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2025年《政府工作報告》將“低空經濟”納入新質生產力培育范疇，明確提出推動低空經濟等新興產業(yè)安全健康發(fā)展。

所謂“低空經濟”，是指依托無人駕駛飛行、低空智聯(lián)網等基礎技術，以低空空域為低空飛行活動場景，涵蓋低空基礎設施、低空飛行器制造、低空運營服務和低空飛行保障等領域的綜合性經濟形態(tài)。從現(xiàn)實應用來說，除了通勤和觀光以外，結合應急救援、醫(yī)療救護、智慧城市等場景，未來將形成“地面+低空”立體交通體系。面對火爆的低空經濟，法治能發(fā)揮什么作用？

我國低空經濟仍有較大發(fā)展空間

我國低空經濟潛力巨大，有研究報告顯示，2023年中國低空經濟規(guī)模達5059.5億元，增速達33.8%，預計2026年可能突破1萬億元。但與20世紀70年代就已開始布局航空業(yè)并據此占有先驅優(yōu)勢的美國、研發(fā)創(chuàng)新能力強勁且低空經濟產業(yè)鏈較為完備的德國、英國、法國、意大利等國家相比，我國低空經濟仍有較大的發(fā)展空間。其中包括四個方面：

第一，空域資源利用率有待提升。相較全球平均水平，我國空域資源開發(fā)程度淺、報告空域占比低、低空目視航線少，并且各地方對低空空域的劃設方式、劃定標準、飛行審批、管理責任等規(guī)定不一。

第二，基礎設施供給相對不足。2023年我國共有通用機場451個，僅為美國的9%。絕大多數(shù)城市的低空公共航路網尚未構建，起降站、中轉站、低空智聯(lián)網等基礎設施建設進度緩慢。低空航空情報、氣象、維修等保障服務的支撐性不足。

第三，關鍵核心技術攻關存在瓶頸。我國通用航空器產品種類豐富、無人機產業(yè)規(guī)模領先，但航空電子、飛行控制以及發(fā)動機等核心技術領域仍須依賴進口，亟待進一步提升國產化水平。

第四，應用場景創(chuàng)新拓展不充分。我國低空經濟的實際應用主要集中于農林植保、物流配送、空中巡邏等領域，不僅在場景類型、數(shù)量上遜于航空強國，還存在對無人機作業(yè)模式的依賴程度高、文體娛樂領域消費力不足、商業(yè)飛行活動市場化不佳等問題。

法律規(guī)范跟不上低空經濟發(fā)展

從我國來說，低空經濟作為戰(zhàn)略性新興產業(yè)，之所以存在上述短板，固然有低空經濟產業(yè)發(fā)展起步較晚、時間較短的原因，但也存在著法律更新滯后于產業(yè)發(fā)展、規(guī)范制定脫節(jié)于實踐需求等問題，從而制約其規(guī)模化與高質量發(fā)展。

2016年以來，針對空域資源、基礎設施、核心技術以及應用場景等關鍵要素發(fā)展瓶頸，國務院及各部委先后制定《關于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見》《關于促進通用機場有序發(fā)展的意見》《低空飛行服務保障體系建設總體方案》等政策，上海、安徽等地方政府也紛紛制定《上海市低空經濟產業(yè)高質量發(fā)展行動方案（2024-2027年）》《安徽省加快培育發(fā)展低空經濟實施方案 （2024-2027年）及若干措施》等政策。在現(xiàn)有法律體系尚無低空經濟的專項性內容，并且可能涉及低空飛行活動的《民用航空法》也較多地側重傳統(tǒng)航空活動，而未能為新型航空活動提供明確規(guī)范參照指引的情況下，亟須完善低空經濟法律制度，助力低空經濟發(fā)展。

在市場經濟的治理體系中，政策與法律各自具有不同的功能。與政策的靈活性、探索性和指導性相較，法律具有穩(wěn)定性、普遍性和規(guī)范性特點。各地方在通過相關政策培育低空經濟產業(yè)過程中日益暴露的問題，反映出法治化建設亟待進一步加強的客觀需求。

第一，低空空域的法律性質不清、劃設標準不一、跨域飛行不便、管理界限不明等問題，表明在空域資源的價值性轉變過程中，傳統(tǒng)低空空域管理制度與新型資源要素開發(fā)之間存在結構性矛盾，有待空域管理制度作出優(yōu)化調整。

第二，低空經濟的技術規(guī)范較為滯后、市場準入條件規(guī)定略顯粗疏、市場監(jiān)督規(guī)則相對缺失，這既要求以嚴格審慎的法治立場應對新興技術廣泛適用可能導致的泛化危險，又要求將經濟政策轉化為更具穩(wěn)定性、可預見性的法律規(guī)范，以避免低空經濟產業(yè)的非良性競爭與無序發(fā)展。

第三，諸多地方政策為低空經濟產業(yè)的科技創(chuàng)新提供物質性的直接激勵，但隨著產業(yè)生命周期進入成熟階段，也會對知識產權保護制度、法治化營商環(huán)境以及公平競爭審查機制等制度產生顯著需求。

圍繞“主體、內容、程序”進行法治設計

低空經濟的實踐瓶頸及其制約因素，要求法治對此作出能動回應與有效調整。據此，應加快《低空經濟產業(yè)促進法》的制定步伐，著重考量空域管理、產業(yè)培育、技術創(chuàng)新等關鍵要素，圍繞“主體、內容、程序”三個方面進行具體規(guī)范設計。

首先，主體方面主要明確中央政府部門、地方政府及其部門以及行業(yè)協(xié)會的職責定位與應然作用。由于低空經濟不僅關乎社會經濟發(fā)展，還與空域、航空器等要素相涉，所以保障與促進低空經濟發(fā)展，關鍵要合理配置低空經濟涉及的多個管理部門的權責內容，最終形成職責明確、分工有序、配合緊密的低空空域協(xié)同管理體系。

對此，可以在《低空經濟產業(yè)促進法》中明確中央空中交通管理委員會的最高空域管理權與全國低空經濟產業(yè)或活動的協(xié)調、監(jiān)管職責；建立地方政府、空中交通管理機構、民用航空管理部門的聯(lián)席會議機制，主要協(xié)調解決低空空域管理、基礎設施建設、飛行規(guī)則制定、飛行服務保障等工作中的重大問題；明確交通運輸、發(fā)展改革、工信、公安、應急、市場監(jiān)管、氣象等部門依次對低空基礎設施規(guī)劃、產業(yè)布局、數(shù)據管理、安全管控、應急救援、產品質量監(jiān)督、氣象信息監(jiān)測等事項負責，同時為確保低空經濟持續(xù)發(fā)展、低空飛行安全有序，需在各部門之間建立有效的信息溝通機制；明確鼓勵各地探索構建跨省、跨市飛行協(xié)同運行管理模式；明確鼓勵中國航空運輸協(xié)會等行業(yè)協(xié)會發(fā)揮作用，參與低空經濟產業(yè)規(guī)范制定、企業(yè)監(jiān)督等工作。

其次，內容方面主要圍繞場景、載具、市場等要素，對空域管理體制、航空器管理體系、企業(yè)管理機制作出系統(tǒng)性安排。

1、面向場景要素革新空域管理體制。

一是建立空域分類制度。明確低空空域的自然資源國家所有性質，掌握低空空域使用現(xiàn)狀、切實需求以及可能應用場景；編制低空空域規(guī)劃并納入城市規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃，明確各類空域用途與功能，形成管制、空域、報告空域的分類劃設。

二是健全空域使用制度。明確低空空域的使用原則、方式；細分及合理編排低空空域航線，妥善處理低空空域使用權與其他權利的法律關系；厘清空域管理機關及其職責義務；建立空域效能評估體系。

三是完善空域監(jiān)管制度。堅持低空空域管理的安全原則，將國家安全、飛行安全、數(shù)據安全作為考量因素，確保低空空域使用、航空器適航標準制定、數(shù)據信息收集共享等內容符合安全性要求。鼓勵建立低空安全保障基金應對伴隨低空經濟產生的各類安全風險，以用于試點設施維護維修、特殊事項預先賠付等情況。

2、面向載具要素健全航空器管理體系。

主要包括設立航空器登記制度與細化航空器飛行范圍。前者要求明確低空航空器的飛行資質，包括具備航空器國籍登記證、適航證、機載無線電設備電臺執(zhí)照等證件；后者要求適當放寬飛行環(huán)境，逐步開放滿足凈空條件、保障措施要求的非管制空域。允許即將進行目視飛行活動的微輕小型無人駕駛航空器的申請豁免。

3、面向市場要素優(yōu)化企業(yè)管理機制。

一是確定市場準入條件。明確要求從事低空經濟生產活動、飛行業(yè)務的企業(yè)具備相應經營許可證、運營合格證，并確保該類企業(yè)具備相應的技術能力、安全條件等。

二是提供科技創(chuàng)新的法治保障。科技創(chuàng)新是低空經濟產業(yè)發(fā)展的核心驅動要素，為低空經濟科技創(chuàng)新提供制度支持，既要固本強基夯實關鍵技術，還要集智攻關提高技術深度。具體來說，要鼓勵企業(yè)、研發(fā)機構面向世界科技前沿、經濟主戰(zhàn)場、國家重大需求，對核心零部件、卡脖子技術進行系統(tǒng)研發(fā)；持續(xù)強化低空經濟產業(yè)領域的知識產權保護力度；鼓勵政府部門為地方企業(yè)、研發(fā)機構提供指導、支持與技術服務；鼓勵掌握科學技術的企業(yè)及研發(fā)機構進行區(qū)域性合作、國際性交流。

三是更新與制定標準規(guī)則。通過技術規(guī)范確保企業(yè)在航空器生產、飛行服務提供等過程中符合安全適航的特定要求。具體包括載具生產、飛行活動、設備配備三個維度。其一，載具生產標準。根據行業(yè)技術水平、依據安全保障需要、參考國際標準內容，對航空器設計、制造、操作、維護等內容進行標準制定。其二，飛行活動標準。主要對飛行活動的操作規(guī)范、安全高度、安全間隔作出明確規(guī)定。其三，設備配備標準。明確航空器應具備符合國家和行業(yè)制定的安全標準，以及配備符合飛行活動要求的關鍵設備。

最后，程序方面主要包括飛行活動審批與操作員資質認定兩個部分內容。

第一，飛行活動審批。明確單位或個人可以向管理部門提交低空飛行申報計劃，計劃須含有飛行時間、涉及空域范圍、航線路徑、飛行目的以及操作員資質信息等內容；管理部門對飛行路線、高度、速度進行嚴格審查，確保飛行活動符合空域使用管理規(guī)定，并且不會對軍事安全、民用航空活動產生負面影響。

第二，操作員資質認定。根據航空器類型，實行差異化資質認定體系：降低微輕小型無人機的準入門檻，采用輕量化考核模式；針對從事商業(yè)飛行及可能從事安全風險系數(shù)較高的飛行活動的操作員，設置較為嚴格的考核模式。同時，在明確規(guī)定相關飛行員、維修人員應具備相應的資格證書之外，要求相關人員定期接受專業(yè)培訓和技能考核。

本文作者：馬洪 賴德斌（作者分別為上海財經大學法學院教授、博士生導師、上海財經大學浙江學院院長；上海財經大學法學院博士研究生）

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