辦理非法占用農(nóng)用地案的難點(diǎn)

涉案土地性質(zhì)認(rèn)定難。非法占用農(nóng)用地罪的犯罪對象為耕地、林地、草地等農(nóng)用地。根據(jù)土地管理法，土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，其中農(nóng)用地指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。土地行政主管部門基于土地用途管制制度的需要，一般還將土地用途區(qū)分為規(guī)劃用途和現(xiàn)狀用途，即規(guī)劃地類和現(xiàn)狀地類。在司法實踐中，認(rèn)定涉案土地性質(zhì)的依據(jù)主要有三種：一是以土地權(quán)屬證書為依據(jù)，如林權(quán)證、草原證等；二是以土地現(xiàn)狀用途為依據(jù)，現(xiàn)階段主要以第三次全國國土調(diào)查及年度國土變更調(diào)查（以下簡稱“三調(diào)”）成果作為認(rèn)定依據(jù)；三是以土地利用規(guī)劃用途為依據(jù)。上述三種認(rèn)定依據(jù)并不具有唯一性，通過土地調(diào)查確定的土地現(xiàn)狀用途和土地實際利用現(xiàn)狀甚至是權(quán)屬證書記載情況常有不相符的情況發(fā)生，導(dǎo)致在辦理此類案件時難以對被占用土地的性質(zhì)進(jìn)行認(rèn)定。

被占用土地毀壞程度認(rèn)定難。非法占用農(nóng)用地案中，對被占用地的破壞程度通常依據(jù)鑒定機(jī)構(gòu)對涉案土地破壞情況的鑒定意見來認(rèn)定。但司法解釋、鑒定技術(shù)規(guī)范與現(xiàn)實情況的疊加交錯，致使非法占用農(nóng)用地案的土地毀壞程度認(rèn)定出現(xiàn)困難。

以最常見的非法占用林地種植農(nóng)作物案件為例，關(guān)于在林地上種植農(nóng)作物是否可以徑行認(rèn)定為造成林地毀壞，司法解釋與鑒定規(guī)則存在沖突，主要表現(xiàn)為2005年《最高人民法院關(guān)于審理破壞林地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》關(guān)于“數(shù)量較大，造成林地大量毀壞”的認(rèn)定，與2020年司法部《耕地和林地破壞司法鑒定技術(shù)規(guī)范》的認(rèn)定不一致。2023年8月15日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理破壞森林資源刑事案件適用法律若干問題的解釋》，雖解決了上述沖突問題，但目前偵查機(jī)關(guān)聘請鑒定機(jī)構(gòu)作出的鑒定意見多表述為“林地原有植被遭到嚴(yán)重毀壞，原有種植條件未遭到嚴(yán)重毀壞”。在原有植被的破壞與種植條件的破壞不存在遞進(jìn)關(guān)系、司法解釋又已經(jīng)作出變化時，如何認(rèn)定林地毀壞是司法實踐中需要解決的問題。

行為人主觀故意認(rèn)定難。影響認(rèn)定行為人在非法占用農(nóng)用地時是否具有主觀故意的因素主要有兩個：一是在“三調(diào)”成果與土地實際利用現(xiàn)狀、權(quán)屬證書記載情況不相符的情況下，如“三調(diào)”成果與行為人的既往認(rèn)知不符，則行為人提出對地類性質(zhì)非明知的辯解。二是為發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，地方政府出臺文件允許農(nóng)民在林地成活率達(dá)標(biāo)、履行報備簽約手續(xù)后在林地內(nèi)種植特定的矮棵農(nóng)作物，行為人在林地成活率未達(dá)標(biāo)或未履行報備簽約手續(xù)的情況下種植特定的矮棵農(nóng)作物，案發(fā)后辯稱系政府允許種植，政府文件的規(guī)制影響對行為人違法性認(rèn)識可能性的認(rèn)定。

面對司法困境的建議

現(xiàn)狀地類與土地實際用途不一致時，應(yīng)以實際用途作為地類認(rèn)定依據(jù)。受耕地保護(hù)政策、生態(tài)恢復(fù)指標(biāo)等因素的影響，加之受限于調(diào)查技術(shù)、調(diào)查方法，土地調(diào)查結(jié)果不可能全部準(zhǔn)確。故在司法實踐中，涉案土地有權(quán)屬證書的，應(yīng)以權(quán)屬證書記載的土地性質(zhì)為準(zhǔn)；沒有權(quán)屬證書，土地調(diào)查結(jié)果與實際土地用途不一致且行為人能夠自證確非明知土地調(diào)查結(jié)果的，應(yīng)以實際用途作為地類認(rèn)定依據(jù)。

對農(nóng)用地毀壞程度鑒定意見要進(jìn)行實質(zhì)審查。鑒定意見是辦理非法占用農(nóng)用地案的關(guān)鍵證據(jù)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格審查。除根據(jù)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行形式審查外，還應(yīng)結(jié)合被占用土地破壞程度，從鑒定對象現(xiàn)狀、鑒定過程和方法等方面進(jìn)行實質(zhì)審查。對有相反證據(jù)證明農(nóng)用地的種植條件未遭到破壞的，應(yīng)當(dāng)以事實為依據(jù)認(rèn)定毀壞程度。

地類性質(zhì)需定期向村民及權(quán)利人公開?！叭{(diào)”成果在該類案件中的運(yùn)用，主要體現(xiàn)為案發(fā)后將其作為認(rèn)定土地性質(zhì)的依據(jù)。如前所述，土地現(xiàn)狀地類的認(rèn)定具有不確定性，故應(yīng)將“三調(diào)”成果落圖，并以村為單位及時向村民及權(quán)利人公開。村民及權(quán)利人提出異議的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)依法作出處理，以便在該類案件中準(zhǔn)確認(rèn)定行為人的主觀心態(tài)。

摘錄：（ 作者：白秀峰?劉春陽 檢察日報-明鏡周刊·實務(wù) ）