開欄語

法者，治之端也。

2020年11月16日至17日，黨的歷史上首次召開的中央全面依法治國工作會議，將習近平法治思想明確為全面依法治國的指導思想。習近平法治思想深刻回答了新時代為什么實行全面依法治國、怎樣實行全面依法治國等一系列重大問題。

為深入學習宣傳貫徹習近平法治思想，本刊特開設專欄，以此作為展現人民法院學習宣傳貫徹習近平法治思想的窗口。

本期特推出陜西省高級人民法院黨組書記、院長韓德洋特稿。

文 | 陜西省高級人民法院黨組書記、院長

韓德洋

習近平總書記深刻指出，“我國國情決定了我們不能成為‘訴訟大國’。我國有14億人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重負”，鮮明提出“法治建設既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”，明確要求“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，推動更多法治力量向引導和疏導端用力，加強矛盾糾紛源頭預防、前端化解、關口把控”。習近平總書記的重要論述，既部署“過河”任務，又指導解決“橋或船”問題；既是“方法論”，又是“實踐論”，為做好矛盾糾紛源頭防范化解工作提供了強大思想武器和科學行動指南。2021年，中央全面深化改革委員會審議通過《關于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》，對“加強矛盾糾紛源頭預防、前端化解、關口把控，完善預防性法律制度，從源頭上減少訴訟增量”作出全面部署。2024年，黨的二十屆三中全會進一步強調“堅持和發展新時代‘楓橋經驗’，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，完善共建共治共享的社會治理制度”。

近年來，陜西法院始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平法治思想和習近平總書記關于矛盾糾紛源頭防范化解工作的重要論述，主動融入黨委領導下的社會治理大格局，促推形成“黨委領導、政府支持、法院推動、社會參與、法治保障”的矛盾糾紛源頭防范化解工作格局。2023年和2024年，陜西法院訴訟案件數量同比分別下降12.36%、5.56%，訴訟案件數量大幅增長態勢得到有效扭轉，多次受到陜西省委和最高人民法院批示肯定。

一、

發揮“黨的領導”政治優勢，廣泛凝聚矛盾糾紛源頭防范化解的合力

黨的領導是做好黨和國家各項工作的根本保證，是戰勝一切困難和風險的“定海神針”。矛盾糾紛源頭防范化解工作作為一項社會治理命題，本質上是一項黨委工程、系統工程。必須堅持把黨的領導貫穿始終，充分發揮黨委總攬全局、協調各方作用，從思想認識、決策部署、制度安排、力量統籌、資源保障等多層面凝聚治理共識、集聚治理資源、匯聚治理合力，真正把黨的領導這一中國特色社會主義制度優勢轉化為矛盾糾紛源頭防范化解工作的強大效能。

以黨委牽頭促推矛盾糾紛源頭防范化解工作由單向治理向多元治理轉變。過去一段時間，關于矛盾糾紛源頭防范化解工作既有來自法院內部“種了別人的地、荒了自家的田”的片面認識，也有來自外部“給法院幫忙”的模糊心態。矛盾糾紛源頭防范化解工作是一項系統性、全局性工作，以法院“一家之力”無法完成，必須變“法院主推”為“黨委主抓”，以常態化議事協調機制和責任落實機制推動多主體參與、多環節聯動、多機制協同，切實在更高層次、更寬范圍凝聚工作合力。近年來，陜西省委高度重視矛盾糾紛源頭防范化解工作，陜西省委主要領導多次作出批示，成立矛盾糾紛源頭防范化解工作領導小組。陜西省委政法委連續兩年組織召開專題會議安排部署推動，在陜西省范圍內形成了黨委領導下的“一盤棋”矛盾糾紛源頭防范化解工作格局。

以科學精細的責任落實機制和考核評價機制促推矛盾糾紛源頭防范化解工作由突擊治理向長效治理轉變。矛盾糾紛源頭防范化解工作是“永遠在路上”的長期工程，不可能一蹴而就，也不可能一勞永逸。必須發揮制度管根本、管全局、管長遠的關鍵作用，結合實際建立科學合理的責任落實機制、務實管用的評價機制、持續可靠的保障機制，真正實現長效長治。近年來，陜西省委平安陜西建設領導小組印發相關文件，將“萬人起訴率”指標納入陜西省平安建設考核體系，作為考核各地黨委政府平安建設成效的重要依據，壓緊壓實工作責任，有效促推各行業領域持續種好矛盾糾紛源頭防范化解工作的“責任田”。

以綜治中心為抓手促推矛盾糾紛源頭防范化解工作由碎片治理向集成治理轉變。黨的二十大指出，要“完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉社區治理體系，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態”。綜治中心是黨委領導下的矛盾糾紛源頭防范化解和協助推動社會治安風險防控的重要工作平臺。前不久，中央政法委等聯合印發《關于加強社會治安綜合治理中心規范化建設的意見》。作為審判機關，必須立足職責定位因地制宜派駐相應審判訴服團隊，積極提供指導調解、釋明引導、先行調解等服務，助力綜治中心更好發揮“服務群眾窗口、化解矛盾前沿”的職能作用。近年來，陜西法院積極融入綜治中心建設，331個訴訟服務團隊入駐各級綜治中心，與行業性專業性調委會、法律咨詢、心理服務等力量，努力推動矛盾糾紛“一站式受理、一攬子調處、全鏈條解決”。

二、

強化“政府支持”關鍵作用，切實把牢矛盾糾紛源頭防范化解的關口

政府在國家治理體系主體中居于重要地位，是黨領導下的治國理政第一執行主體和責任主體，承擔著推動經濟社會發展、管理社會事務、服務人民群眾的重大職責，而矛盾糾紛源頭防范化解是政府履行社會管理職能的題中應有之義。必須充分發揮政府在矛盾糾紛源頭防范化解中的主導作用，完善聯動融合、集約高效的政府負責體制，加強歸口管理、關口把控，切實扎緊扎牢各行業領域矛盾糾紛源頭防范化解的“防火墻”。

要著力發揮行政機關對矛盾糾紛的“分流閥”作用。習近平總書記指出，要“研究建立健全行政糾紛解決體系，推動構建行政調解、行政裁決、行政復議、行政訴訟有機銜接的糾紛解決機制，發揮行政機關化解矛盾糾紛的‘分流閥’作用”。行政機關化解矛盾糾紛主要針對的是自然人、法人與行政機關之間，或與行政管理行為密切相關的行政爭議與民事糾紛，在行政層面推動相關矛盾糾紛多元化解是法治政府建設的重要內容，也是推進社會治理體系和治理能力現代化的必然要求。近年來，陜西省政府積極支持參與矛盾糾紛源頭防范化解工作，深化多層次多領域府院聯動，陜西省高級人民法院與25個相關省級職能部門、行業協會、社會團體建立了30項類型化矛盾糾紛源頭防范化解工作機制，有效預防和分流了相關領域矛盾糾紛。其中，陜西高院與陜西省住建廳協同化解房地產及建工領域矛盾糾紛的經驗做法得到最高人民法院肯定和推廣；聯合金融監管部門開展“金融不良債權核銷預查證明”試點工作，2024年陜西法院小額金融借款糾紛和信用卡糾紛案件數量同比下降9.86%，受到陜西省委主要領導批示肯定。

要著力發揮行政復議化解行政爭議“主渠道”作用。行政復議作為化解社會矛盾的重要法律制度，具有公正高效、便民為民的優勢，是化解行政爭議的“主渠道”。一段時間以來，由于行政復議吸納行政爭議的入口偏窄、案件管轄體制過于分散等原因，行政復議功能作用發揮不夠，行政復議數量總體偏低。陜西法院認真貫徹新修訂的《中華人民共和國行政復議法》，加強行政復議、行政訴訟有效銜接，聯合陜西省司法廳舉辦首屆陜西省行政審判行政復議同堂培訓班，就審判工作中發現的問題及時發出司法建議，統一執法司法理念和標準，促進更多行政爭議在復議、復核環節有效解決。2024年，陜西新收行政復議案件1.45萬件，超過一審行政訴訟6792件，復議訴訟比達到1.88∶1，“大信訪、中訴訟、小復議”格局得到了徹底扭轉，行政復議化解行政爭議“主渠道”作用進一步顯現。

三、

扛起“法院推動”責任擔當，助力找準矛盾糾紛源頭防范化解的重點

人民法院作為國家審判機關，承擔著“維護國家安全和社會秩序，維護社會公平正義，維護國家法制統一、尊嚴和權威，保障中國特色社會主義建設順利進行”的重要職責，既是矛盾糾紛源頭防范化解工作的參與者，又是推動者和保障者。同時，矛盾糾紛源頭防范化解工作可以促進大量矛盾糾紛解決在訴前，也可以減輕法院訴訟壓力、緩解案多人少矛盾。從這個層面來講，人民法院也是受益者。因此，必須準確把握人民法院在社會治理中的角色定位，主動將化解矛盾、定分止爭職能嵌入矛盾糾紛源頭防范化解工作大格局，知責擔責盡責，更好發揮司法參與、推動、規范和保障作用，努力促推矛盾糾紛源頭防范化解。

要抓緊抓實司法建議這一治理利器。司法建議是法律賦予人民法院的重要職責，也是人民法院延伸審判職能、參與社會治理的重要途徑，對于促推相關部門堵塞漏洞、完善治理，從源頭預防和減少矛盾糾紛和風險隱患具有十分重要的意義。陜西法院充分發揮司法建議為社會治理“把脈開方”的重要作用，針對審判工作中發現的有關單位普遍存在的工作疏漏、制度缺失、風險隱患等，及時向相關部門、行業、單位發出司法建議。2024年，陜西法院先后發出各類司法建議1276件。紫陽縣人民法院針對茶企超齡勞動者意外傷害多發問題，向農業主管部門提出司法建議，推動保險公司將“采摘保”擴大至60周歲以上老年人，既解決了茶農茶企的“后顧之憂”，又促進了老年采茶工“再就業”。

要用足用好司法大數據這一資源富礦。訴訟案件是經濟社會發展的“晴雨表”“風向標”，一個地區一定時期發生的訴訟案件在一定程度上可以折射出當地經濟社會發展中存在的矛盾和問題。運用司法大數據資源促推矛盾糾紛源頭防范化解既是回應治理之需的現實要求，也是人民法院得天獨厚的職能優勢。陜西高院深挖司法數據富礦，探索建立向黨委政法委報送訴情信息機制，推動陜西法院動態、及時、精準梳理分析本地區主要矛盾和增長較快的矛盾糾紛類型，并向同級黨委政法委報送訴情信息1008份，為各級黨委加強社會治理提供了有益決策參考。

要切實履行好指導調解這一法定職能。《中華人民共和國人民調解法》第五條規定，基層法院負責對人民調解委員會調解民間糾紛進行業務指導。必須持續做深做實指導和支持調解法定職能，完善業務協同和信息共享，促進更好發揮調解在矛盾糾紛源頭防范化解中的基礎性作用。近年來，陜西法院堅持“引進來”和“走出去”并舉，通過開展業務培訓、發布常見糾紛典型案例等方式，引導各類調解組織在法律的框架下明辨是非、維護權益、解決問題，不斷提高各類調解組織專業化水平，促進形成調解作用充分發揮、矛盾糾紛源頭化解、多發高發類案減少、社會治理效能提升的良性循環。同時，積極引導已調解成功的矛盾糾紛當事人走司法確認“捷徑”，形成快立快辦、覆蓋全面、銜接緊密、運轉順暢的司法確認機制。

四、

打牢“社會參與”廣泛基礎，不斷增強矛盾糾紛源頭防范化解的活力

社會參與是社會治理的重要組成部分，是矛盾糾紛源頭防范化解的動力源泉。習近平總書記在重溫“楓橋經驗”誕生、演進發展的歷程時深刻指出，“這里面有我們黨處理問題、化解矛盾的政策策略，就是要走群眾路線，緊緊依靠人民群眾，把問題解決在基層、化解在萌芽狀態”。面對當前矛盾糾紛跨界性、關聯性、復雜性增強的實際，必須堅持和發展新時代“楓橋經驗”，統籌各類資源，調動社會各界力量，使多元主體良性互動、各展所長，最大限度釋放各類社會主體參與矛盾糾紛源頭防范化解的潛力、能力和創造力。

要把準社會參與矛盾糾紛源頭防范化解的主攻方向。基層既是產生社會矛盾的“源頭”，也是疏導社會矛盾的“茬口”。利益沖突和社會矛盾更多發生在基層，因此，發動群眾化解矛盾和依靠群眾實現自治的“前哨陣地”就要扎在基層。近年來，陜西法院牢固樹立大抓基層、大抓基礎的政策導向，堅持以城鄉社會防控為基礎，大力推廣“群眾說事、法官說法”“五鏈共治、法在基層”等矛盾糾紛源頭防范化解工作經驗，積極開展平安鄉鎮（街道）、無訟村（社區）創建工作，依法支持群眾自治組織、群團組織、社會組織和行業商會常態化排查化解矛盾糾紛，努力做實“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”。西安市中級人民法院以1個研究與服務中心、45個工作站和N個已經創建的“無訟”社區、巡回審判庭等為依托，探索建立“1+45+N”矛盾糾紛源頭防范化解工作體系，受到陜西省委主要領導批示肯定。

要拓展社會參與矛盾糾紛源頭防范化解的方式路徑。人民調解是社會參與矛盾糾紛化解的主渠道，人民調解來自群眾、服務群眾，具有人員廣泛、方法靈活、程序便捷、不傷感情等諸多優勢，在解決糾紛中具有獨特的、其他糾紛解決方式不可替代的作用，與我國“以和為貴”“息訴止爭”的文化傳統和社會心理相契合，符合我國國情、社情、民情，廣為基層群眾所接受，被稱為維護社會和諧穩定的“第一道防線”，被國際社會譽為化解社會矛盾的“東方經驗”。近年來，陜西法院積極推進相關行業性、專業性人民調解組織建設，聚焦20類數量大、增幅快、糾紛集中的民事案件，指導行業主管部門設立行業性、專業性人民調解委員會，形成了以人民調解為基礎，行政調解、司法調解、行業性專業性調解優勢互補、有機銜接、協調聯動的大調解格局。同時，全面深化人民法院調解平臺進鄉村、進社區、進網格，1239個調解組織、6944名特邀調解員入駐人民法院在線調解平臺，2023年和2024年，訴前分流化解糾紛分別為26.99萬件、32.19萬件，同比分別上升104.83%和16.90%。

要完善社會參與矛盾糾紛源頭防范化解的支持機制。提高社會組織和公眾參與矛盾糾紛源頭防范化解工作的積極性、主動性和創造性，必須創新完善鼓勵社會各界參與的政策體系，建立健全權利與義務統一、風險與責任關聯、激勵與懲戒并重的制度機制，才能更好發揮各類非訴訟糾紛解決機制效能。近年來，陜西法院會同陜西省司法廳印發《關于進一步加強調解工作的意見》，推動將人民調解列入政府購買服務目錄，持續提高調解案件的補貼補助標準；充分發揮訴訟費杠桿作用，依法對調解案件訴訟費進行減免，切實為調解工作提供支持和保障；加強人民調解員隊伍建設，注重吸納律師、公證員、仲裁員、基層法律服務工作者等擔任人民調解員，不斷壯大人民調解員隊伍。同時，積極宣傳調解工作，及時發布相關典型案例，不斷提高社會公眾的知曉度和認可度，著力營造人人參與的良好社會氛圍。

五、

夯實“法治保障”重要基石，不斷提升矛盾糾紛源頭防范化解的效能

法治是人類歷史上最可靠、最穩定的治理，是國家治理體系和治理能力的重要依托，是治國理政的基本方式。習近平總書記強調，“不斷提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定、應對風險的能力”。黨的二十屆三中全會指出，“法治是中國式現代化的重要保障”“全面推進國家各方面工作法治化”。必須把法治思維和法治方式貫徹到矛盾糾紛源頭防范化解工作各方面、全過程，堅持在法治軌道上統籌社會力量、平衡社會利益、調節社會關系、規范社會行為、化解社會矛盾，切實發揮好法治對矛盾糾紛源頭防范化解的規范和保障作用。

要以科學立法促推矛盾糾紛源頭防范化解。法律是國之重器，良法是善治之前提。必須在持續完善相關法律制度的同時，認真貫徹《中華人民共和國仲裁法》《中華人民共和國人民調解法》《中華人民共和國公證法》及《中華人民共和國法律援助法》等法律，推動公證制度、法律顧問制度、公職律師制度、調解制度更好發揮功能作用，做實以良法促發展、保善治，促進更多的矛盾糾紛化解在訴前。近年來，陜西省人大常委會積極支持參與矛盾糾紛源頭防范化解工作，制定《陜西省律師條例》，修訂《陜西省法律援助條例》，聽取審議矛盾糾紛源頭防范化解的報告，開展矛盾糾紛源頭防范化解情況和人民法庭建設情況調研，進一步凝聚了廣泛共識和強大合力。

要以嚴格執法促推矛盾糾紛源頭防范化解。推動矛盾糾紛源頭防范化解，其中一個非常重要的方面就是要依法規范公權力的行使，只有確保行政權力在法治軌道上運行，才能從源頭預防和減少因行政權違法濫用而衍生出的矛盾糾紛。近年來，陜西省政府高度重視法治政府建設，專門研究出臺了《關于進一步推進法治政府建設的若干措施》，并將“行政機關負責人出庭應訴率”等作為硬性要求納入其中。2024年，陜西省行政機關負責人出庭應訴率達99%以上。同時，陜西法院積極會同司法行政部門建立行政執法與司法審判銜接聯動機制，主動研判梳理行政糾紛易發高發領域和焦點問題，通過召開聯席會議、發送審判白皮書、聯合發布典型案例等方式，傳導司法理念，堵塞管理漏洞，防范矛盾風險。

要以公正司法促推矛盾糾紛源頭防范化解。司法公正對社會公正具有重要引領作用。人民法院作為國家審判機關，肩負著維護社會公平正義最后一道防線的重大責任使命，必須始終堅守公正司法生命線，切實發揮好司法在定分止爭、維護穩定中的基礎性、終局性作用，促進服判息訴、案結事了。近年來，陜西法院積極引導法官把實質性解紛理念貫穿到執法辦案全過程，努力做到“一個糾紛一次解決”，嚴防“程序空轉”，最大限度避免“案生案”現象。2024年，陜西法院“案－件比”同比下降0.02。

要以全民守法促推矛盾糾紛源頭防范化解。法律意識不強，對自身的權利和義務認識不清，是引發矛盾糾紛的一個重要原因。必須全面加強普法宣傳教育，推動全社會形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境。近年來，陜西法院堅持把全民普法和守法作為全面依法治國的長期基礎性工作，認真落實“誰執法誰普法”普法責任制，深入實施“八五”普法規劃，因地制宜開展各類群眾喜聞樂見的普法宣傳活動，不斷提升公眾法治意識和法治素養。陜西法院持續深化《中華人民共和國民法典》“三講三進”普法宣傳活動，常態化開展巡回審判、公開審理、以案釋法，引導群眾自覺在法律框架下分清是非，在權利義務統一中判斷對錯，從根本上實現定分止爭。

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《中國審判》雜志2025年第6期

中國審判新聞半月刊·總第364期

編輯/孫敏