編者按：2024年中央經濟工作會議強調，扎實推動高質量發展，全面深化改革，并提出了2025年要重點做好的九個方面具體工作。2024年中央農村工作會議指出，“堅持城鄉融合發展，進一步深化農村改革，完善強農惠農富農支持制度，全面推進鄉村振興”。為進一步深入學習領會2024年中央經濟工作會議和中央農村工作會議精神，引導學界加強和深化相關領域的研究，本刊編輯部邀請5位權威專家對其中部分重要內容展開深度解讀，以饗讀者。

2024年中央農村工作會議在分析當前“三農”工作面臨的形勢和挑戰并系統部署2025年“三農”工作時，明確指出要“完善農產品貿易與生產協調機制”。這是落實習近平總書記關于確保糧食等重要農產品穩定安全供給一系列重要講話精神的具體體現，也是黨和政府在糧食安全取得歷史性成就基礎上為實現更高水平的保障而作出的重要部署。

糧食安全是“國之大者”，是實現經濟發展、社會穩定和國家安全的重要基礎。經過改革開放40多年來的艱苦奮斗與不懈努力，中國在糧食安全保障方面取得了舉世矚目的成就，這既要歸功于國內糧食綜合生產能力的不斷提升，也得益于中國全球領先的貿易開放程度和對外部糧源的有效利用，農產品貿易已全面融入中國糧食安全。2024年，中國糧食產量突破7000億千克，是世界第一大糧食生產國，也是世界第一大農產品進口國、第五大農產品出口國。但中國糧食安全并非“高枕無憂”，而是需要在更高水平上加大保障力度。從國內生產看，隨著收入水平提升和食物消費結構轉型升級，對動物性農產品的需求持續增長，這意味著對包括飼料糧在內的糧食總量需求壓力加大。而農民種糧積極性卻由于糧食生產成本高、利潤低而明顯下降，資源環境約束趨緊更進一步加大了綠色可持續發展要求下“高位增產”的難度。從國際來看，日趨復雜的國際市場環境和失序的國際貿易治理，加大了國際農產品貿易市場的波動和中國利用外部糧源的不確定性。因此，需要更深入地研判和分析今后如何更好地利用兩個市場兩種資源，完善農產品貿易與生產協調機制，在更高水平上保障國家糧食安全。

一、該進則進：建立穩定多元外部供應體系，提升國際資源利用能力

盡管當前中國糧食安全保障處于歷史最佳時期，但考慮到國內糧食消費需求尚未達到峰值、其剛性增長態勢延續，且資源環境所面臨的“硬約束”趨緊，糧食供需在今后相當長一個時期內仍將處于脆弱的緊平衡狀態。隨著居民收入水平的提升和食物消費結構的轉型升級，中國居民的食物消費品種逐漸從以糧食為主轉向包括谷物、肉類、蛋類、奶制品、水產品以及水果蔬菜等多個類型。不過，肉蛋奶等高質量農產品生產，不僅水土資源耗費大，而且是甲烷和氧化亞氮等非二氧化碳溫室氣體排放的關鍵來源。如果這些農產品全部由國內來生產，不但會擠壓國內糧食生產所需要的水土資源空間，也將對有限的生態環境承載力帶來巨大挑戰。中國的基本國情決定了應把有限的水土資源優先保障國內糧食生產。適度進口，能夠在滿足居民多樣化、品質化消費需求的同時，為糧食生產讓出更多的水土資源利用空間，助力糧食安全的持續實現。從這個角度來說，中國的糧食安全必須走合作安全之路，合理且充分地利用外部市場和資源，即“該進則進”。

然而，盡管國際農產品市場可以成為國內農產品市場的重要補充，但近年來全球農產品市場環境的波動和不安全因素加劇，使得中國利用國際市場的不確定性加大。一方面，極端氣候、地區緊張局勢、農產品金融化與能源化、物流中斷等多方面因素疊加，成為中國糧食進口的安全隱患；進口農產品種類和進口來源地相對集中的結構特征，進一步使得中國在面對波動性、不確定性和風險性加劇的國際市場時，防范外部風險和增強供應穩定性的能力受到明顯削弱。另一方面，在高度開放條件下，中國農產品進口調控手段十分有限，邊境保護措施的“防火墻”作用難以有效發揮，在國內外價差較大時外部低價農產品會大量、無序地進入國內市場，沖擊國內農產品供求平衡體系，給國內農業生產帶來負面影響。

推動建立穩定多元的外部市場供應體系，是利用國際資源助力實現更高水平糧食安全的關鍵。一是要加強農產品貿易風險監測預警體系建設。強化對糧棉油糖肉蛋奶等大宗農產品國際市場的監測、研判、預警等基礎性工作，及時跟蹤重點國家、市場、農產品的供需和貿易動態，積極利用“兩反一保”措施，切實提高應對國際市場波動和風險的能力。二是要深入推進農產品進口多元化戰略。通過加大順應消費轉型升級的多元化農產品進口力度，更加高效地利用外部農產品市場，降低國際糧源利用不確定性風險。三是要積極構建中方更具有主導權的全球農產品供應鏈，依托“一帶一路”倡議、區域全面經濟伙伴關系協定等多邊協議框架，通過支持和培育大型糧食企業或國際大糧商，強化對國外糧食、資源、物流、倉儲及關鍵環節和運輸節點的投資與布局，形成對國際農產品產業鏈和供應鏈的控制權與話語權，確保外部糧源供應的低風險和高穩定。

二、該保力保：筑牢國內穩產保供能力根基，推動實現農業可持續發展

在強調“該進則進”的同時，也必須清楚地認識到，對于有著14億多人口的中國，糧食安全始終需要“以我為主”。一方面，與中國谷物消費需求相比，國際谷物貿易總量是相對有限的，目前全世界正常年景下每年能進入國際貿易的谷物不到5億噸，即便中國把這些都購買了，也滿足不了國內消費需求；另一方面，倘若中國照搬其他一些已進入經濟發達階段、同樣人多地少的東亞經濟體的做法，以主要依靠國際市場的方式來滿足國內食物消費需求，國際市場很難承受得住中國巨大的進口需求壓力，且更容易招致不可預測的市場風險和國際輿論。由此可見，“該保力保”仍將是保障國家糧食安全必須始終堅守的底線。

需要看到的是，在糧食消費需求提檔升級與資源環境“硬約束”長期并存的局面下，中國糧食國內穩產保供的壓力也相應增大。首先，傳統粗放型農業生產方式難以為繼。長期以來，中國農業生產高度依賴化肥、農藥等化學品的高投入以及對水土資源的高強度開發，導致資源環境這根弦越繃越緊，不僅極大地增加了食品質量安全風險，而且給農業可持續發展帶來巨大挑戰，轉型升級任務刻不容緩。其次，糧食等大宗農產品生產競爭力持續下滑。與“新大陸”國家相比，中國農業生產在經營規模和成本競爭力上先天不足，且隨著工業化、城市化的推進以及農村人口結構的變化，糧食等大宗農產品的生產成本步入快速上升通道，農民種糧效益低的問題越發突出，這進一步抑制了農民種糧和地方抓糧“兩個積極性”，成為現階段制約國家糧食安全保障的突出瓶頸因素之一。最后，糧食生產的技術與政策保障支撐力度不足。雖然中國糧食產量已達7000億千克，但是，主要糧食的總產量增速和單產增速在放緩，機械、種業等關鍵核心技術與主要農業發達國家相比依然存在較大的差距，政策的精準性與指向性也有待進一步提升。

面對國內糧食中長期供需緊平衡的挑戰和壓力，夯實國內穩產保供能力根基，是推動實現農業可持續發展的重要抓手。一是要打好耕地“保衛戰”，堅持“穩數量”與“提質量”并重。落實最嚴格的耕地保護制度，強化耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，采取“長牙齒”的硬措施，嚴守耕地保護紅線，同時加強糧食安全產業帶建設，深入推進高標準農田建設與耕地質量提升行動，確保耕地數量不減少、質量有提升、產能不下滑。二是要構建市場與政府協同推進、市場增效－政策支持－區域補償“三管齊下”的糧農收益保障長效機制和政策支持體系。通過糧食生產層面的要素配置優化、支持政策層面的創新組合優化、產銷區橫向利益補償制度構建的機制優化，推動市場與政府協同發力改善資源優化配置機制，切實保障種糧農戶收益。三是要打好科技“攻堅戰”，因地制宜發展農業新質生產力。加快啟動種源“卡脖子”攻關計劃，強化育種基礎研究和創新能力升級，推動現代種業做大做強，推進信息、生物、新材料等高新技術在糧食產業中的應用，補齊關鍵共性技術短板，助力提升糧食安全保障能力。

三、能出盡出：培育壯大農產品出口新優勢，促進出口持續穩定增長

中國的糧食安全離不開世界，世界農產品市場更需要中國。加入WTO二十多年來，中國不斷提升農業對外開放水平，積極與世界共享中國大市場，不僅是世界第一大農產品進口國，也是世界第五大農產品出口國，在國際農產品市場上占據重要地位。在大量進口不具有比較優勢的土地密集型農產品的同時，積極拓展有市場競爭力的農產品的海外農業市場，力爭“能出盡出”，不僅是緩解國內農產品供需結構矛盾、促進農業資源高效配置的重要方式，也為提高農民收入、推動農業轉型升級以及在更高水平上實現糧食安全提供了重要動力。

然而，需要注意的是，雖然中國農產品出口額呈現持續增長態勢，但受多方面因素影響，農產品出口實際增速放緩，增長動力不足。一方面，傳統農產品的出口競爭優勢在逐漸喪失。決定農產品進出口態勢的主要因素是價格競爭力，而受勞動力成本上升、農業生產資料價格走高和土地成本日益顯性化等因素的影響，國內勞動密集型農產品生產的比較優勢已不復存在。另一方面，《技術性貿易壁壘協定》（Agreement on Technical Barriers to Trade，以下簡稱TBT協定）和《實施衛生與植物檢疫措施協定》（Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures，以下簡稱SPS協定）以其名義上的合理性、方式靈活性、手段隱蔽性以及作用有效性迅速成為農產品貿易的主要保護措施，這對中國農產品出口造成的負面影響不容小覷。新冠疫情發生后，世界貿易組織收到成員提交的涉農產品TBT和SPS通報數量明顯增長，僅2020－2021年針對中國農產品的通報數量就達到35項，水果、蔬菜、畜禽產品等傳統優勢農產品出口都受到了不同程度的影響。此外，產品加工度和技術含量較低、新型特色農產品出口數量較少、產品附加值不夠高等問題也逐漸成為阻礙中國農產品出口競爭力、出口穩定性與可持續性提升的重要因素。

依據國際市場需求優化國內生產結構，培育壯大農產品出口新優勢，是提升農產品國際市場競爭力和促進出口持續穩定增長的根本途徑。一是要提高農產品附加值，擺脫低價競爭路徑依賴。依托農業國際貿易高質量發展基地，培育打造一批產業集聚度高、生產標準高、出口附加值高、品牌認可度高、綜合服務水平高的農業外貿骨干力量。二是要優化農產品出口結構，減少單一產品依賴。按照國際市場需求變化調整生產結構，培育新型特色產品，促進以速食產品、調味料、堅果類產品為代表的新型加工食品出口。三是要加強國際交流與合作。在積極參與國際標準和規則制定的同時，降低非關稅壁壘對中國農產品出口的影響，依托“一帶一路”倡議、區域全面經濟伙伴關系協定等積極拓展國際新興市場。

作者簡介：朱晶，南京農業大學鐘山首席教授、經濟管理學院博士生導師。主要研究領域為農業經濟管理、農產品貿易、糧食安全等。鄉村發現轉自：《中國農村經濟》2025年第2期