導(dǎo)讀

存量規(guī)劃背景下，工業(yè)遺產(chǎn)的過(guò)渡使用為盤(pán)活土地資源、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升城市活力提供新的思路和方法。文章在全球消費(fèi)升級(jí)和城市高質(zhì)量發(fā)展要求背景下，舊城后街經(jīng)濟(jì)逐漸引起關(guān)注，為改造舊城街巷、推動(dòng)舊城復(fù)興提供了新的思路和方法。文章在解析工業(yè)遺產(chǎn)與過(guò)渡使用相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，總結(jié)和分析了廣州工業(yè)遺產(chǎn)過(guò)渡使用經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)其存在問(wèn)題進(jìn)行解析，指出缺乏系統(tǒng)指引和清晰的實(shí)施路徑是限制廣州工業(yè)遺產(chǎn)過(guò)渡使用的重要因素。最后本文提出規(guī)劃銜接、全流程設(shè)計(jì)和強(qiáng)化監(jiān)管的工業(yè)遺產(chǎn)過(guò)渡使用優(yōu)化建議，以期為同類(lèi)型項(xiàng)目實(shí)踐提供借鑒。

本文字?jǐn)?shù)：8088字

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作者 | 崔玉昆，廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司

關(guān)鍵詞

工業(yè)遺產(chǎn)、過(guò)渡使用、存量工業(yè)用地、適應(yīng)性改造

#1

引 言

隨著我國(guó)城市邁入以存量更新推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的新階段，存量工業(yè)用地成為提升城市活力、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、優(yōu)化空間格局的重要抓手，許多城市正在積極尋求存量工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)的有效策略。在“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市更新的背景下，工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)利用開(kāi)始呈現(xiàn)“兩極化”的趨勢(shì)。一方面，地理位置優(yōu)越、改造價(jià)值大的工業(yè)遺產(chǎn)，其所在區(qū)域往往采用全面改造、拆除重建的模式，在這一過(guò)程中，通常僅有個(gè)別保護(hù)級(jí)別高、外觀條件好的建筑或構(gòu)筑物得以原址保留或異地保存，改造后的用地功能以居住、商業(yè)等房地產(chǎn)功能為主。這種“盆景式”、被動(dòng)式的保護(hù)利用，不僅破壞了工業(yè)遺產(chǎn)的原真性和完整性，同時(shí)也加劇了以房地產(chǎn)導(dǎo)向的更新開(kāi)發(fā)擠壓城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，降低了城市空間的包容性和靈活性。另一方面，區(qū)位條件不佳、環(huán)境質(zhì)量較差的工業(yè)遺產(chǎn)由于缺乏市場(chǎng)關(guān)注，往往只能被低效利用或閑置，有的甚至因?yàn)楸Ｗo(hù)意識(shí)不足、保護(hù)措施不當(dāng)而逐漸衰敗甚至滅失。因此，探索一種既能提升空間品質(zhì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，又能在經(jīng)濟(jì)上保持可持續(xù)性的工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用的靈活路徑顯得尤為重要。

過(guò)渡使用作為引導(dǎo)低效土地再利用和推動(dòng)閑置資源彈性運(yùn)營(yíng)的一種城市更新模式，受到廣泛關(guān)注和研究。文章對(duì)工業(yè)遺產(chǎn)和過(guò)渡使用的理念、內(nèi)涵及相關(guān)研究進(jìn)行梳理，以廣州為研究對(duì)象，分析其工業(yè)遺產(chǎn)過(guò)渡使用的現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的優(yōu)化建議，以期為國(guó)內(nèi)類(lèi)似的實(shí)踐項(xiàng)目提供參考和借鑒。

#2

概念界定與研究綜述

2.1 概念界定

2.1.1 工業(yè)遺產(chǎn)

工業(yè)遺產(chǎn)的概念最早由2003年國(guó)際工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)委員會(huì)頒布的《下塔吉爾憲章》正式提出，2006年，我國(guó)首屆工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)論壇發(fā)布的《無(wú)錫建議》開(kāi)始明確提出要重視和保護(hù)工業(yè)遺產(chǎn)。《無(wú)錫建議》對(duì)工業(yè)遺產(chǎn)概念的界定與《下塔吉爾憲章》相仿，結(jié)合兩者對(duì)工業(yè)遺產(chǎn)的定義，工業(yè)遺產(chǎn)是具有具有歷史價(jià)值、社會(huì)價(jià)值、建筑價(jià)值、科技價(jià)值和審美價(jià)值的工業(yè)文化遺存。這些遺存包括工業(yè)建筑、工業(yè)設(shè)備、礦場(chǎng)礦區(qū)、相關(guān)加工冶煉場(chǎng)地、能源生產(chǎn)和傳輸及使用場(chǎng)所、交通設(shè)施、工業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的社會(huì)活動(dòng)場(chǎng)所等物質(zhì)遺存，以及工藝流程、數(shù)據(jù)記錄、企業(yè)檔案等非物質(zhì)遺產(chǎn)。

2.1.2 過(guò)渡使用

過(guò)渡使用是上世紀(jì)90年代歐洲興起的一種城市更新方式，一般是指在某建筑或用地從原始功能向新功能轉(zhuǎn)變的過(guò)渡期間，由其產(chǎn)權(quán)人或其他參與主體在短期內(nèi)對(duì)其進(jìn)行功能性的更新改造，提升其使用價(jià)值和吸引力，為后續(xù)轉(zhuǎn)型升級(jí)打下基礎(chǔ)。

過(guò)渡使用可以被理解為短期的城市更新手段，與國(guó)內(nèi)既有的城市更新微改造和臨時(shí)性建設(shè)較為相似，但仍有一定差異（圖1）。城市更新微改造主要面向具有更新價(jià)值的建筑單體、老舊社區(qū)或傳統(tǒng)村落，主要目的為物質(zhì)空間品質(zhì)提升，而過(guò)渡使用一般以未明確用途的低效土地或閑置資產(chǎn)為對(duì)象，強(qiáng)調(diào)通過(guò)臨時(shí)性的改造和運(yùn)營(yíng)方式實(shí)現(xiàn)功能和業(yè)態(tài)的煥新，提高存量空間的使用效率。此外，有別于因施工、安全等需要所進(jìn)行的被動(dòng)式臨時(shí)性建設(shè)，過(guò)渡使用是從資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)視角出發(fā)，為盤(pán)活閑置資源而主動(dòng)進(jìn)行的更新探索。

圖1 過(guò)渡使用與微改造、臨時(shí)性建設(shè)的內(nèi)涵對(duì)比

2.2 相關(guān)研究及實(shí)踐綜述

2.2.1 關(guān)于城市工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)利用

受工業(yè)革命影響，國(guó)外工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與再利用的研究實(shí)踐始于二戰(zhàn)后的重建恢復(fù)運(yùn)動(dòng)。1950年代在英國(guó)興起的“工業(yè)考古學(xué)”最早關(guān)注到工業(yè)遺產(chǎn)，此后西方各發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛成立工業(yè)考古組織開(kāi)展工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)研究工作。1978年，國(guó)際工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)委員會(huì)（TICCIH）正式成立，該委員會(huì)于2003年頒布的《下塔吉爾憲章》對(duì)工業(yè)遺產(chǎn)的定義、價(jià)值、認(rèn)定、保護(hù)等方面進(jìn)行了說(shuō)明，被認(rèn)為是迄今為止最重要的工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)憲章。2011年，TICCIH頒布了《都柏林準(zhǔn)則》，對(duì)工業(yè)遺產(chǎn)內(nèi)容進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)分，并將動(dòng)態(tài)的生產(chǎn)工藝與過(guò)程納入到工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)內(nèi)容中。德國(guó)魯爾區(qū)、美國(guó)紐約蘇荷區(qū)、英國(guó)利物浦艾爾伯特碼頭區(qū)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家和城市，在工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)和帶動(dòng)地區(qū)發(fā)展方面積累了先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)。

國(guó)內(nèi)對(duì)于工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)利用的研究與實(shí)踐起步較晚。1990年代隨著西方相關(guān)概念的引入，我國(guó)開(kāi)始出現(xiàn)對(duì)工業(yè)建筑遺存再利用的關(guān)注和嘗試，經(jīng)過(guò)二十多年的發(fā)展，在工業(yè)遺產(chǎn)價(jià)值評(píng)估、保護(hù)利用、旅游開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域均取得豐富的研究成果。實(shí)踐活動(dòng)方面，北京798藝術(shù)區(qū)開(kāi)創(chuàng)了工業(yè)遺產(chǎn)適應(yīng)性再利用的先河，其后工業(yè)遺產(chǎn)活化利用的案例不斷涌現(xiàn)，主要形式以創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)、博物館藝術(shù)展區(qū)和紀(jì)念性公園為主，如上海的上鋼十廠(chǎng)、廣東省中山市的岐江公園、杭州市的LOFT49等。總體而言，國(guó)內(nèi)工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)利用集中在工業(yè)遺產(chǎn)價(jià)值評(píng)估和改造功能研究，對(duì)工業(yè)遺產(chǎn)活化利用的實(shí)施路徑以及長(zhǎng)效經(jīng)營(yíng)關(guān)注相對(duì)較少。

2.2.2 關(guān)于過(guò)渡使用與存量更新

自1980年代以來(lái)，西歐國(guó)家的城市內(nèi)城衰退、空置土地激增的現(xiàn)象促使政府和社會(huì)各界將空置土地的再開(kāi)發(fā)利用作為城市復(fù)興的關(guān)鍵策略，許多民間團(tuán)體自發(fā)開(kāi)始空置土地臨時(shí)更新和過(guò)渡使用的探索，并逐步贏得了政府和學(xué)術(shù)界的重視。進(jìn)入21世紀(jì)，洛佩拉等學(xué)者提出“過(guò)度用途”概念，即地區(qū)發(fā)展為導(dǎo)向的介于瞬間事件和永久發(fā)展間的用途。奧斯威特等學(xué)者強(qiáng)調(diào)將臨時(shí)設(shè)計(jì)與長(zhǎng)期規(guī)劃結(jié)合，通過(guò)空間過(guò)渡使用的實(shí)踐來(lái)挖掘地區(qū)的潛在發(fā)展機(jī)會(huì)。縱觀國(guó)外過(guò)渡使用的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，過(guò)渡使用在實(shí)施過(guò)程中通常面臨如下矛盾：一是首先是臨時(shí)性使用與長(zhǎng)期功能規(guī)劃之間的沖突，二是過(guò)渡使用作為非正規(guī)的空間使用與傳統(tǒng)理性規(guī)劃間的矛盾。有鑒于此，越來(lái)越多的政府機(jī)構(gòu)和學(xué)者開(kāi)始探索將過(guò)渡使用納入到現(xiàn)有的空間規(guī)劃制度中，以期實(shí)現(xiàn)更加靈活可可持續(xù)的城市發(fā)展。

與國(guó)外相比，國(guó)內(nèi)對(duì)過(guò)渡使用的系統(tǒng)研究相對(duì)較少，但城市更新和存量資源盤(pán)活一直是國(guó)內(nèi)規(guī)劃學(xué)界的熱點(diǎn)話(huà)題。鄒兵、趙燕菁、施衛(wèi)良等學(xué)者是國(guó)內(nèi)較早關(guān)注并系統(tǒng)研究存量規(guī)劃專(zhuān)項(xiàng)的學(xué)者，為我國(guó)城市更新和存量規(guī)劃的相關(guān)研究奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，此后圍繞存量更新的研究長(zhǎng)盛不衰，研究?jī)?nèi)容涵蓋理論辨析、技術(shù)體系、更新策略和實(shí)施路徑等方面。

#3

廣州工業(yè)遺產(chǎn)過(guò)渡使用現(xiàn)狀特征與問(wèn)題分析

3.1 廣州工業(yè)遺產(chǎn)的特征

廣州工業(yè)發(fā)展歷史悠久，第一次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)前主要是以傳統(tǒng)手工業(yè)作坊為主，第一次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)至辛亥革命前主要形式為外資工廠(chǎng)和洋務(wù)派官辦工廠(chǎng)，民國(guó)時(shí)期民族工業(yè)開(kāi)始興起并成為主流，而在建國(guó)初期直至改革開(kāi)放之前，廣州逐漸形成了以輕工業(yè)為主導(dǎo)、重工業(yè)為補(bǔ)充的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。改革開(kāi)放以來(lái)，廣州外向型工業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)迅速發(fā)展。目前廣州已成為我國(guó)重要的以輕工業(yè)為主的工業(yè)城市之一，保存了豐富的工業(yè)遺產(chǎn)。通過(guò)對(duì)廣州工業(yè)遺產(chǎn)的系統(tǒng)梳理，能夠發(fā)現(xiàn)廣州工業(yè)遺產(chǎn)存在以下特征。

3.1.1 工業(yè)遺產(chǎn)總量大，存量資源豐富

作為國(guó)家歷史文化名城和全國(guó)重要的工業(yè)城市，廣州保留有數(shù)量豐富的工業(yè)遺產(chǎn)。根據(jù)2020年廣州市工業(yè)遺產(chǎn)“一張圖”數(shù)據(jù)庫(kù)統(tǒng)計(jì)，廣州市共有工業(yè)遺產(chǎn)線(xiàn)索247處，總占地面積約為100.69公頃，數(shù)量規(guī)模較大（圖2）。按照空間尺度和遺產(chǎn)類(lèi)型區(qū)分，廣州工業(yè)遺產(chǎn)主要包括工業(yè)建筑遺產(chǎn)、工業(yè)構(gòu)筑物遺產(chǎn)、鐵路線(xiàn)性工業(yè)遺產(chǎn)和工業(yè)歷史風(fēng)貌區(qū)四大類(lèi)，總體形成“兩廊多片”的空間格局（圖3）。

圖2 廣州工業(yè)遺產(chǎn)分布示意

圖3 廣州“雙廊多片”工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)格局示意

3.1.2 工業(yè)遺產(chǎn)區(qū)位優(yōu)越，潛在價(jià)值高

廣州近現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展依托珠江航運(yùn)和鐵路運(yùn)輸，因此廣州工業(yè)遺產(chǎn)在空間集中在珠江航道兩側(cè)港口及鐵路周邊，形成獨(dú)特的以線(xiàn)串點(diǎn)、以點(diǎn)擴(kuò)面的組團(tuán)式布局（圖4）。隨著城市的發(fā)展和蔓延，老城區(qū)及珠江沿岸土地價(jià)值激增，工業(yè)遺產(chǎn)區(qū)位優(yōu)勢(shì)愈加凸顯。珠江沿岸工業(yè)遺產(chǎn)的活化利用有助于釋放濱江巨大土地存量，激活濱水地區(qū)活力，同時(shí)對(duì)廣州濱江天際線(xiàn)和城市形象的提升具有重要意義。

圖4 廣州近現(xiàn)代工業(yè)遺產(chǎn)分布與城市空間演變示意圖

3.1.3 工業(yè)遺產(chǎn)形式多元，空間改造性強(qiáng)

廣州的工業(yè)歷史涵蓋了多個(gè)領(lǐng)域，包括輕工業(yè)、重工業(yè)、交通運(yùn)輸、手工藝以及軍事工業(yè)等。現(xiàn)存工業(yè)遺產(chǎn)中不僅既有大型的生產(chǎn)車(chē)間、倉(cāng)庫(kù)建筑，也包括了辦公用房、員工宿舍等小型輔助設(shè)施，形成了多樣化和豐富的空間形態(tài)（見(jiàn)圖5）。

工業(yè)建筑遺產(chǎn)大多形制規(guī)整，內(nèi)部空間布局合理，整體結(jié)構(gòu)穩(wěn)固，耐久性較高。經(jīng)過(guò)適當(dāng)?shù)母脑旌透轮螅軌蚝芎玫剡m應(yīng)現(xiàn)代商業(yè)、辦公、文化和展覽等多種功能需求。

圖5 廣州工業(yè)建筑遺產(chǎn)類(lèi)型及示例

3.2 廣州工業(yè)遺產(chǎn)現(xiàn)行過(guò)渡使用路徑分析

受限于工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)要求和改造成本，許多區(qū)位優(yōu)越的工業(yè)遺產(chǎn)開(kāi)始以過(guò)渡使用的方式進(jìn)行活化和適應(yīng)性再利用。

3.2.1 政府統(tǒng)一收儲(chǔ)，保全工業(yè)遺產(chǎn)本體，預(yù)留更新改造可能性

在廣州“退二進(jìn)三”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略和“三舊改造”政策的背景下，市區(qū)內(nèi)部分大型企業(yè)搬遷，廠(chǎng)區(qū)原址成為可二次開(kāi)發(fā)棕地。棕地內(nèi)包含大量工業(yè)遺產(chǎn)，許多工業(yè)遺產(chǎn)尚未被公布為不可移動(dòng)文物、歷史建筑或傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑。為避免土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中相關(guān)產(chǎn)權(quán)主體直接拆除、搬遷或損毀工業(yè)遺產(chǎn)，廣州市政府對(duì)包含工業(yè)遺產(chǎn)的棕地及地上建構(gòu)筑物進(jìn)行統(tǒng)一收儲(chǔ)（圖6），使工業(yè)遺產(chǎn)本體暫時(shí)得以保全。在完成棕地收儲(chǔ)后，棕地和棕地內(nèi)工業(yè)遺產(chǎn)由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管護(hù)，或由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)委托其他單位（一般為棕地原業(yè)主單位）進(jìn)行代管。此外，政府還通過(guò)編制“工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)利用利用指引”，將工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)要求和再利用建議傳遞給工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)責(zé)任人，為之后片區(qū)更新改造和工業(yè)遺產(chǎn)的適應(yīng)性再利用打下基礎(chǔ)。

圖6 廣州工業(yè)用地收儲(chǔ)及管理流程示意

3.2.2 以市場(chǎng)為主體，引入第三方開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性保護(hù)利用

管護(hù)期間，代管機(jī)構(gòu)通常采用“合作經(jīng)營(yíng)、自主更新”的方式，引入專(zhuān)業(yè)的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)商作為開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)主體，針對(duì)工業(yè)遺產(chǎn)進(jìn)行適應(yīng)性設(shè)計(jì)改造和功能更新，通過(guò)對(duì)工業(yè)遺產(chǎn)所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”，推動(dòng)工業(yè)遺產(chǎn)及其所在舊廠(chǎng)用地的活化利用，激活工業(yè)遺產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值。

工業(yè)遺產(chǎn)及舊廠(chǎng)用地由運(yùn)營(yíng)商負(fù)責(zé)從改造設(shè)計(jì)到招商管理的全過(guò)程，將工業(yè)遺產(chǎn)所在舊廠(chǎng)改造為特色創(chuàng)意園區(qū)等形式的現(xiàn)代園區(qū)，并結(jié)合園區(qū)功能定位，對(duì)入駐企業(yè)類(lèi)型和品牌形象進(jìn)行嚴(yán)格篩選，以“高門(mén)檻、低租金”的形式吸引高質(zhì)量中小企業(yè)進(jìn)駐園區(qū)（圖7）。通過(guò)政府補(bǔ)貼、物業(yè)租金、后勤管理服務(wù)費(fèi)等途徑獲取收益反哺工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)修繕，保障園區(qū)可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。

圖7 廣州工業(yè)遺產(chǎn)過(guò)渡使用模式示意

3.2.3 以局部拆建、修繕為主，避免破壞工業(yè)遺產(chǎn)的真實(shí)性和完整性

為確保工業(yè)遺產(chǎn)原真性和園區(qū)整體風(fēng)貌不受破壞，由運(yùn)營(yíng)商負(fù)責(zé)對(duì)園區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和改造施工，最大程度保護(hù)工業(yè)遺產(chǎn)的真實(shí)性和完整性，確保園區(qū)整體風(fēng)貌和諧統(tǒng)一。園區(qū)內(nèi)廠(chǎng)房等建筑只租不售，工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)改造要求納入到租賃合同當(dāng)中，租賃用戶(hù)可按規(guī)定對(duì)門(mén)窗、招牌等建筑細(xì)部進(jìn)行升級(jí)改造但不得對(duì)建筑外立面和特色部位進(jìn)行改變。以上措施在保證工業(yè)遺產(chǎn)歷史風(fēng)貌不受破壞的同時(shí)，減少了租賃用戶(hù)的前期投資，便于其開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

3.3 廣州工業(yè)遺產(chǎn)過(guò)渡使用過(guò)程中存在的問(wèn)題

3.3.1 自發(fā)為主，規(guī)模有限

目前，廣州工業(yè)遺產(chǎn)過(guò)渡使用主要以市場(chǎng)為導(dǎo)向，依托市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)作為工業(yè)遺產(chǎn)過(guò)渡使用主體。因此改造提升與活化利用僅限于區(qū)位價(jià)值高、市場(chǎng)改造意愿強(qiáng)的工業(yè)遺產(chǎn)，大部分交通可達(dá)性差、環(huán)境品質(zhì)低的工業(yè)遺產(chǎn)未得到有效的過(guò)渡使用，建筑質(zhì)量及外觀風(fēng)貌日漸衰敗。

另一方面大部分市場(chǎng)主體規(guī)模和實(shí)力有限，而工業(yè)遺產(chǎn)的過(guò)渡使用要求較高的前期投入用于建筑改造、配套和環(huán)境品質(zhì)提升等工作。因此廣州工業(yè)遺產(chǎn)過(guò)渡使用以小體量工業(yè)遺產(chǎn)為主，如太古倉(cāng)、信義會(huì)館、誠(chéng)志堂倉(cāng)庫(kù)舊址等。一些大型工業(yè)遺產(chǎn)，如廣州造船廠(chǎng)舊址、廣州鋼鐵冶煉廠(chǎng)舊址等，由于占地面積廣、建筑規(guī)模大，過(guò)渡使用的前期投入過(guò)高，使市場(chǎng)主體望而卻步（圖8）。

圖8 因缺乏利用維護(hù)而衰敗的廣州造船廠(chǎng)舊址

3.3.2 管理真空，路徑模糊

目前廣州市已完成全市工業(yè)遺產(chǎn)普查，將工業(yè)遺產(chǎn)的本情況、遺產(chǎn)價(jià)值、保護(hù)分級(jí)、保護(hù)對(duì)象、保護(hù)責(zé)任人等信息整合為工業(yè)遺產(chǎn)“一張圖”數(shù)據(jù)庫(kù)，并納入到廣州城鄉(xiāng)規(guī)劃“一張圖”管理平臺(tái)當(dāng)中。但由于保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和改造指引不清晰，廣州工業(yè)遺產(chǎn)過(guò)渡使用的整體水平參差不齊。由于缺乏分級(jí)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和保護(hù)利用專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與過(guò)渡使用功能在控規(guī)等法定規(guī)劃中未得到體現(xiàn)，導(dǎo)致控規(guī)方案與工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)利用相沖突。如T.I.T創(chuàng)意園在控規(guī)中的用地性質(zhì)為公園綠地、東方紅印刷廠(chǎng)所在片區(qū)控規(guī)道路穿越工業(yè)遺產(chǎn)本體等。

此外，缺乏法律和政策保障的缺位也始終限制著工業(yè)遺產(chǎn)的活化利用和招商經(jīng)營(yíng)。一方面，由于用地性質(zhì)的模糊，未被認(rèn)定為法定保護(hù)對(duì)象的工業(yè)遺產(chǎn)通常按臨時(shí)建筑處理，這直接導(dǎo)致其經(jīng)營(yíng)審批程序繁瑣，租賃關(guān)系不穩(wěn)，勸退部分企業(yè)。另一方面，過(guò)渡使用期間工業(yè)遺產(chǎn)利用與管理模式通常由代管方與運(yùn)營(yíng)商自主商定，在政策制度層面尚未形成清晰的指引，在運(yùn)營(yíng)管理過(guò)程中易產(chǎn)生矛盾與糾紛。以紅專(zhuān)廠(chǎng)藝術(shù)園區(qū)（廣州罐頭食品廠(chǎng)舊址）為例。2013年，紅專(zhuān)廠(chǎng)被納入金融城二期規(guī)劃而面臨拆除，其托管方鷹金錢(qián)公司與運(yùn)營(yíng)商廣州集美組室內(nèi)設(shè)計(jì)工程有限公司就租戶(hù)清退、土地移交等問(wèn)題始終無(wú)法達(dá)成一致，雙方訴諸法院，最終在廣州市中級(jí)人民法院判決下，集美組于2019年移交土地，關(guān)閉紅專(zhuān)廠(chǎng)。期間由于產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議和拆遷傳言，紅專(zhuān)廠(chǎng)內(nèi)許多藝術(shù)機(jī)構(gòu)和餐飲企業(yè)紛紛退出，導(dǎo)致紅專(zhuān)廠(chǎng)藝術(shù)氛圍逐漸淡薄，空間魅力大大折扣，在關(guān)停之前已顯頹勢(shì)。

圖9 廣州紅專(zhuān)廠(chǎng)園區(qū)關(guān)停前后對(duì)比

3.3.3 業(yè)態(tài)固化，缺乏銜接

當(dāng)前廣州工業(yè)遺產(chǎn)過(guò)渡使用后的業(yè)態(tài)以創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園為主，由于缺乏統(tǒng)籌布局和專(zhuān)項(xiàng)指引，部分工業(yè)遺產(chǎn)過(guò)渡使用后業(yè)態(tài)定位重復(fù)，存在一定的同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象。以荔灣區(qū)珠江后航道沿岸片區(qū)為例，該片區(qū)5公里范圍內(nèi)有4處工業(yè)遺產(chǎn)過(guò)渡使用項(xiàng)目（圖10），分別為信義會(huì)館、原創(chuàng)元素創(chuàng)意園、1906科技園、1850創(chuàng)意園，以上園區(qū)定位及業(yè)態(tài)種類(lèi)重復(fù)較多，彼此間競(jìng)爭(zhēng)大于互補(bǔ)。

圖10 珠江后航道沿線(xiàn)工業(yè)遺產(chǎn)過(guò)渡使用示意

由于工業(yè)遺產(chǎn)過(guò)渡使用多由市場(chǎng)主體自發(fā)興起，與片區(qū)規(guī)劃和城市建設(shè)缺乏銜接，許多工業(yè)遺產(chǎn)周邊的區(qū)域交通、公共空間環(huán)境和公共服務(wù)設(shè)施配套等城市支撐體系滯后于工業(yè)遺產(chǎn)過(guò)渡使用進(jìn)程。由于配套支撐不足，許多由工業(yè)遺產(chǎn)改造而來(lái)的創(chuàng)意園區(qū)業(yè)態(tài)“高開(kāi)低走”，陷入轉(zhuǎn)型升級(jí)乏力的困境，長(zhǎng)此以往，不利于工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)和活化利用。

#4

廣州工業(yè)遺產(chǎn)過(guò)渡使用策略提升建議

4.1 新時(shí)期廣州工業(yè)遺產(chǎn)過(guò)渡使用思路轉(zhuǎn)型

由于缺乏系統(tǒng)指引和清晰的實(shí)施路徑，廣州工業(yè)遺產(chǎn)過(guò)渡使用難以充分發(fā)揮廣州工業(yè)遺產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)價(jià)值。在廣州明確建設(shè)活力全球城市的目標(biāo)愿景下，工業(yè)遺產(chǎn)的過(guò)渡使用既是傳承保護(hù)歷史文脈、提升城市文化軟實(shí)力的重要路徑，也是盤(pán)活存量空間資源、推動(dòng)舊城振興的重要抓手，有必要從實(shí)施路徑、政策指引和社會(huì)治理等方面進(jìn)行完善，推動(dòng)工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)利用與城市更新改造在規(guī)劃、流程、管理等方面的融合，實(shí)現(xiàn)廣州工業(yè)遺產(chǎn)過(guò)渡使用從技術(shù)設(shè)計(jì)到制度設(shè)計(jì)、從自下而上到上下聯(lián)動(dòng)、從個(gè)案式回應(yīng)到全流程服務(wù)的轉(zhuǎn)變。

4.2 面向存量更新的廣州工業(yè)遺產(chǎn)

過(guò)渡使用優(yōu)化策略

4.2.1銜接法定規(guī)劃體系，以“打補(bǔ)丁”方式完善工業(yè)遺產(chǎn)規(guī)劃管控

基于現(xiàn)有的廣州市工業(yè)遺產(chǎn)“一張圖”基礎(chǔ)上開(kāi)展廣州市工業(yè)遺產(chǎn)價(jià)值評(píng)估，建立分級(jí)分類(lèi)的工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)利用指引。對(duì)不同的實(shí)施主體和保護(hù)責(zé)任人提出精準(zhǔn)的要求和指導(dǎo)，并將其納入到控規(guī)法定圖則和土地出讓條件中，以確保在土地權(quán)屬和用地性質(zhì)改變期間能有效傳導(dǎo)工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)要求，避免因保護(hù)身份不明、保護(hù)要求模糊而造成的土地出讓和工業(yè)遺產(chǎn)利用受阻。

建立工業(yè)遺產(chǎn)過(guò)渡使用“補(bǔ)丁方案”編制機(jī)制，即通過(guò)編制短期的控規(guī)調(diào)整方案，在不改變保護(hù)對(duì)象和降低保護(hù)等級(jí)的前提下，明確工業(yè)遺產(chǎn)臨時(shí)性利用的適用范圍、活化原則、規(guī)劃控制指標(biāo)、有效期限以及期滿(mǎn)后的用地處理方式等，從而在保護(hù)利用的嚴(yán)格性和靈活性之間實(shí)現(xiàn)有效平衡。有效期限內(nèi)的“補(bǔ)丁方案”將作為工業(yè)遺產(chǎn)過(guò)渡使用行政許可與審批的依據(jù)。到期后，“補(bǔ)丁方案”自動(dòng)失效，工業(yè)遺產(chǎn)所在地塊根據(jù)實(shí)際情況恢復(fù)原控規(guī)方案或編制新控規(guī)方案。利用“補(bǔ)丁方案”的形式將工業(yè)遺產(chǎn)過(guò)渡使用與詳細(xì)規(guī)劃管控相結(jié)合，增強(qiáng)規(guī)劃管理的時(shí)效性。

4.2.2 對(duì)接城市更新環(huán)節(jié)，以“模塊化”方式建立全流程實(shí)施路徑

銜接城市更新和存量土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中相關(guān)工作流程，工業(yè)遺產(chǎn)過(guò)渡使用相關(guān)工作銜接至城市更新工作的各個(gè)階段，建立從計(jì)劃到實(shí)施再到退出的工業(yè)遺產(chǎn)過(guò)渡使用全流程路徑（圖11）。

圖11 工業(yè)遺產(chǎn)過(guò)渡使用與城市更新環(huán)節(jié)對(duì)接示意

在立項(xiàng)審批階段，引入工業(yè)遺產(chǎn)臨時(shí)性利用的準(zhǔn)入制度。通過(guò)對(duì)工業(yè)遺產(chǎn)的現(xiàn)狀評(píng)估、相關(guān)規(guī)劃以及土地儲(chǔ)備和出讓計(jì)劃的評(píng)估，挑選出短期內(nèi)沒(méi)有改造計(jì)劃但具有活化利用潛力的工業(yè)遺產(chǎn)，作為過(guò)渡使用目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上編制工業(yè)遺產(chǎn)過(guò)渡使用計(jì)劃，并將其納入到城市更新年度計(jì)劃和實(shí)施方案中。借鑒歐美國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，對(duì)列入計(jì)劃內(nèi)的過(guò)渡使用項(xiàng)目，簡(jiǎn)化方案審批、規(guī)劃建設(shè)許可報(bào)審等流程。

實(shí)施階段，通過(guò)建立土地分段分年期彈性出讓制度，設(shè)定過(guò)渡使用有效期限，通過(guò)短期出讓的方式避免產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議，降低工業(yè)遺產(chǎn)過(guò)渡使用門(mén)檻。將工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)情況、投資強(qiáng)度、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益等作為出讓協(xié)議續(xù)簽的依據(jù)，從而推動(dòng)工業(yè)遺產(chǎn)高質(zhì)高效再利用。此外，通過(guò)出臺(tái)審批程序簡(jiǎn)化、稅收優(yōu)化、專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼等政策吸引目標(biāo)企業(yè)入駐，促進(jìn)工業(yè)遺產(chǎn)過(guò)渡使用項(xiàng)目的順利實(shí)施。

明確過(guò)渡使用項(xiàng)目的實(shí)施期限和退出機(jī)制，項(xiàng)目結(jié)束后按照規(guī)定進(jìn)行有序退出和后續(xù)開(kāi)發(fā)。退出機(jī)制包括拆除廢止、空間升級(jí)和永久保留三種路徑。拆除廢止即在項(xiàng)目到期后拆除過(guò)渡使用形成的物業(yè)，騰退相關(guān)業(yè)態(tài)，工業(yè)遺產(chǎn)所在地塊轉(zhuǎn)為按原控規(guī)或新編控規(guī)方案進(jìn)行開(kāi)發(fā)控制；空間升級(jí)則是僅騰退相關(guān)業(yè)態(tài)，保留過(guò)渡使用物業(yè)作為長(zhǎng)期物業(yè)，為未來(lái)發(fā)展提供空間基礎(chǔ)；永久保留即將過(guò)渡使用形成的功能、物業(yè)全面保留作為永久性方案，并按相關(guān)規(guī)定補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)。

4.2.3 強(qiáng)化項(xiàng)目監(jiān)管，構(gòu)建全維度監(jiān)督管理體系

工業(yè)遺產(chǎn)過(guò)渡使用以市場(chǎng)為實(shí)施主體，為確保其過(guò)渡使用目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要建立工業(yè)遺產(chǎn)過(guò)渡使用項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督管理體系。具體而言，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)首先確保工業(yè)遺產(chǎn)本體不受破壞，工業(yè)遺產(chǎn)的歷史價(jià)值、文化價(jià)值、藝術(shù)價(jià)值和科技價(jià)值等不因過(guò)渡使用而受到損傷。其次應(yīng)關(guān)注過(guò)渡使用項(xiàng)目的空間優(yōu)化效果、產(chǎn)業(yè)效益和社會(huì)效益的提升情況，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)容積率、建筑密度、建筑風(fēng)貌等規(guī)劃控制指標(biāo)，杜絕違規(guī)建設(shè)。最后，公益性項(xiàng)目和文化藝術(shù)功能為主的過(guò)渡使用項(xiàng)目應(yīng)密切關(guān)注開(kāi)放性、共享性和入駐企業(yè)類(lèi)型，避免項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后期紳士化、過(guò)度商業(yè)化等現(xiàn)象的出現(xiàn)。

#5

結(jié) 論

當(dāng)前，過(guò)渡使用相關(guān)理論及其在工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)利用當(dāng)中的運(yùn)用仍處于探索階段，本文圍繞廣州市工業(yè)遺產(chǎn)過(guò)渡使用的特征與問(wèn)題，嘗試從規(guī)劃銜接、制度設(shè)計(jì)、強(qiáng)化監(jiān)管等角度為當(dāng)前廣州市工業(yè)遺產(chǎn)過(guò)渡使用提出路徑優(yōu)化建議，以期為其他城市同類(lèi)型項(xiàng)目提供參考和借鑒。本文研究范圍及深度有限，工業(yè)遺產(chǎn)的過(guò)渡使用涉及到市場(chǎng)研究、政策指引、技術(shù)設(shè)計(jì)、招商運(yùn)營(yíng)等諸多方面，是一個(gè)廣泛且復(fù)雜的課題，未來(lái)有待進(jìn)一步的探索和深化研究。

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*本文為2024中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)論文

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