當前，生態治理中的政府失靈、市場失靈、社會失靈等困局依然存在，公眾的環境利益訴求與環境責任擔當出現了一定程度的失衡。從“信用”的角度去認識生態環境問題，提出“生態信用”概念，并將其作為一種社會治理手段，為解決當前生態治理中的諸多難題提供了一種全新的思路。

一

生態信用提出的背景

改革開放以來，我國經濟保持了長期高速增長，但這種增長是粗放式的，付出了巨大的環境代價。環境污染已經成為民生之患、民心之痛，老百姓意見大、怨言多，甚至引發“環境群體性事件”。黨中央、國務院高度重視，出臺了一系列重大決策部署，推動我國生態環境保護從認識到實踐發生歷史性、轉折性、全局性變化。

黨的十八大以來，生態文明建設被納入“五位一體”總體布局，并明確提出創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念。黨的十九大進一步把堅持人與自然和諧共生作為新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一，并將建設美麗中國作為全面建設社會主義現代化強國的重大任務。生態環境部等政府部門陸續出臺一系列政策法規，我國生態文明制度體系加快形成，主體功能區制度逐步健全，國家公園體制試點積極推進。

截至2018年底，全國共建立國家公園試點10個，自然保護區2750個，其中國家級自然保護區469個，各類自然保護地面積約占國土陸域面積的18%。生態文明示范創建深入推進，創建國家生態文明建設示范市縣175個、“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地59個。

同時，環境法治不斷加強，環境保護法配套辦法不斷完善，全國實施按日連續處罰、查封扣押、限產停產、移送行政拘留、移送涉嫌環境污染犯罪案件數量，分別超過1.5萬件、1.5萬件、1.3萬件、1.5萬人和3000件，比2015年增長均超過100%。

雖然我國在生態環境治理方面取得了舉世矚目的成績，但仍然存在諸多難題亟待解決。第一，環境治理的政府失靈問題。政府在環境治理中存在監管不到位、體制不順、機制不健全、執法不規范等問題。由于地方政府“唯GDP論”的觀念依然存在，環保為經濟發展讓步的現象時有發生，在經濟發展與環境保護的天平上，地方政府往往會將經濟發展的砝碼加得更重一些。同時，我國現行環保法律體系中還存在“違法成本低、守法成本高”的問題，在一定程度上造成了“企業污染、群眾受害、政府買單”的惡性循環。第二，環境治理的市場失靈問題。一些企業為了追求經濟利益，無視環境保護法律法規，偷排偷放、超標排放污染物，造成環境污染。企業污染治理設施不健全、治污設施不正常運行等問題也時有發生。由于違法成本低，即使被發現違法，所繳罰款與企業所得利益相比只是九牛一毛，使得企業敢于冒險違法。第三，環境治理的社會失靈問題。由于公民生態環保意識淡薄，一些地區垃圾亂堆亂放、污水亂潑亂倒、秸稈隨意焚燒等現象依然存在。部分群眾在維護自身環境權益的同時，沒有履行相應的環境保護責任，既不愿承擔改善環境的成本，甚至還存在破壞環境的行為。同時，一些公眾和企業對環境問題的認識存在偏差，缺乏生態文明建設的責任感，在享受美好環境帶來的幸福生活時，不愿參與環境治理和保護工作，難以自覺踐行綠色生活方式。

造成這些問題的原因是多方面的，其中一個重要原因是公眾的環境利益訴求與環境責任擔當出現了一定程度的失衡。人們普遍關注環境問題，但對環境責任的認識存在偏差，往往是強調他人的責任多，反思自己的責任少；關注自己的環境權益多，履行環境保護的責任少。要解決這一問題，既要加強宣傳教育和環境執法，提升公眾的環保意識，使其主動承擔環境責任，又要探索一種能夠引導和規范公眾環境行為的新手段。生態信用正是基于這一需求提出的。

二

生態信用的內涵與特征

（一）生態信用的內涵

生態信用是從“信用”的角度去認識生態環境問題的一種新的思維方式和手段。從狹義上理解，生態信用是生態環境領域中與守信激勵和失信懲戒直接相關的各種要素的總和，主要包括生態環境信用信息、生態環境信用評價、生態環境守信激勵和生態環境失信懲戒四個要素。其中，生態環境信用信息是生態信用的基礎，是指行政管理部門在履行職責過程中產生或者獲取的反映企業事業單位和其他生產經營者（以下簡稱企業）生態環境保護信用狀況的數據和資料，包括企業基本信息、生態環境行政許可和備案信息、生態環境行政處罰信息、突發環境事件信息、企業環境管理信息及其他應當記錄的信息。生態環境信用評價是生態信用的核心，是指按照規定的指標、方法和程序，對企業生態環境保護信用信息進行評價，確定信用等級，并向社會公開，供公眾監督和有關部門、機構及組織應用的環境管理方式。生態環境守信激勵和失信懲戒是生態信用的重要保障，是指行政管理部門根據企業生態環境保護信用等級，在行政管理和公共服務過程中，對企業分別實施守信聯合激勵和失信聯合懲戒。

從廣義上理解，生態信用是社會信用體系在生態環境領域的重要應用，是將社會主體在生態環境保護方面的信用表現納入社會信用體系，并與其它領域信用實現互聯互通、信息共享，使社會主體在生態環境保護方面的守信行為能夠享受社會信用體系提供的便利和優惠，失信行為受到相應的限制和懲戒。同時，生態信用還強調以“信用”作為生態治理的重要工具和手段，將信用思維和信用理念融入生態治理全過程，以引導和規范社會主體的環境行為，激發和培育社會主體的生態信用意識，提高環境治理能力和水平。

（二）生態信用的特征

生態信用作為一種社會治理手段，具有以下特征：

廣泛性。生態環境問題具有整體性、關聯性、跨界性等特點，不是某個地區、某個領域、某個行業的問題，而是所有地區、所有領域、所有行業的問題。相應地，生態信用也具有廣泛性，它不僅包括所有對環境有影響的社會主體，還包括社會主體在環境保護方面的所有行為。也就是說，生態信用將一切對環境有影響的社會主體及其行為都納入其中，實行全方位、全過程、全領域的信用管理。

多元性。生態信用評價是一個復雜的系統工程，不同行業、不同企業甚至同一企業的不同生產環節對環境的影響都存在較大差異，不能“一刀切”地采取同樣的標準和方法進行評價。同時，不同部門、不同地區在生態環境保護方面的職責和要求也不盡相同，需要在統一的信用框架下進行差異化評價。因此，生態信用評價必須堅持多元性，實行分級分類評價，針對不同地區、不同行業、不同企業的不同特點，制定科學合理的評價指標體系和評價方法。

共享性。信用的本質是信息，信用建設的基礎是信用信息共享。只有實現信用信息的互聯互通和共享共用，才能充分發揮信用在環境治理中的作用。因此，生態信用建設必須堅持共享性，建立覆蓋所有環境監管部門和地區的信用信息共享平臺，將分散在各地區、各部門、各領域、各環節的環境信用信息統一匯集到信用信息共享平臺，實現信用信息的互聯互通和共享共用。

聯合性。環境治理是一項復雜的系統工程，需要政府、企業、社會組織、公眾等多元主體的共同參與和協作配合。相應地，生態信用建設也必須堅持聯合性，建立健全跨地區、跨部門、跨領域的守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制，形成全社會共同參與和推動生態信用建設的強大合力。

三

生態信用的發展歷程

生態信用作為一種創新的環境治理工具，其發展歷程經歷了從無到有、從簡單到復雜、從局部到全局的演變過程。

（一）起步階段：生態信用概念的提出與初步探索

早在20世紀90年代，隨著全球環境問題的日益嚴峻，人們開始關注生態環境保護的重要性。在這一背景下，生態信用的概念逐漸提出并受到關注。起初，生態信用主要作為一種理論探討和學術研究的對象，旨在探索如何通過信用機制來引導和規范主體的環保行為。

（二）發展階段：生態信用體系的建立與完善

進入21世紀后，隨著環境治理需求的不斷增加和技術的不斷進步，生態信用體系開始逐步建立并完善。這一階段的主要特點包括：

政策推動：各國政府和國際組織紛紛出臺相關政策，推動生態信用體系的建設和發展。例如，我國先后出臺了《關于構建現代環境治理體系的指導意見》《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》等一系列政策文件，明確提出要加強生態環保信用制度建設。

技術創新：大數據、云計算、物聯網等先進技術的廣泛應用為生態信用體系的建立提供了有力支撐。這些技術不僅提高了信用信息采集和處理的效率，還使得信用評價更加科學和準確。

實踐探索：各地紛紛開展生態信用體系的實踐探索。例如，浙江省在生態環境領域實施了“守信激勵、失信懲戒”典型案例，通過信用修復機制幫助企業重回賽道；長江流域建立了基于生態元核算的橫向生態補償機制，實現了生態信用的量化交易。

（三）成熟階段：生態信用體系的廣泛應用與深化發展

隨著生態信用體系的不斷完善和成熟，其應用范圍也逐漸擴大。目前，生態信用已經廣泛應用于企業環保信用評價、綠色金融、碳交易等領域。同時，生態信用體系還在不斷深化和發展中。例如，一些地區開始探索將生態信用與生態補償、生態產品價值實現等機制相結合，推動生態環境保護與經濟社會發展的良性互動。

四

生態信用在環境治理中的應用

近年來，我國一些地區積極探索將信用手段應用于環境治理，取得了顯著成效。例如，2013年12月，原環境保護部、國家發展改革委等部委聯合印發《企業環境信用評價辦法（試行）》，標志著我國正式建立了企業環境信用評價制度。截至2018年底，全國31個?。▍^、市）和新疆生產建設兵團均開展了企業環境信用評價工作，共評價企業15萬余家，其中，評為環保誠信企業8120家、環保良好企業44477家、環保警示企業46067家、環保不良企業53604家。在此基礎上，一些地區積極探索將企業環境信用評價結果應用于部門聯合獎懲，如浙江省建立了跨部門信用聯合獎懲系統，將企業環境信用評價結果作為政府資金支持、政府采購、招投標、國有土地出讓、授予榮譽稱號等方面的重要參考依據，實行守信聯合激勵和失信聯合懲戒。再如，江蘇省無錫市在全國率先建立環境信用修復機制，企業可以通過主動改善環境行為、消除不良影響、接受第三方社會組織開展的生態環境公益服務等方式修復環境信用。

總結各地的實踐經驗，生態信用在環境治理中的應用主要包括以下幾個方面：

（一）生態環境信用信息歸集

生態環境信用信息是生態信用的基礎，主要包括企業基本信息、生態環境行政許可和備案信息、生態環境行政處罰信息、突發環境事件信息、企業環境管理信息及其他應當記錄的信息。各地按照“誰產生、誰提供、誰負責”的原則，通過政務信息共享平臺、企業環境信用評價系統等渠道，及時、準確、完整地歸集生態環境信用信息，建立生態環境信用信息數據庫，為生態環境信用評價提供數據支撐。

（二）生態環境信用評價

生態環境信用評價是生態信用的核心，是開展守信聯合激勵和失信聯合懲戒的前提和基礎。各地按照“分級分類、公平公正、客觀真實”的原則，制定生態環境信用評價指標體系和評價方法，對企業生態環境信用信息進行量化打分，確定信用等級，并向社會公開。同時，各地積極探索開展第三方生態環境信用評價，引入第三方社會組織對企業生態環境信用狀況進行客觀、公正的評價，增強生態環境信用評價的公信力和權威性。

（三）生態環境守信聯合激勵

生態環境守信聯合激勵是指對生態環境信用狀況良好的企業，在行政管理和公共服務過程中，給予一定的便利和優惠，使其獲得更多的發展機會和空間。各地根據企業生態環境信用評價結果，結合本地實際，制定守信聯合激勵措施清單，并在政府網站和“信用中國”網站向社會公布。守信聯合激勵措施主要包括優先推薦評優評先、給予政策和資金扶持、降低行政監管頻次等。

（四）生態環境失信聯合懲戒

生態環境失信聯合懲戒是指對生態環境失信行為的企業，依法依規實施聯合懲戒，提高其違法成本，形成有效的震懾和警示作用。生態環境失信聯合懲戒是生態信用體系的重要組成部分，也是推動環境治理現代化的重要手段。

各地根據企業生態環境信用評價結果，對存在失信行為的企業實施聯合懲戒。懲戒措施主要包括：加大執法檢查頻次，對其環境違法行為從嚴從重處罰；不予安排環保專項資金或其他資金補助；建議金融機構對其審慎授信，在其環境信用等級提升之前，不予新增貸款，并視情況逐步壓縮貸款，直至退出貸款；禁止其參與各類評先評優、榮譽稱號的評選等。同時，各地還積極探索將生態環境失信行為納入社會信用體系，實現跨部門、跨領域的聯合懲戒，形成“一處失信、處處受限”的信用懲戒格局。

（五）生態環境信用修復

生態環境信用修復是指失信主體在一定期限內主動糾正失信行為、消除不良影響后，按照規定程序向作出失信行為認定的生態環境主管部門提出申請，經審核同意，縮短其失信行為信息公示期限或者將其從相關失信主體名單中移除的制度。生態環境信用修復是保障失信主體合法權益、完善社會信用體系的重要環節，也是推動環境治理現代化的必然要求。

各地積極探索建立生態環境信用修復機制，明確信用修復的條件、程序和要求。對于符合信用修復條件的企業，各地生態環境主管部門依法依規作出信用修復決定，并及時將信用修復信息推送至相關信用信息共享平臺。同時，各地還加強對信用修復工作的宣傳和指導，引導失信主體積極整改、主動修復信用，推動形成“知信、守信、用信”的良好氛圍。

綜上所述，生態信用在環境治理中的應用已經取得了顯著的成效，為推動環境治理現代化提供了有力的支撐。未來，各地應繼續深化生態信用體系建設，完善生態環境信用信息歸集、評價、激勵、懲戒和修復機制，推動形成政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理新格局。同時，各地還應加強跨區域、跨部門的協作與配合，推動生態信用體系在全國范圍內實現互聯互通、共享共用，為構建美麗中國貢獻更大的力量。

五

生態信用面臨的挑戰與對策

盡管生態信用在推動環境治理現代化方面發揮了重要作用，但仍面臨一些挑戰和問題。以下將分別分析這些挑戰并提出相應的對策。

（一）挑戰分析

信用信息采集和共享機制不完善：目前，各地在生態信用信息采集和共享方面仍存在一些問題。例如，信息采集渠道有限、數據質量不高、部門間信息共享不暢等。這些問題導致信用信息不夠全面和準確，影響了信用評價的科學性和公正性。

信用評價標準不統一：由于不同地區、不同部門之間的環保法規和政策存在差異，導致生態信用評價標準也不統一。這使得跨地區和跨部門的信用評價和比較變得困難，影響了生態信用體系的廣泛應用和深化發展。

信用激勵和懲戒措施落實不到位：盡管一些地區已經建立了生態信用激勵和懲戒機制，但在實際執行過程中仍存在一些問題。例如，激勵措施不夠有力、懲戒措施不夠嚴格、執行力度不夠等。這些問題導致信用機制的作用未能充分發揮，影響了環境治理效果。

（二）對策建議

針對上述挑戰，提出以下對策建議：

加強信用信息采集和共享機制建設：建立健全生態信用信息采集和共享機制，拓寬信息采集渠道，提高數據質量和準確性。加強部門間的信息共享和互通，確保信用信息的全面性和及時性。同時，加強信用信息的管理和保護，確保信息安全和隱私保護。

統一信用評價標準：加強不同地區、不同部門之間的溝通和協調，推動環保法規和政策標準的統一和銜接。建立科學合理的生態信用評價體系和方法，確保信用評價的公正性和權威性。同時，加強對信用評價機構的監管和管理，確保其評價結果的客觀性和準確性。

加大信用激勵和懲戒措施執行力度：加強對生態信用激勵和懲戒機制的監管和執行力度，確保這些措施得到有效落實。對于環保信用良好的主體，給予更多的政策扶持和資金獎勵；對于環保信用較差的主體，則采取更嚴格的懲戒措施，如限制融資、禁止市場準入等。同時，加強對違法行為的打擊和懲處力度，形成有效的震懾和警示作用。

源點特邀作者： 彭澎

?
?

【案例匯編】

【專家觀點】

● ● ● ● ●

【信用案例】

【工作進展】

【值得收藏】

編輯：源源

校稿：昊宇

來源：源點credit