導語：

中共中央政治局4月25日召開會議，分析研究當前經濟形勢和經濟工作，釋放“以高質量發展的確定性應對外部環境急劇變化的不確定性”的信號，提出設立新型政策性金融工具支持科技創新、擴大消費、穩定外貿，提高對關稅影響較大的企業失業保險基金穩崗返還比例、設立服務消費與養老再貸款等政策方向。

IPP研究員林輝煌結合當前國內經濟社會形勢分享了幾點思考。他認為，當下外部環境的變化并不由中國掌控，我們應著眼于強大自身以主導“開放”。在國內層面，需合理統籌“穩定極”、“發展極”與“創新極”的功能與定位；在社會層面，則需強調如何提升就業和收入，降低生產生活成本，強化經濟韌性和社會活力。于政府而言，需要保持經濟政策之間以及經濟政策和非經濟政策之間的一致性，在財政資源緊缺的情況下，科學配置兩者的資源投放。

4月25日召開的中共中央政治局會議（以下簡稱“會議”）分析研究了當前的經濟形勢和經濟工作，傳遞了重要的信息，非常及時。我從自己關注的研究領域切入，談談學習心得。

1、國內與國外的關系?

會議強調：

“統籌國內經濟工作和國際經貿斗爭，堅定不移辦好自己的事，堅定不移擴大高水平對外開放”。

關注近期關稅戰的人應該很容易理解這句話的分量。我們依然處于發展爬坡階段，雖然經濟上的對外依存度已經從早些年的高峰大幅度下降，但是仍保持在30%多的水平，外貿經濟支撐著大量的產業鏈和就業人口。然而外部環境的惡化并不是由我們決定的，“跪下來”完全不能解決問題，只會進一步助長“流氓經濟秩序”。真正能解決問題的是堅定不移辦好自己的事，用心把自己發展起來，以強大換取更好的外部環境。

與此同時，我們也要繼續保持開放，向全世界愿意講道理的國家保持開放。世界歷史不斷告訴我們，“開放”有兩種形態，一種是因為孱弱而被迫“開放”，一種是因為強大而主導“開放”，我們要牢記這一點，“以高質量發展的確定性應對外部環境急劇變化的不確定性”。

中共中央、國務院近期印發《關于實施自由貿易試驗區提升戰略的意見》提出，要增強對外貿易綜合競爭力，推動貨物貿易優化升級，增強服務貿易發展活力。圖源：新華社

2、穩定極、發展極與創新極的關系?

會議強調：

“要強化底線思維，充分備足預案”，“加強農業生產，穩定糧食等重要農產品價格”，“鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接”。

在我看來，這里說的就是要夯實穩定極，亦即，對于一般公共預算收入根本無法維持“三保”底線的廣大農業縣域（包括縣市區，占比百分之七八十），要加強保護，因為它們是中國經濟社會持續發展的穩定器和蓄水池。

要夯實穩定極，核心的工作是繼續維持和強化農村集體制度，讓農民在城市化的進程中保留退守鄉村的基本權利；同時，進一步搞好農業基礎設施，讓在村農民和返村農民種田更便利。

農業農村部市場預警專家委員會發布《中國農業展望報告（2025—2034）》。圖源：新華社

會議強調：

“培育壯大新質生產力，打造一批新興支柱產業”，“大力推進重點產業提質升級，堅持標準引領，規范競爭秩序”。

在我看來，這里說的就是做強發展極，亦即，對于一般公共預算收入能夠維持“三保”的工商業縣域（包括縣市區，占比百分之二十左右），要全力發展，因為它們是中國經濟社會持續發展的核心動力，解決了大部分的人口就業和家庭發展。

要做強發展極，核心的工作是給予更多的要素政策，比如用地指標（如全域工業化）、金融支持（如“創設新的結構性貨幣政策工具，設立新型政策性金融工具”）、科研支持等。

2025年中央一號文件《中共中央國務院關于進一步深化農村改革扎實推進鄉村全面振興的意見》提出“著力壯大縣域富民產業”。圖源：新華社

會議強調：

“持續用力推進關鍵核心技術攻關，創新推出債券市場的‘科技板’，加快實施‘人工智能+’行動”。

在我看來，這里說的就是力爭創新極，亦即，布局少數科研創新的高地（尤其是原始創新），引領最前沿的技術、產業與制度實踐。之所以強調“布局少數”，是因為在當前的經濟發展階段，我們需要把更多的資源投放到發展極和穩定極，這是國家安全的根本。

當前彌漫各地的創新焦慮（尤其是原始創新的焦慮）有些過頭了，要避免為創新而創新，真正把資源花在有助于提高質量和降低成本的工作中，實際上這也是創新，可能更具現實意義的應用創新。

最新數據顯示，截至2025年4月9日，我國人工智能專利申請量達1576379件，位居全球首位。圖源：新華社

3、收入與消費的關系

會議強調：

“要提高中低收入群體收入，大力發展服務消費，增強消費對經濟增長的拉動作用”，“盡快清理消費領域限制性措施，設立服務消費與養老再貸款”。

樸素的理解是，只有收入提高了，消費才會跟著提高，只要收入提高了，消費才有可能提高。因此，關鍵的問題是收入。不過，有很多專家認為這種理解太過樸素，沒有意識到消費對于經濟發展的重要性。

然而，政策也是面向老百姓的，需要考慮老百姓樸素的政策感受，要了解為什么他們不愿意（不敢、不能）去消費。要么是口袋里沒錢，要么是口袋里有錢，但是剛性支出過高（比如教育、醫療、養老等），要么是對未來的就業穩定缺乏安全感，以至于他們更愿意把錢存起來。企業，是不是也這么想呢？從這個意義上講，我們的經濟政策要更多的強調如何提升就業和收入，更多的強調如何降低生產生活成本。

4、財政投入有效性與浪費性的關系

這聽起來不像是一對需要平衡的關系，財政投入當然不允許浪費性的存在。這是理論上的設想。現實是，不少的財政投入都是浪費性的。從我們的調查研究經驗來看，當前財政投入浪費性比較明顯的地方至少包括以下兩個方面：

第一，不科學的鄉村美化和政績化工程，投了大量的錢，沒有產生正面的經濟社會效益，反而因為缺乏市場收益及可持續財政投入的保障而成為地方的負擔和爛攤子。很多地方政府的債務就是這么產生的。這些不科學的資源投放，大大擠占了原本可以用于解決群眾急難愁盼事項的財政資源。老百姓看在眼里，氣在心里。

第二，不科學的城中村改造，投了大量的錢，拆掉了原本可以為低收入群體提供生產生活的空間，卻沒能置換更高大上的產業，建的廠房和商品房也大量閑置。不是說鄉村絕對不應該美化，城中村絕對不應該改造，而是要科學合理，要進行充分的研究和必要性論證。有人說，這些看起來浪費的財政投入，其實是為了增加從事美化和改造的就業機會，真的是這樣嗎？

2024年全國共實施城市更新項目6.6萬個，完成投資2.6萬億元。圖源：新華社

5、經濟政策與社會政策的關系

會議要求：

“強化政策取向一致性”。

這包括經濟政策之間以及經濟政策和非經濟政策之間的取向一致性。實際上這兩年中央一直在強調這個理念，今年的兩會報告明確了政策的取向是“投資于人，以人為本”。這就需要加強政策科學研究。???

“不斷完善穩就業穩經濟的政策工具箱，既定政策早出臺早見效，根據形勢變化及時推出增量儲備政策，加強超常規逆周期調節，全力鞏固經濟發展和社會穩定的基本面”。

這也就是指超前做好系統的科學的政策儲備，尤其是平衡好經濟政策與社會政策。

在財政資源緊缺的情況下（也許財政資源始終都處于相對緊缺的狀態），經濟政策與社會政策之間就存在競爭關系，如何科學配置兩者的資源投放，需要科學的研究，而不能頭痛醫頭腳痛醫腳。

我的初步觀點是，社會政策要逐漸均衡化但是緩慢提升待遇水平，社會政策和經濟政策的統籌層級都要盡快且實質性提升至省和中央，在很長一段時間繼續維持穩定極縣域非貨幣化的社會保障功能（如集體土地制度、小農經濟、庭院經濟、互助養老等）。

*本文作者：林輝煌 華南理工大學公共政策研究院研究員、廣東省“百縣千鎮萬村高質量發展工程”指揮部專家智庫專家委員

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審校 | 劉 深

排版 | 周浩鍇

終審 | 劉金程

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