2024年12月5日-6日，我在重慶長壽區參加了全國黨建引領鄉村治理經驗交流會，與會期間，既看了不少案例，又實地做了些考察，很有啟發。結合鄉村治理經驗交流大會的感想，本文從治理制度的視角，對我國的鄉村治理談些看法。主要內容分為三個部分：一是“三治合一”的含義與拓展；二是鄉風文明與鄉村治理的關系；三是黨建引領鄉村治理的啟示。

一、“三治合一”的含義與拓展

從治理制度的角度，我國提出鄉村治理的“三治合一”（自治、法治、德治）思路，實際上是黨建引領下的鄉村治理，這是我國治理制度的一個最重要的特點。此外，從比較完整的治理體系講，治理包括兩個基本維度，一是“誰治”的維度，即治理主體是誰的維度，包括自治與他治兩個主體。在農村，自治就是村民自主的治理。二是治理手段的維度，這可以包括法治與德治。從制度角度講，法治屬于正式性制度，如法律和規章制度的運用等，它對于治理對象具有約束性和強制性。德治屬于非正式性制度，如文化、習俗、宗教等都屬于這一范疇，這種制度對于治理對象并不具有強制性，但卻具有影響和規范治理對象行為的作用，甚至于可以成為治理對象行為的準則。從治理對人的約束力視角理解，法治不完全就是法律，從宏觀角度講，法治就是法律法規的實施，但從微觀角度來講，法治也可以包括組織制度對主體的約束，如企業制定的規章制度，這種治理制度的共性就是具有強制性，你若不遵循，就要付出違法違規的代價。由此，我們也可以把“法治”統稱為剛性制度。相應的，德治就是非正式性的制度，它對主體行為不具強制性，所以也稱作柔性制度。現在很多人把數治、政治都納入治理體系，并將其與上述兩個維度的治理范疇相并列，我覺得不很科學，數治對治理盡管能起作用，但僅僅是治理工具，它是自治和他治，法治和德治都可以應用的工具，而不是與上述兩個治理維度相并列的范疇。

再談談自治和他治的關系。實際上自治很重要，自治能調動被治理對象的主動性。在農村，自治就是村民自主，但自治并不容易，自治主體要被賦權，沒有賦權，就不能實現有效的自治，自治還需要自治主體的組織化，分散的農民是難以實現自治的。沒有組織的支撐，自治也是缺乏效率的。這里有很多案例，比如前些年江西農村的拆墳事件可以說明這方面的關系。早期農民的墳墓建在農地中是很普遍的現象，但隨著鄉村建設和美麗鄉村發展，這種現象就既不美觀又讓費土地資源。如何去除農村土地中雜亂無序的墳墓？用他治還是自治的辦法解決這一問題？是鄉村治理中比較棘手的難題。就這件事，我在江西曾做過調查，由于農民大多不愿主動拆墳，一些地方出現了他治主導的做法，即政府行政手段推動拆墳，結果墳是拆了，但代價比較大，干群關系、政府聲譽都受到了一定損傷。同樣在江西，這件事情我也看到了用自治辦法解決的，就是發揮村莊干部和回鄉能人帶頭和村民自組織的作用，妥善解決了這一問題。這充分表明，鄉村治理村民自主的自治是可以解決許多鄉村發展難題的，關鍵是我們要信任他們，要對他們賦權，以實現鄉村治理中自治和他治的有機結合。

二、鄉風文明與鄉村治理的關系

這里要特別談下文化的重要性。我這次參加會議在這方面的體會很深，鄉村治理，文化（德治）特別重要。鄉風文明是文化的范疇，而文化本質上是制度。文化是一種非正式性制度，只有將文化上升到制度和治理層面，尤其是德治層面，鄉風文明才能落到實處，才能實化，才能有抓手。作為制度的文化，我覺得鄉村比城市更具優勢。城市文化和鄉村文化很不一樣，鄉村文化歷史悠久，而且不同的村落文化和民族文化也不很一樣，相對而言，城市歷史比較短，因此城市的文化歷史并不長。城市治理應多依靠法治，而鄉村治理可以多依靠德治。對農民來說，德治的作用效果更好。要對農民多講德治，多用德治，通過風俗、宗族、宗教以及鄉規民約等文化傳統的運用，對農民往往更行得通，如果對農民動不動采取懲罰或者罰款，效果不一定好，而且代價還很大。實踐中，一些治理水平不錯的鄉村，除了村民自主與參與做得好外，村書記的德治能力強也是重要原因。

所以，鄉村治理不僅要重視法治手段，更要運用好德治手段，德治的核心就是文化。在鄉村振興二十字方針中，鄉風文明是其中之一，鄉風文明的目標取向是文化振興，而文化振興不僅僅是繁榮文化生活，更要把文化作為一種非正式制度或柔性制度來建設，也就是要把文化上升到制度層面，融入鄉村治理的德治中。去年人民日報上有一篇關于文化與鄉村治理關系的文章，當時讓我就中國傳統文化與治理關系做個評論。我的評論是：“中國很多優秀的傳統文化，實際上是我國農民行為的準則。”我們一定要重視優秀文化的傳承和弘揚，因為優秀文化的本質上實際上就是一種生產力，也是一種引導社會和諧發展、積極向上的制度。與此同時，還要重視文化的多元性和包容性發展。在我國，至少三種文化的包容性共生發展是必要的，一是黨建文化，或者說是主旋律文化。這是中國特色制度決定的文化，必須置于主導地位。二是市場文化。發展市場經濟，不僅需要有市場經濟制度的建設匹配，而且還要有與市場經濟相適應的市場文化建設或文化環境營造，市場文化一定意義上講就是激勵相容的文化，沒有這種文化，市場的作用就會減弱。三是傳統文化，我國具有五千年的文明史，傳統文化歷史悠久，許多至今仍是中華文明的寫照和中華兒女行為的指引。這三種文化的相互兼容和共生發展，不僅是我國治理體系現代化，尤其是德治的基石，而且也是我國中華文化振興的重要坐標。

三、黨建引領鄉村治理的啟示

什么是黨建引領？就是廣大黨員干部和黨組織的領導能力、治理能力、組織能力、協同能力、政策能力和發展能力的建設與提升基礎上的引領，就是黨群關系不斷建設、不斷完善基礎上的引領。黨建引領鄉村治理，更多的是體現在對鄉村治理方向的引導，對鄉村治理工作的帶動，對鄉村治理活動的支持，對鄉村治理問題的協調。

黨建引領鄉村治理的實踐和經驗交流活動給我有四點啟示。

其一、黨建引領鄉村治理要與鄉村實際相結合。我國區域遼闊，鄉村發展不僅存在區域產業門類和發展水平的差異，而且還存在不同區域鄉村文化與生活方式的差異，將鄉村治理與地方文化與風俗習慣相匹配，往往會使德治取得更好的效果。如內蒙古興安盟所推行的與當地語言文化和包括村在內的各類新聞相結合的“村聞聯播”，不僅深受村民歡迎，而且大大調動了村民關心并參與鄉村發展和治理的積極性。

其二、黨建引領鄉村治理要與法治自治相結合。比如重慶長壽區所推行的鄉村“灣長制”就比較成功。這一制度既體現了鄉村區域性公共物品有規所依的法治制度安排，又體現了群眾主動參與規制活動的場景。就是讓百姓推選村里比較有威望的人，而不是領導或村長書記，來負責河長制、路長制這樣的事，效率就比較高，因為他能真正代表老百姓的意愿，如果是戴個官帽子，就會產生領導與被領導的感覺。但實際上，這是黨建引領下（比如規則制定）在群眾中形成的制度，是法治和自治相結合，充分體現村民自治的治理方式。

其三、黨建引領鄉村治理要與多元賦能相結合。鄉村治理不僅需要黨建引領，還需要多元賦農，形成“黨建引領+數字、文化、服務”賦能的鄉村治理新格局。如浙江慈溪的“群治分”做法，充分發揮了數字化在鄉村生產與生活、鄉村公共事務參與和工作績效考評以及利益分配中的“積分制”作用。文化賦能在鄉村治理中更為普遍。它不僅體現在鄉村形式多樣、豐富多彩的文化活動對村民積極調動的作用，而且也體現在良好家風家規對村民行為的引導。如安徽績溪的“三步四合”就是發揮了家風在鄉村治理中的作用。服務賦能對我的啟示很大。鄉村治理應盡可能不以人為對象，而應該以事和物為對象。通過服務，把事和物的問題解決好，鄉村治理中人的問題和矛盾就會大大緩解。廣西田陽“農事城辦”的事例，就是針對異地搬遷農戶，由相關城市幫助解決問題的案例。因此，從一定意義上講，服務就是治理，服務先行，治理會更有效。

其四、黨建引領鄉村治理要與鄉村發展相結合。從黨建引領鄉村治理的典型案例與實地考察交流可以發現，鄉村治理與鄉村發展存在密切的關聯性。黨建引領鄉村治理水平比較高的鄉村，無論是村集體經濟，還是村容村貌和村民收入，都也顯示了比較高的水平和好的風貌。這說明，有效的鄉村治理能促進村經濟社會的進一步發展，反過來，村經濟社會的發展水平對于鄉村治理也能起到促進和制約的作用。這一方面是發展水平高的鄉村，黨建水平和數字、文化、服務賦能的能力往往更強，另一方面是發展水平高的鄉村對鄉村治理的需求和動力也相對強勁，反之則相反，兩者存在互為促進和制約的關系。這也意味著黨建引領鄉村治理必須著眼鄉村發展，以實現鄉村治理的有效性和發展性。

作者單位：浙江大學中國農村發展研究院；來源:《鄉村治理評論》2025年第1期