導讀

以空間再造為抓手，以非戶籍人口可支付套房供給和基礎設施建設、公共服務配套為突破口，改變連片城中村系統性發展滯后的格局

本文字數：4258字

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作者 | 葉裕民

中國城市規劃學會常務理事，中國人民大學二級教授、公共管理學院學術委員會主任

城中村是城鎮開發邊界范圍內非戶籍人口高度聚居的村莊，由于公共服務和基礎設施供給相對不足，人居環境較差、安全隱患較多、土地利用效率較低、產業技術水平較低、居民收入水平較低，成為城市發展“洼地”。

目前，新一輪大規模城中村改造正在各地廣泛開展。從國家政策要求來看，本輪城中村改造開創了包容性城中村改造新模式。落實這一新模式，“將城中村改造與保障性住房建設相結合”，用15～20年時間解決城市非戶籍人口住房難題，將極大促進我國人力資本積累。

城中村改造的本質是實現城市整體現代化

在研究中，我們界定非戶籍人口占村莊常住人口30%以上、村莊開發強度40%以上的城鎮開發邊界以內村莊為城中村。以此標準統計，我國城中村規模龐大。

以廣州為例，2022年的調查研究顯示，廣州有城中村425個，常住人口1128萬，其中非戶籍人口702萬，分別占全市常住人口和非戶籍人口的60.4%和74.8%；建設用地面積634.7平方公里，占城市建成區面積的47%。

在以往的城中村改造治理模式下，我國大部分超大城市城中村都呈現環狀分布特點。根據對廣州情況的初步測算，城中村區域的土地利用效率僅為中心城區的1/10，城中村居民的收入水平相當于城市居民的1/2。

住房困難是城中村的核心問題。在研究中，我們界定滿足以下條件之一的居民存在住房困難：房租收入比＞30%、住房人均使用面積＜13㎡、住房中缺乏獨立的廚房或者廁所（反之則是符合標準的“可支付套房”）。根據七普微觀數據庫測算，目前大城市城中村租賃住房的非戶籍人口符合上述住房困難條件的占48.1%，其中特大城市城中村非戶籍人口住房困難率為51.8%。

住房困難往往同時伴隨下一代成長教育質量不高等問題。從小成長在城中村的非戶籍人口隨遷子女，缺乏良好的生活環境和教育條件，直接影響我國的人力資本積累。

因此，城中村改造的本質不是簡單的空間再造，更不是簡單的項目建設，而是解決占城市常住人口36.8%、占城市勞動年齡人口41.2%的非戶籍人口更好生存與發展的問題。城中村改造的本質是通過系統性治理，為非戶籍人口提供住房保障和基本公共服務，消除城市內二元結構，全面推進市民化，進而廣泛啟動先進制造和現代服務業發展所需的人力資本積累，從而推動城市整體現代化。

實施城中村改造，須堅持以人民為中心的發展理念，以空間再造為抓手，以非戶籍人口可支付套房供給和基礎設施建設、公共服務配套為突破口，徹底改變連片城中村系統性發展滯后問題，為城中村居民提供良好的人居環境，滿足美好生活需要，實現城中村區域空間與經濟社會聯動的高質量發展。

從左到右分別是廣州、北京和上海的城中村環。圖中紅色部分是非戶籍人口占 50% 以上、開發強度達 60% 以上的城中村；黃色部分是非戶籍人口占 30% 以上、開發強度 40% 以上的城中村。資料來源：葉裕民等《論超大特大城市城中村改造目標轉型：面向中國式現代化和新二元結構治理》 作者供圖

本輪城中村改造是中國式現代化的基礎性工程

2023年7月，國務院辦公廳印發《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》（下文簡稱《意見》），要求按照城市標準有力有序有效推進城中村改造，建設宜居、韌性、智慧的現代化城市。

與上世紀90年代以來我國城中村改造各階段的模式不同，《意見》站在新的歷史方位，全面總結吸收此前城中村改造的經驗教訓，開創了包容性城中村改造新模式。

第一，明確要求城中村改造和保障性租賃住房相結合，防止出現新的城中村。這意味著通過提供保障性租賃住房等方式，下大氣力解決我國非戶籍居民住房保障和公共服務問題，以此推進新型城鎮化高質量發展。

第二，開創將“民租房”作為保障性租賃住房的新路徑。此前，公租房、整租房（商業機構整棟租下房屋改造出租）是我國兩種比較成熟的保障性租賃住房模式，兩者也各有其局限性。《意見》鼓勵將城中村改造中村民富余的安置房以小戶型為主單獨設計、集中建設并長期租賃用作保障性租賃住房，由此形成“民租房”。與更偏向年輕人群體的整租房不同，民租房可以滿足所有類型新市民特別是帶孩子的新市民家庭對住房的需求。同時，作為保障性租賃住房，民租房租金水平與非戶籍人口可支付能力相匹配。

民租房是符合我國國情的保障性租賃住房供給創新模式，是非戶籍人口的可支付套房，而且由于擁有完整的社區配套，新市民可以直接入住“好房子”“好社區”，一次到位解決住房和公共服務難題。

第三，對用好政府和市場“兩只手”作出安排。堅持規劃先行、依法征收，政府主導與村民協商征遷補償，既保障了征遷回遷過程中的公平公正，又可以提高改造效率。由城市政府明確改造資金籌措安排、對資金平衡負主體責任，可保證城中村改造順利開展。堅持公平公開、凈地出讓，有利于更好發揮市場的決定性作用。引入優質產業項目，促進產業轉型升級，同時強調提供低成本創業空間，可保障小微企業和個體戶的創業需求。

在發展中保障和改善民生是中國式現代化的重大任務。可以說，改善民生，既是本輪城中村改造的目的，也是實現中國式現代化的基礎性手段。

城鎮化和工業化一樣，是現代化的兩大引擎。目前，我國已經進入工業化中后期，這一階段的物質資本投資邊際報酬遞減，人力資本投資則可通過創新和知識生產產生邊際報酬遞增效應，從而推動經濟的可持續發展。本輪城中村改造的基本任務，是完成對租賃住戶提供可支付套房保障，使其穩定進入正規社區生活，其子女享有正規學校教育，這都屬于對人的投資，是人力資本投資的起點和必要組成部分。

2024年11月，住房和城鄉建設部、財政部聯合印發通知，將城中村改造政策支持范圍擴大到近300個地級及以上城市，進一步強化了包容性城中村改造對推進中國式現代化的基礎性作用。由于我國縣級市及縣城、建制鎮房價普遍較低，流動人口以近距離流動為主，非戶籍居民的住房和公共服務問題不太突出。因此，城中村改造政策惠及地級以上城市，就已覆蓋了我國大部分城中村住房困難的非戶籍人口。

在本輪大規模城中村改造中落實“將城中村改造與保障性住房建設相結合”，將在我國廣泛深入地推進市民化進程，其巨額投資將為下一輪經濟增長準備好人力資本和空間品質，啟動新一輪以人力資本為基礎的城市化與工業化的良性循環，為我國新型城鎮化和工業化高質量發展、實現全體人民共同富裕的現代化奠定基礎。

居民騎著電動車行駛在廈門思明區濱海街道黃厝社區塔頭社城中村改造后的入村大道上（2024年6月27日攝） 周義攝 / 《瞭望》

破除三大認知誤區

包容性城中村改造必須重視社會效益，減少社會成本。實踐中首先要破除“大拆大建”“容積率調增”“建設周期長”這三大認知誤區，避免猶疑畏縮不前。

破除“大拆大建”認知誤區，創新拆除新建模式。“大拆大建”的城中村改造，以土地出讓金收入和企業高額利潤為目標，容易忽視流動人口的住房需求，使他們不得不向更為偏遠的廉價房源遷移，導致城中村再生。包容性的城中村拆除新建模式首要目標是把流動人口住房解決在改造過程之中，并同步為流動人口提供均等化公共服務。

破除“容積率調增”認知誤區，促進人民生活品質提高。容積率是與城市公共利益直接掛鉤的空間指標，“大拆大建”模式基本以大幅調增容積率實現投入回報。新模式下，如果提高容積率是建設好社區和好住房所必須的，且可以控制在合理區間，那就應該適當提高容積率。如果村莊容積率過高，或者因歷史性建筑多而有嚴格的容積率控制要求，可以按照《意見》給出的政策空間，在市域范圍內通過容積率區間轉移實現平衡。總之，容積率問題是“術”的問題，可以多方案多模式解決。

破除“建設周期長”認知誤區，正確認識新模式下的拆除新建。目前，長三角地區“三舊改造”中的拆除新建一般周期在10～15年，的確比較長。新模式下的保租房供給周期則可以大幅縮短。首先，政府主導征遷補償協商，可大大縮短談判周期。其次，《意見》明確要求改造過程中先行安排安置房項目供地和建設，安置房建成之時就同時完成了“民租房”供給。

根據調研積累的大量案例測算，新模式下一個城中村拆除新建項目從啟動到保租房可入住約需4～7年時間。也就是說，本輪大規模城中村改造啟動后，從第4～7年開始，就將持續形成大體量的保障性租賃住房供給，直至城中村改造結束。據此判斷，全國地級以上城市用15～20年的時間解決現有城中村非戶籍人口的住房困境問題，是完全有可能的。

穩步推進新一輪包容性城中村改造

本輪城中村改造已在全國迅速推開，政策設計取得明顯成效。我們在調研中也發現，包容性城中村改造的一些政策實施在一些地方進展緩慢。基于調查研究，建議采取以下舉措，更好推進包容性城中村改造。

一是完善以人為核心的城中村改造考核指標體系。包容性城中村改造不存在技術和資金上的難題，其推進速度和質量主要取決于地方政府的理念。樹立以人為核心的城中村改造理念，包容性城中村改造就是必然的選擇。完善城中村改造考核指標體系可有效引導地方政府理念轉型。當前，城中村改造考核指標主要是投資額、村莊改造數量等物理性指標，可增加“非戶籍人口保障性住房覆蓋率”“非戶籍人口的全部適齡子女義務教育公辦學校入讀率”兩個指標，促進工作關注重點轉變。

二是構建包容性“做地模式”。本輪城中村改造的融資模式簡稱為“做地模式”，其特點是：政府主導征遷協商，解決補償和回遷問題；國有企業做前期土地整理工作；融資地塊土地以市場價收儲；土地帶規劃方案出讓。實踐中，這一“做地模式”在一些地方遇到實施障礙：后期企業預期行業風險大，參與積極性不高，存在土地流拍風險；這又減損國有企業前期土地整理的積極性。

對此，可考慮采取以下措施：打通城中村改造前、后期，一二級土地市場聯動，降低開發企業的平均成本；建立參與城中村改造企業的資本門檻和信用門檻，在此基礎上開展公平競爭，讓市場在資源配置中起決定性作用；適度降低土地征收價格，給企業以適度的盈利空間，調動參與積極性；鼓勵村集體自主改造；推進協商式規劃，在保障基本公共空間資源配置要求的前提下，政府、村集體、企業在協商式規劃中達成共識，吸引更多市場和社會力量參與。

三是編制覆蓋全體人口的住房規劃特別是保障性租賃住房規劃。從更早進入工業化中后期并以加強人力資本投資贏得持續發展的國家情況來看，其住房規劃制定通常同步或早于經濟發展規劃或者空間規劃。組織編制覆蓋全體城市人口的住房規劃，將保障性住房供給作為剛性指標，指引城中村改造，有助于抓住城中村改造的歷史性機遇，爭取盡早實現全體人民住有宜居。

四是廣泛發展社區職業教育。在推動城中村改造的過程中，必須認識到通過教育培訓增強對新市民的智力投資，是人力資本積累的核心問題。可依托安置配套的公共服務設施下沉職業教育資源，將財政支持的職業教育投資與社區、企業或者個人補貼掛鉤，讓新市民能夠更便捷和低成本地獲得職業教育學習機會，提升就業、創業、創新能力，助力實現“人的現代化”。

本文來源：《瞭望》2025年第15期

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