作現場筆錄、制作查封決定書及查封物品清單、告知當事人救濟權利及行使權利的期限等程序。

總結：

我們知道，散亂污企業普遍是工藝落后，產能落后，缺乏污染處理能力的企業，而且位于城市規劃的外圍，缺乏競爭力，是即將被淘汰的企業。對于這些已經不能適應市場需要的企業，如果不及時整改，就必須進行處置，否則會造成社會資源的浪費和生態環境的破壞。而大部分地區整改后的環境相較之前也確實好了很多，例如北京房山區某村曾經路邊都是一些小作坊和違建，后來，當地為了提升環境下定決心清理了灰窯等小企業、小作坊，拆掉了違章建筑，清理了垃圾、治理了污水。利用拆違后的空地建了小公園，修建了人工湖，種植了各種樹木和花卉，供村民休閑健身。

但是，清理散亂污的過程中也必須注意保障這些企業的合法權益，不能只根據一些形式標準就一刀切地進行行政強制行為，這樣會給這些中小企業造成很大的權利侵害，有些政府部門甚至在整改污染企業的過程中，采用斷水、斷氣、斷電等手段逼迫企業關停搬遷，這種方法不但起不到應有的治理效果，有時甚至是違法的。