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作者 |魏涵

整理 |王晶

編輯 |陳欣雨 楊倩

審核|江怡

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內容提要

傳統觀點認為軍人更加傾向于使用武力解決國際爭端，而另有研究認為文官更加好戰。受復雜的國內國際情勢影響，很難用一個普遍性的答案解決上述爭論。跳脫出以往對軍政關系的“二分法”分類，根據文官控制實現的主要路徑和強弱程度，軍政關系可分為全面型強文官控制、外部型弱文官控制、外部型強文官控制和內部型強文官控制。這四種類型分別主導了1962年中印邊境武裝沖突、1965年印巴戰爭、1971年印巴戰爭和1999年卡吉爾戰爭。軍政關系主要影響了印度對外戰爭的開戰決策、作戰指揮和停戰決策。通過過程追蹤發現：文官控制越強，印度對外開戰的傾向越強；內部型文官控制的作戰指揮效果優于外部型文官控制，弱文官控制的作戰指揮效果優于強文官控制，總體由文官控制強度決定；停戰傾向也和軍政關系類型存在聯系，但具體影響需要視不同情形而定。本文從軍政關系角度解釋印度對外戰爭行為的國內政治邏輯，試圖通過歷史經驗找尋與印度和平相處之道。

關鍵詞： 軍政關系文官控制 印巴戰爭 中印邊境沖突

圖源：網絡

印度軍政協調問題似乎頻現。1986-1987年期間，在沒有向文官政府報告的情況下，印度軍方在印巴邊境地區開展了軍事演習，又一次引發了印巴危機。隨后，在印度文官政府的斡旋下危機才得以解決，印度國防部長為此辭職。

2008年，印度海陸空三軍總參謀長共同公開反對第六屆中央支付委員會所提交的報告，報告指出要削減包括軍隊官員在內的中央政府工作人員的工資和補貼。2012年，陸軍總參謀長V．K．辛格（V．K．Singh）將政府上告到最高法院，起訴政府內有人擅自將其年齡改大一年而令其提前退休，敗訴后不斷在公開場合指責政府。2012年，在中央政府不知情的情況下，駐西北部哈里亞納邦城市海薩爾的一支步兵營和空降兵營向德里進發，一度引起民眾對政變的恐慌。2013年，印度內政部長公開批判軍隊難以溝通，認為軍隊在修改《軍隊特殊權力法案》（Armed Forces Special Powers Act，AFSPA）時不配合政府。2014年， 海軍上將D.K.喬什（D.K.Joshi）以“為多次海軍行動意外負責”為由辭職，后在媒體采訪中公開指責政府“功能失調、效率低下”，認為政府缺乏“專業競爭力、領域專業性、可靠性、責任感和權威”，火藥味極濃。這次采訪記錄隨后因未知原因在媒體官網下架。2020年6月15日，中印在邊境加勒萬河谷地區發生激烈沖突，雙方軍隊均有人員傷亡。6月19日，莫迪在全黨大會發言指出，此次沖突中“沒有人闖入我國的領土，也沒有人占領我們的哨所”，暗示中方此次并沒有進入到印度領土。這番言論與此前印度軍方及媒體的描述相悖，在印度國內引起了軒然大波。

國內軍政關系對國家間關系有重要影響。傳統觀點認為，軍人更加傾向于采取冒險的對外戰略和政策，更容易引發國家間的軍事沖突。然而，隨著從國內政治角度研究國家對外行為的深入，學者們發現了一些與傳統觀點相悖的現實情況-和文官相比，軍隊使用武力解決國際爭端的意愿更低。從印度的實踐來看，一方面，印度政府能保持較好的文官控制。作為同從英殖民印度獨立出來的自治領國家，巴基斯坦獨立后多次發生軍事政變，而印度獨立后未曾有過此情況。但另一方面，印度獨立后，除了1947年至1948年之間與巴基斯坦圍繞海得拉巴、克什米爾和朱納格歸屬問題發生的領土確權戰爭外，還發生了1962年中印邊境武裝沖突、1965年印巴戰爭、1971年印巴戰爭以及1999年印巴卡吉爾戰爭。作為擁有良好文官控制傳統的國家，印度為什么還會多次進行對外戰爭？基于上述背景，本文通過利用相關研究成果、檔案和媒體報道等，梳理印度獨立以來軍政關系的基本形態和特征，并以印度參與的四次對外戰爭為案例，分析軍政關系如何影響四次戰爭的開戰決策、作戰指揮和停戰決策，并試圖從軍政關系角度解釋印度對外戰爭行為的國內政治邏輯，通過歷史經驗找尋與印度和平相處之道。

一、文獻回顧：軍政關系與國家對外戰爭

從實踐和研究上來看，軍政關系在縱向歷史和橫向案例上都呈現了豐富的差異和研究旨趣，使得這一議題研究經久不衰。基于核心研究問題，本文將從兩方面內容回顧既有研究：一是軍政關系模型；二是軍政關系對國家對外戰爭行為的影響。

（一）

軍政關系模型

塞繆爾·亨廷頓1957年出版的《軍人與國家》奠定了軍政關系研究的理論基礎，提出了“主觀文官控制”（Subjective Civilian Control）和“客觀文官控制”（Objective Civilian Control）模型，隨后世界各國不同學者以此為基礎，不斷延伸相關議題的涉足面，也衍生出了一些新的模型。在亨廷頓的模型中，客觀文官控制指的是較為嚴格的軍政權責劃分，軍隊專門負責軍務，而政府不會干預部隊內部事務；主觀文官控制下，文官政府和軍隊有一定分工，但是很多情境下文官會干預軍隊事務。

其它學者在亨廷頓研究的基礎上，也提出了各自的分類。克勞德·威爾士（Claude Welch）將軍政關系按照軍隊介入政治的難度分為三大類：（1）軍方控制型，即軍隊絕對控制，不受文人影響；（2）軍政合作型，即軍隊和文官共享權力；（3）文官控制型，即軍隊聽從文官指揮。邁克爾·德施（MichaelC.Desch）提出了“可滲透層面”（Thin Permeable Layer）模型，認為軍隊和文官政府之間可以實現一定程度的重疊和滲透，軍隊雖然在軍事、技術和行動領域上獨立，但是在政治和大戰略上要服從政府的安排。他還認為，當軍政官員之間的偏好產生沖突時，文官如有優勢會有較好的互動結果。著名政治理論家莫里斯·賈諾維茨（Morris Janowitz）提出了“聯合與一致”（Fusionism and Con-cordance）模型，他認為軍官和文官所處理的事務邊界模糊，二者應當共同擔當責任，但是軍隊應當要認同文官價值觀，要具備強烈的自尊和道德價值感。瑞貝卡·希夫（Rebecca Schiff）提出了“一致性模型”（Concordance），認為軍政可以通過對話和共享價值觀實現合作，軍人的底線就是不得干政。彼得·費維爾（Peter Feaver）的“委托一代理”（Principal-Agent）模型關注日常的軍政互動，認為真實的軍政互動并不如傳統理論描述得那樣單一、靜態，而是充滿要價、控制和戰略盤算。軍隊決策者會在沖突中尋找文官委托人的弱點來加以利用，而不是通過軍事政變或唱對臺戲的形式；文官會通過衡量軍官們的成本收益，找到軍隊的軟肋來說服。最佳的軍政關系，是即使文官對國家安全形勢判斷有誤，武官也會堅決服從。伊利諾特·庫恩（Eliot Cohen）提出了更加精細的軍政關系模型。他通過分析林肯、克萊門梭、丘吉爾和本·古里安四位戰時領導人的戰爭決策過程，認為文官在軍政互動中通過哄騙、威嚇、質詢和調查等方式控制軍隊。他還特別指出了軍隊和文官在制定國防政策之中的互動關系，強調軍方的軍事專業知識一定要傳遞到政策之中。

亨廷頓的研究奠定了軍政關系理論化的基礎，但遺憾的是，之后的學者對于文官控制類型的劃分并沒有跳脫出亨廷頓的劃分方法：以文武官員的權限重疊面積來區分文官控制強度及軍政關系類型。這一標準的實際運用度較低，因為文武官員在具體工作和協調過程中總會不可避免地形成工作交叉，而且文官是否算得上“干預軍事”。這種判斷標準又比較受限于學者自身對不同政體的認知理解和價值判斷。因此，亨廷頓以及后來的學者對文官控制類型的劃分，很難說他們建構出了一種立體、具備普遍解釋力的理論模型。

（二）

軍政關系對國家對外戰爭行為的影響

軍政關系對國家對外戰爭行為的影響，既有研究主要從兩個角度探討：一是天然屬性視角；二是官僚行為視角。天然屬性視角從軍政天然的組織文化差異入手，分析文官政府和軍隊對待戰爭手段的偏好差異；官僚行為視角從軍政在官僚政治中的互動關系入手，分析文官和軍官在決策過程中的角色對比變化所帶來的政策結果差異。

1．天然屬性視角

在天然屬性視角方面，傳統觀點認為軍人更加好戰，而文官政府是軍隊戰爭沖動的制衡者。理查德·霍克（Richard D.Hooker）全面分析了軍政之間的矛盾，指出學界所認為的軍政關系問題本質上是由軍政之間的理念差異導致-軍隊偏好保守主義，文官政府更偏向自由主義。軍隊的價值文化和組織利益使得軍隊更加傾向于通過武力手段解決國際爭端，軍隊更占話語權的國家更容易發動對外戰爭。在軍人們的共同價值觀中，國際關系的本質是軍事實力的競爭，政治領導人的言行和意圖的作用是有限的，因此，戰爭是解決國際爭端的天然且合法的途徑之一。組織利益也是影響軍隊行為的重要因素，軍隊對組織影響力和獨立性的需求是其行為的重要驅動力。為了驅使政治領導人為軍隊分配更多的資源，軍隊會有意抬高軍事議題在國家事務中的地位，通過放大國家安全威脅來獲取更多的資源分配。除了資源分配的需求外，增強組織獨立性、減少外部干預所帶來的不確定性是軍隊的另一組織目標。在這一特性驅動下，軍隊在處理對外關系時更加傾向于采取進攻型軍事戰略，而不是防御型的軍事戰略，以減少與他國安全關系中的不確定性和被動性。組織行為特征的差異導致軍隊和文官在看待國際問題時有清晰的態度分野，即與文官相比，軍隊在處理對外安全關系時，會更加傾向于通過使用武力來解決國家間爭端。

然而，一些研究卻反對上述傳統觀點，認為軍隊實際上并不那么熱衷于使用武力解決問題，反而是文官更加偏好使用武力手段。在民選國家內，文官領導人因為有支持率的考慮和下臺的風險，加上對國家威脅的認知視角不同，因此可能更傾向于使用戰爭手段解決沖突。軍隊是武力沖突中的直接犧牲者，有的軍官會更加珍惜士兵們的生命。一旦戰敗，除了付出傷亡代價外，軍隊士氣、社會形象和官僚地位都會受到沖擊。彼得·費維爾和戈爾比（ChristopherGelpi）也認為，盡管軍人們奉行更加現實主義、進攻型的世界觀，但是他們采取軍事手段解決問題的可能性反而更低。更具體地觀察，軍隊內部不同群體對待戰爭的態度也存在差異。理查德·貝茲（Richards Betts）在研究了冷戰期間若干軍事危機之后發現，軍隊高層會更加傾向于采取和平手段解決國際爭端，但是較為下層的軍官們則會更加傾向于以武力手段解決問題。此外，邁克爾·霍諾威茲（Michael Horowitz）和阿蘭·斯塔姆（Allan Stam）研究后發現，退伍軍人更加反戰，而現役軍人會更加傾向于使用武力手段。

2．官僚行為視角

官僚行為視角關注文武官員在決策過程中的互動角色及其對決策結果的影響。一些歐美學者認為，軍隊和文官部門存在固有的官僚性矛盾：軍隊希望執行的是謹慎的非黨派政策，而文官希望的是對軍隊的有力控制，因此軍隊和文官政府的高層領導之間本存在著固有的內在張力。文官對軍隊的控制力強度的變化，會導向不同的決策結果。對于在決策過程中應當遵循何種程度的文官控制力度，當前存在兩個主要派別：一派認為要執行絕對的文官控制，被稱為“文官至上主義”（Civilian Supremacist）；另一派反對過度的文官控制，被稱為“麥克馬斯特主義”（McMasterism）或“專業至上主義”（Professional Suprema-cist)。

文官至上主義者堅持文官要實現對軍隊的絕對控制，軍隊沒有表達否定的權力，持這一觀點的主要集中在政府部門人員。美國的官方文件里重申了軍官要服從合法上任的文官的命令，即使內心不同意。“麥克馬斯特主義”或“專業至上主義”堅持以下看法：（1）文官天然傾向于壓制武官；（2）在軍事領域，軍隊的意見是正確的，至少比文官的要正確；（3）武官們不僅要保證自己的意見被聽到，也要保證自己的意見被采納。費維爾和理查德·科恩（RichardH.Kohn）認為，絕對的文官控制會引發諸多決策弊端，軍隊對文官的失望比地方民眾對文官的失望還要多，這是軍政矛盾深層次的認知來源。阿爾伯特·希舒曼（Albert Hirschman）認為軍政之間適度的分歧有助于決策。

絕對文官控制或者放任軍權影響都容易滋生畸形的軍政關系，會對國家的對外戰爭行為產生不良的影響。首先，過度的文官控制會容易導致決策失誤，文官更容易發動對外戰爭。在越南戰爭時期，美國的文武官員圍繞如何使用武力產生了矛盾，文官實際上是越南戰爭的主要推動者，當時軍隊對使用地面和空中部隊開戰持保留意見，甚至在1967年夏準備集體辭職。越南戰爭后美國國內出現了很多反思，認為越戰失敗的重要原因之一就是武官對文官太過于服從，軍隊在決策中的沉默會致使國家陷入戰略錯誤。伊拉克戰爭中也有類似的場景，由于戰爭決策中的文官比武官話語權要大，導致決策過程中忽視了一些專業性的軍事意見，決策走向沒有達到小布什的預期。此外，絕對的文官控制還會影響到軍隊戰斗力的發揮，限制軍隊的自主裁量空間。還有學者認為畸形的軍政關系會導致較大的戰略黑洞，致使美國一直缺乏軍事戰略目標。

通過細致的案例考察，天然屬性視角和官僚行為視角落腳于軍政之間的差異來觀察軍政關系對國家對外戰爭的影響，從組織文化或者決策過程等微觀層面考察軍政官員對戰爭的態度及其在開戰決策過程中的角色，常常有顛覆傳統認知的效果。但另一方面，這類研究所使用的單一案例方法限制了結論外部效度的拓展：軍政關系類型的劃分簡單，雖然增強了結論的普遍性，但難以描述復雜場景的特點；使用的單一案例特殊性較強，難以有延伸性的結論；國家對外戰爭行為的解構簡單，通常關注開戰決策，少數關注戰爭過程中的協調指揮，還需要進一步延伸關注戰爭行為的其他方面。

二、印度的文官控制與軍政關系類型

文官控制是塑造軍政關系的核心要素。在文官控制措施方面，本文將文官控制措施分為力量平衡、官僚強制、規范內化和威脅感知四類。前兩類為外部型措施，后兩類為內部型措施。根據文官控制保障力量的主要來源及強度，本文將軍政關系的類型分為全面型強文官控制、外部型弱文官控制、內部型強文官控制和外部型強文官控制。各不同類型的軍政關系均能在印度歷屆政府中找到典型代表。

（一）

印度的文官控制措施

本文將文官控制措施分為力量平衡、官僚強制、規范內化和威脅感知四類：力量平衡指的是文官政府為了增強文官系統相對實力、限制軍隊實力膨脹而可能造成的威脅所采取的一系列措施，軍隊的規模、裝備、作戰能力越受限，對沖部隊實力越強，那么文官控制的能力越強。官僚強制指的是文官政府利用官僚系統內部的等級關系壓制軍官個人影響力的一系列行為。軍官的官僚等級排序越低，高級軍官任免提拔的自主性越低，那么文官控制的能力越強。規范內化指的是文官政府將文官控制的規范在軍隊內化的過程，使之成為軍人們默認的行為準則。文官控制規范的傳播越廣、越深入，那么文官控制的能力越強。威脅感知指的是文官領導人針對國內外安全威脅水平的評估，尤其是針對影響國家安全的外部威脅因素的感知，政府對外部威脅的感知越不靈敏、越沒有危機感，軍隊在整體國家戰略中的地位會相對降低，文官控制水平越高。在繼承英印政府政治遺產的基礎上，尼赫魯政府設計出了文官控制的基本框架，往后的政府在原有框架內均有不同水平的變化。

1．力量平衡

文官政府面對軍隊天然地存在一種矛盾心理：既要防止軍隊實力增長過快而威脅文官統治，又要同時維持軍隊的作戰能力。這種矛盾心理的強弱變化可以通過文官政府的不同的力量平衡政策來體現。印度的力量平衡措施基本上繼承于英國殖民時期的政策，即在軍隊高層削弱印度籍官員的權力，在基層單位實行分離管理的策略。這使得印度軍隊在很長一段時間內都缺乏足夠的戰斗力和影響力，但同時客觀上增強了文官統治。印度獨立后主要的力量平衡措施包括協調種族結構，平衡各級軍事部隊單位族群構成比例，避免單一族群勢力過大；平衡身份結構，避免內部形成各類小集團，如軍校校友認同等；強化文官政府的精英構成，增強政府的集權能力；擴充準軍事組織的規模，對沖軍隊的影響力等。

軍隊內種族結構管理基本原則是避免單一族群影響力過大。過去英國人以族群身份來組建混合型軍隊，獨立后的印度政府繼承了這種軍隊管理方式，同時也作出了一定修訂。首先，增強軍隊兵源的多樣性。為了防止部隊的族群構成單一化，同時滿足傳統兵源弱勢地區的應征需求，推行地方比例制征兵法，按照各個邦的“可服役男性人數”的比例確定各邦實際征兵數量。其次，弱化高級軍官基于族群身份認同的影響力。由于很多印度士兵是來自旁遮普的印度教徒或錫克教徒，因此軍隊高層有個“不要旁遮普人”的不成文規定。但由于后來軍隊內族群逐步固化，這個習慣慢慢被打破。盡管印度沒有明文規定的歧視性政策，但是獨立后軍隊內的穆斯林士兵數量呈下降趨勢。穆斯林人口占印度總人口的12％，但穆斯林士兵在軍隊中的占比應該不會超過3％。

準軍事部隊也是文官政府對沖軍隊實力的重要途徑。準軍事部隊除了有處理國內安全事務的職能外，也是預防軍隊政變的重要對沖力量。印度的準軍事力量在1962年對華戰爭前只有2.9萬人，十年后增長到20.2萬人，到1980年達到25.8萬人，到1990年超過49.7萬人，維持著占軍隊總人數的20％左右的比例。印度將主要的準軍事部隊駐扎在德里和其他重要城市附近，用來保護重要的政治領導人，并在發生政變的時候將他們護送到安全的地方。但近年來，印度準軍事部隊出現了不少問題。部分準軍事部隊和國內的暴亂組織有著千絲萬縷的聯系，如地方武裝警察部隊（Provincial Armed Constabularies）就曾發動過多次暴力叛亂運動。此外，準軍事部隊受訓水平相對較低，紀律性和作戰能力難以和專業受訓的軍隊相媲美，實際操作層面恐怕很難和軍隊抗衡。

2．官僚強制

印度的官僚強制措施，主要包括把軍官排除在核心決策圈外、降低軍官在國家官僚體系中的等級地位、縮短高級軍官服役時長、削弱軍人社會影響（如不鼓勵高級軍官發表公開演說）、降低軍隊高層指揮系統的協調統一能力、拉攏高級將領并強化對其監控能力等。將軍官排除在政府核心決策圈之外是印度獨立以來的傳統，尼赫魯在臨時政府期間就不再讓總司令參與政治決策，在獨立后更是將總司令移除出內閣，所有的重要信息和決策都只在國防部內的文官之間流通。在獨立初期，尼赫魯的最高國防決策機構是內閣國防委員會，隨后就是文官控制的國防委員會。后者的主要成員是副總理、內政部長和財政部長，國防部長和財政顧問以及其他軍事長官只能“列席”會議，而不作決策咨詢功能。直到現在，印度三軍的長官還是很少被邀請參加核心決策圈的咨詢。此外，在印度政府的《優先權令》（Warrant of Precedence）中，軍官的級別相對文官的職級普遍較低。印度的高級軍官普遍退休較早，是為了避免高級軍官在事業盛年之時繼續累積實力和威望而威脅到文官高層。例如，納圖·辛格（NathuSingh）中將51歲退休，卡里阿帕元帥53歲退休，K．S．蒂邁雅（Thimayya）上將55歲退休。印度還通過降低軍人福利以減少軍人職業對社會精英的吸引力。印度獨立后通過的《1948年薪資法案》讓軍人的工資和津貼都降低了很大一部分，1939年之后入伍的軍官工資大概減少了40％。

3．規范內化

規范內化措施主要通過印度法律體系、軍事教育和日常軍政互動中的觀念灌輸來實現。軍隊在英殖民時期維持了不干涉政治的原則，尼赫魯執政后又鞏固了文官優先的規范。文官政府和立法機關通過制定針對軍事人員的行為規范和法律，進一步確立了“文官至上”的國家管理準則。1950年5月，議會通過《軍事法案》規定了印度軍人行為的準則和犯罪情形的認定，明確了軍隊內部的下級對上級的服從關系。印度憲法規定總統為全國軍事力量的最高統帥，總理和國防部長協助總統行使軍事方面的權力。憲法是印度軍事教育的重要學習內容，也是軍官晉升考核的重點，使得“所有級別的軍官都會學習并討論印度憲法，這種做法強化了軍官對國家和民選政府的忠誠，而不論任何黨派或是意識形態。”此外，“文官至上”精神在軍政官員的日常互動中被反復強調，并通過官員間的上行下效不斷鞏固。在這一過程中，軍隊逐漸習慣了自己在政治中的從屬地位，并將繼承下來的“非政治精神”（即不參與政治）逐步調整為一種接受民主和憲法規范的專業精神。在獨立初期，文官政府和軍隊經常發生職能重疊的問題，而以尼赫魯為首的文官政府總會積極提醒軍隊們服從文官指揮，不斷糾正軍隊的越界行為，為往后的軍政互動樹立了范本。但有時候，效仿不足也會導致認知偏差。例如，獨立初，大部分軍人都只知道要服從總理和國防部長，但對國防部秘書等其他重要文官卻選擇性忽視。

4．威脅感知

威脅感知會影響軍事事務在國家議題中的重要性。印度對國際安全環境的評估有一個明顯轉軌的過程。1962年中印邊境武裝沖突之前，印度對安全環境的認識較為積極，軍事議題在國家事務中的地位不夠突出。1962年之后，印度對安全環境的威脅認知變得更加謹慎，伴隨著國內暴亂事件、恐怖主義行動增多，內部安全威脅的比例上升。尼赫魯執政后秉持國際主義、不結盟主義與和平主義的外交原則，對安全威脅的低估降低了軍隊在國家事務中的重要性。印度政府在獨立初對印度與巴基斯坦、中國等周邊國家等沒有作出正確的安全形勢判斷和實力評估：尼赫魯認為國家的安全威脅只來自阿富汗或巴基斯坦這樣的“二流部隊”，因此不需要重組軍事部署或增加國防開支；尼赫魯也沒有預測到會與中國發生戰爭。然而，1962年對華邊境戰爭的失敗沖擊了尼赫魯此前的判斷，印度政府不得不重新評估安全威脅，國防議題的地位上升。再之后，極左型恐怖主義、查謨一克什米爾地區跨境恐怖主義和東北部民族分裂活動，成為影響印度國內安全的三大因素，印度認識到真正的安全威脅來自國內的社群暴力，中國和巴基斯坦并不會對印度造成實質的安全威脅，印度政府專注于穩定國內安全秩序。然而，出于國內選舉政治需要，以及對外大國戰略目標的調整，印度政府仍舊有塑造外部威脅并擴充軍備的動力，這也進一步強化了印度軍隊的政治化傾向。

（二）

印度軍政關系的類型

根據文官控制實現的主要路徑和強弱程度，軍政關系可以有不同的分類。文官控制實現的主要路徑，本文將其分為外部型（包括力量平衡、官僚強制）、內部型（包括規范內化和威脅評估）和全面型（內、外部型二者兼具）。外部型文官控制指的是通過實力壓制或者各種賞罰手段從外部強化軍隊的服從行為。內部型文官控制指的是通過增強規范化、政治及文化認同等途徑從內部強化軍隊對國家與政府的認同感和服從意識。根據文官控制的水平的程度大小，又可分為強文官控制、弱文官控制。根據不同維度上的組合，理論上看，一般會有六種組合，即全面型強文官控制、全面型弱文官控制、外部型弱文官控制、外部型強文官控制、內部型強文官控制和內部型弱文官控制。

但是，內部型弱文官控制和全面型弱文官控制不太可能在現實中出現。首先，內部型措施是比外部型措施更加高階、有力的手段，文官控制如若能從內部手段實現，那么表明軍隊對文官政府已經有較強的主動服從意識，外部型措施更多地是符號意義，因此不太可能存在文官控制通過內部型措施實現，但仍舊維持弱水平控制的軍政關系。其次，如果政府能同時從外部和內部兩個層面實現文官控制，一般來講文官控制水平也會較高，所以也不會出現全面型弱文官控制這一類型。據此，本文對軍政關系的類型劃分，見表1。

從不同政府文官控制措施的變化來看，全面型強文官控制的代表為尼赫魯政府，尼赫魯政府通過外部型和內部型措施，雙管齊下對軍隊開展了較強的文官控制。外部型弱文官控制的代表為夏斯特里政府、英迪拉·甘地執政初期、拉吉夫·甘地政府和曼莫漢·辛格政府。這些政府在執政時期的主要以外部型措施實施文官控制，內部型措施稍顯不足，文官控制水平較弱。內部型強文官控制的代表為納倫德拉·莫迪政府和阿塔爾·瓦杰帕伊政府。這兩屆政府主要以內部型措施實現較強的文官控制。外部型強文官控制的代表為英迪拉·甘地執政后期，此階段較強的文官控制水平以外部型措施為主。這些政府所代表的軍政關系類型可以通過圖1坐標系表示，其中不同政府在坐標軸上不同位置相應地體現出了他們外部型和內部型措施的偏重情況，以及文官控制強弱的對比情況。

本文的軍政關系分類法是打破之前亨廷頓軍政關系“二分法”的一個嘗試。官僚部門隨著分工細化出現了橫向、縱向的延伸，軍政關系作為官僚協作關系中的組成部分，在此背景下也需要脫離過往非此即彼的簡單分類。本文嘗試從更加細化的維度，即從文官控制措施的類型和強度來給予軍政關系新的分類，這對于系統性觀察國別軍政關系有著積極意義。需要注意的是，上述圖表方法只能表現出一個國家不同的歷史時期（或者不同的執政政府）下的軍政關系特征分布變化，只能體現縱向的歷史變化，而無法在一張圖上呈現不同國家不同執政政府之間的軍政關系比較，因為每個國家內部的文官控制措施很難橫向比較強弱和類型。

三、實例分析：印度的軍政關系與對外戰爭行為互動

本文選取了印度獨立后四次主要的對外戰爭案例，即1962年中印邊境武裝沖突、1965年印巴戰爭、1971年印巴戰爭和1999年印巴卡吉爾戰爭。這四次戰爭發生時期的軍政關系分別對應全面型強文官控制、外部型弱文官控制、外部型強文官控制和內部型強文官控制類型。國家對外戰爭行為可以解構為開戰決策、作戰指揮和停戰決定三個環節，本部分將從這些環節出發來探討軍政關系與對外戰爭行為的現實和理論聯系。

（一）

全面型強文官控制與1962年中印邊境武裝沖突

印度自獨立以來至中印邊界戰爭期間，所參與的軍事行動主要都是圍繞國家領土確立進行的戰爭，真正意義上的對外實戰并不多。尼赫魯任內的軍政關系特征是絕對文官控制，對1962年中印武裝沖突造成了直接或間接的影響。首先，防政變措施限制了印度軍隊的戰斗力發展，主觀妨礙了軍備發展和邊防建設。其次，文官對武官的絕對控制導致高層決策時容易忽視軍方的意見，文官建議被過度采納，軍方的決策參與積極性偏弱。此外，文官任用親政府的“政治將軍”，損害了軍隊的作戰專業性和獨立性，使得軍方后期忽略自身實力現狀，態度轉向冒進。最后，文官在戰爭前夕的決策行為過于強勢，但又在戰爭意外爆發后，將具體作戰交由軍方并給予絕對的主導權，導致軍方被動性過強，戰斗士氣低落。

1．作戰力水平

獨立之初，印度的國防水平受到主客觀因素的雙重限制。客觀上，英國軍隊的全面退出和印巴分治都對印度軍隊的規模和實力形成不小的打擊，加上國民經濟的支持力度有限，印度的國防發展落后。主觀上，尼赫魯的“自由浪漫主義”思想使得這一時期的威脅評估失當、國防發展失衡，政府推行的防政變措施也削弱了軍事效率。例如，為了強化權力集中，尼赫魯在任內頻繁替換國防部長，長期擔任實際的“國防部長”。他還縮短了高級軍官的服役年限，浪費了高層軍官長期積累的軍事經驗。此外，軍隊的情報功能還被轉移到了文官部門，削弱了軍隊的情報能力。

在國防建設整體落后的背景下，印度當時的強文官控制及官僚惰性加重了邊防建設問題。1951年，印度國防部成立的北部和東北部邊防委員會提交報告，指出要擴大印度在邊境地區的行政管轄范圍，并通過增派巡邏等措施加強邊防建設。盡管尼赫魯積極公開響應這些訴求，但并未一應滿足軍隊的需要，加之邊防措施落實不到位，導致印度的邊防條件在1962年前并沒有實質性改善。此外，在具體安排邊防工作時，文官的權威時常壓過軍方的專業性。這些措施要么削弱了印度的實際邊防能力，要么激化了邊境安全危機。例如，為了執行文官政府的“前進政策”，印度軍隊在麥克馬洪線附近設立了34個軍事哨所，但由于地方兵力短缺，在印度東北前線只有兩個旅的實際兵力部署，因此有的哨所只能部署十余人。印度第33軍的參謀長烏姆拉奧·辛格（Umrao Singh）中將將此問題反映至陸軍總部，并要求增派兵力，但陸軍總參謀長T.N.考爾卻以“總理已經下命令這么建這些哨所了，我們陸軍總部不能給他的命令拖后腿”回絕。1959年朗久沖突后，文官政府要求用軍隊替換邊警和阿薩姆步槍隊在邊境地區執行巡邏任務，但陸軍反對此提議，認為當前局勢還沒緊張到需要使用軍隊，這種做法也會使得中國增派邊防，印方的后勤很難應對由此引發的戰爭危機。⑥但文官否定了軍隊的提議，囑咐軍隊避免沖突就行了。

2．前進政策

雖然1962年中印武裝沖突的爆發出乎尼赫魯的意料，但也正是文官政府主導的“前進政策”逐步點燃了中印邊境武裝沖突。從決策過程中的官僚互動情況來看，尼赫魯政府的全面型強文官控制是印度實施“前進政策”的重要官僚背景。尼赫魯在戰爭前通過任用親信強化了文官和個人權威。印度陸軍總參謀長蒂邁雅和國防部長克里什那·梅農（Krishna Menon）曾在軍官任免、邊界事務等方面有較大矛盾。盡管梅農在軍界口碑較差，尼赫魯最后還是偏袒了文官，讓當時印度軍隊高層中資歷最深的蒂邁雅主動辭職，給當時處理軍政矛盾起到了示范效應。在1961年的陸軍總部高層大換血中，尼赫魯任用了一批對文官政府服從性更高的“廷臣士兵”（Courtier Soldier）：P.N.塔帕爾上將成為陸軍總參謀長；被稱為“政治將軍”的B.M.考爾（Kaul）擔任陸軍的首席參謀。這批高層官員也不再輕易指出文官的錯誤，基層指揮官上達的警告和抗議也很難傳到高層文官耳邊。

尼赫魯官僚強制措施雖然強化了文官權威，但卻犧牲了軍隊的專業價值。面對中印兩國的邊界爭端，尼赫魯在文官政府和議會的壓力下，對中國的態度愈發強硬，逐步在邊界問題上奉行單邊主義的立場。而相比于文官政府的強硬姿態，軍隊高層整體起先是猶豫的態度，但隨后還是和文官們保持了一致。首先，軍方起初認為中印爭議邊界的東段并沒有多少戰略價值，他們也沒有能力在東段邊界抵抗中國。在空喀山沖突之后，陸軍參謀長蒂邁雅認為印軍還沒有做好充足的準備來應對一場對華戰爭，不贊成對華推行強硬政策。為了避免與中國開戰，蒂邁雅提議，政府應當接受失去一部分領土的結果，在邊境地區僅做象征性的抵抗，而在首都等內陸地區做重點部署。隨著蒂邁雅卸任，親文官的陸軍高層官員上臺，軍隊當中很難有人公開質疑尼赫魯等文官高層的觀點。印方不斷升級兵力部署之后，塔帕爾也開始擔心這些舉動會招致戰爭，但文官卻以強硬的態度否決這一提議。

“前進政策”縱容了印度文武官員的民族主義情緒，不計后果的挑釁思維在文武官員層面蔓延開來，導致印度高層逐步失去對事態的把控力。國防部調離了對“前進政策”頗有意見的前線指揮官烏姆拉奧，成立第四軍，并由考爾兼任指揮官。考爾指揮邊界部隊后，軍隊在邊境地區的巡邏更加大膽，隨即于10月9日與中國部隊在克節郎河谷地區發生交火，拉開了中印邊境武裝沖突的大幕。

3．作戰指揮

尼赫魯將具體作戰技術性的任務交給了軍隊指揮官，對具體戰爭細節并不會過多干涉。他對此總結道：“我們的大戰略一定要以政治因素為考慮，但是具體的戰略細節及策略性問題，應當由軍隊來衡量。”例如，在放棄防守達旺城的決定上，尼赫魯給予了軍隊充分的自主裁量權力。當時的陸軍總部都認為應當死守達旺，因為政府不會允許軍方失去任何土地，但指揮官D.K.帕里特卻堅持印軍應從達旺撤離，集中兵力防守色拉山口。帕里特在10月23日向尼赫魯匯報后，尼赫魯表示這個決定應當由陸軍參謀長來決定。

4．戰爭結束

對華戰爭的失敗給印度文武官員帶來了很大的震撼，印度高層戰后做了全面的反省。調查小組將這次沖突的失利歸咎于文官干預過多、軍官軟弱且沒有立場，尼赫魯等文官高層一時成為眾矢之的。印度文官們開始相信，應當給予軍隊一定程度的獨立自主，文官要限制自己的干預行為。軍隊高層在戰后對尼赫魯等文官的信任度也有所下降。1963年1月，尼赫魯指示陸軍立刻重回東北邊境駐守，以防范和中國再度發生戰爭。然而，參謀部認為部署行動會導致不必要的邊境沖突，因此并沒有立即執行文官政府的政策，反而給東部戰區下了不增加調兵的指令。1963年7月，印度情報局再次報告說中方軍隊在麥克馬洪線北側集中，文官高層要求在邊境增派兵力，但幾位軍方高層都反對再度派兵，并以邊境地區已調兵為由搪塞國防部長，直到文官強烈要求后才于1963年底向東北邊境派遣兵力。

（二）

外部型弱文官控制與1965年印巴戰爭

1965年印巴戰爭發生時期，印度政府由拉爾·夏斯特里執政，當時的軍政關系呈現外部型弱文官控制的特征。夏斯特里的執政風格不如尼赫魯強勢，也沒有形成較強的個人權威，一定程度上弱化了文官部門對軍隊的文官控制。作為中印邊界戰爭之后首位長期執政的印度總理，夏斯特里吸取了此前的經驗教訓，謹慎處理軍政關系。得益于其個人謙遜溫和的性格、開明包容的執政風格和人事任用，夏斯特里與軍隊總體上保持著良好的互動關系，并給予軍隊較大的自主權利。軍政之間的良性互動促成了印度在1965年印巴戰爭中的勝利，但由于夏斯特里過度強調軍隊自主權，導致文官們忽略了他們該盡的戰略責任，給這時期的軍政關系添上了一些瑕疵。

1．開戰決策

印巴這次邊境武裝沖突是逐步升級的，印度沒有立刻以戰爭反擊，最后還是軍隊主動要求作出適當的防衛，才拉開戰爭的大幕。1965年2月起，印巴就邊境線上庫奇蘭恩的歸屬問題產生了分歧，兩國4月開始開始發生武裝沖突，在英國調停下于7月實現停火，但巴基斯坦非正規軍8月又開始滲透到印控克什米爾地區。隨著巴基斯坦武裝人員數目不斷上漲，陸軍總參謀長開始要求夏斯特里做出適當的軍事防衛，防止巴方軍人進一步滲透。鑒于局勢的嚴重性，總理同意了軍隊的請求，雖然知道這可能導致印巴之間發生戰爭，但還是把具體行動安排工作交給了軍方。

印軍本計劃秘密從旁遮普邦越過印巴實控線進軍巴基斯坦領土，只有少數軍政高層了解這一情報，就連印度總統和印度駐聯合國大使也不了解這一行動。在旁遮普進攻行動的前一天，一名記者卻通過軍方渠道報道了這個消息。國防部對此感到震驚，排查后發現正是當時的陸軍參謀長喬杜里將軍走漏了秘密。但最后只有國防部部長因此而受批評，喬杜里本人沒有受到任何責罰。查萬對此表示：“自1962年戰敗以來，軍方領導的權力已經大大增強，公眾已經強烈反對軍政關系的不平衡了。”

2．作戰指揮

受1962年戰敗教訓影響，夏斯特里政府給予了軍隊更多的自主空間，但同時也引發了其它問題。當時文官領導基本都會同意軍隊提出的作戰計劃，文官僅承擔政治批準的角色，這種做法雖然有助于發揮了軍隊的專業性，但文官角色的缺位卻加劇了聯合作戰混亂、戰略能力欠缺等問題。尤其是當時印軍沒有設置三軍指揮長的職位，加上軍隊內部天然的軍種競爭生態，文官沒有做出必要的協調，放大了軍種協調失能的問題。印軍起初并沒有啟用印度空軍的計劃，導致印軍在戰爭初期失利較多。而當印度空軍開始支援陸軍時，又頻頻摧毀已方的軍力。此外，文官在這次戰爭中沒有將軍事行動和國家戰略聯系起來，沒有為軍隊制定靈活積極的作戰目標。現在很多聲音認為，1965年印巴戰爭是一場作戰目標不明確的消耗戰，文官沒有關注軍事行動的具體進展，沒有及時作出戰略調整。夏斯特里為軍隊設定的目標是擊退巴基斯坦的進攻，但當印軍實力占優時，有人認為可以借機解決克什米爾問題，但文官政府又沒有及時調整作戰目標，這讓一些人無所適從。印度官方歷史對這場戰爭的目標做了一些消極評價：在這場戰爭中，“既沒有戰略規劃，也沒有戰略努力，甚至都沒有制定出任何戰略決策......戰地指揮官們并不清楚他們的目標到底是什么......喬杜里將軍在戰爭后期哀嘆這場戰爭就是一個消耗戰。”

3．停戰決定

印軍高層在停戰決策上發揮了決定性的作用。由于印軍越過實控線的消息走漏較早，對巴基斯坦持續了兩周的武裝進攻后，印度文官政府的國際輿論壓力越來越大。查萬多次讓喬杜里評估作戰形勢，喬杜里堅稱印方的戰爭目標都達到了，“我們現在處在形勢最有利的地位，陸軍支持現在停火。”在當天晚上的另外一個高層會議中，總理詢問道，如果戰爭再多持續幾天，印軍是否還會保持作戰優勢；如果能保持優勢，印度政府可以在聯合國多拖延一陣。對此，喬杜里建議立刻停火，并稱軍隊現在彈藥都已經快要用完了，軍隊已經損失了大量的坦克。于是，夏斯特里決定接受聯合國的調停。但實際上，印軍的作戰實力并沒有喬杜里描述的這么不堪，當時印度前線的彈藥庫只使用了14％，而且印度當時所擁有的坦克數量是巴基斯坦的兩倍。在喬杜里提出停火建議后，文官領導人對此并沒有多做調查核實數據，最后做出了停戰的指令。

總體來看，印度的文武官員對這場戰爭的反應是被動的，他們當時不愿意被卷入這次戰爭。在1962年戰敗陰影下，印度政府需要一次新機會來證明軍隊實力和國家能力，重建一次國家信心。盡管印度在這次戰爭中有較大的軍事優勢，但受1962年失利的影響，印度的文武官員整體作戰士氣并不高漲，只為這場戰爭制定了一個最低標準的勝利。喬杜里等軍隊高層雖然是停戰的直接推手，但是夏斯特里本身對這場戰爭缺乏足夠的積極性和耐心，軍隊的建議也只是他們盡快結束戰爭的一個抓手。

（三）

外部型強文官控制與1971年印巴戰爭

外部型強文官控制主要以包括高強度的力量平衡和外部強制手段為實現路徑，但內部型措施的強度不及外部型措施，文官政府在這一類型的軍政關系中對軍隊實現了較強的控制。英迪拉·甘地執政中后期的軍政關系呈現了外部型強文官控制的特點。即使在反對聲高漲的緊急狀態期間，英迪拉任內還是未發生任何政變事件，顯示了來源于外部的強大統治力量。1971年印巴戰爭期間的軍政關系達到了印度獨立以來最有效率的狀態，軍隊領導向文官政府提供了堅決而謹慎的軍事建議，使得印方在戰前做足了準備；文官也為軍隊設定了靈活的政治目標，給予了軍隊高層較為充分的行動自由，提高了三軍聯合作戰的水平。總體來看，軍政雙方雖然在戰略問題上并沒有過多的分歧，但還是存在一些協調問題，印度的軍事優勢為軍政協調問題提供了較大的容錯空間。

1．開戰決策

有關1971年印巴戰爭的開戰問題，文武官員各有分工，配合到位。在開戰前，文武官員關注的問題主要有三個：一是是否要將印巴邊境危機升級成一場戰爭；二是這場戰爭的戰爭目標是什么；三是什么時候正式開戰。文官內部對于前兩個問題給予了充分討論并作了最終決定，而軍隊則對第三個問題扮演著決定性角色。英迪拉政府在處理前兩個問題時，主要依賴的咨詢建議來自文官內部，面對的壓力來自國內反對派、地方政府和民間輿論，軍隊的參與性較弱。

文武官員在第三個問題上達成了一次巧妙的合作。1971年4月，英迪拉就希望公開軍事干涉東巴基斯坦問題，但被當時的陸軍參謀長馬內克肖以軍隊準備不充分等理由強硬制止。隨后，文武官員決定推遲戰爭時間，并實施有限干涉策略，即秘密為孟加拉國獨立武裝運動提供武器支持，幫助解放力量訓練游擊隊作戰，為之后的公開武裝干涉爭取時間。盡管有限干涉政策遭到了激烈的批評，但英迪拉政府不得不繼續為軍事計劃保密，馬內克肖與英迪拉站在同一戰線共同應對政府外的批評聲。英迪拉政府最后決定于12月4日公開進攻東巴基斯坦，但令印度驚喜的是，巴基斯坦在12月3日從印巴西部邊境進攻，提前拉開了印巴戰爭的帷幕。盡管1971年印巴戰爭是由巴基斯坦的襲擊正式觸發，但正是印度在東巴基斯坦的一連串干預行動激化了印巴矛盾。

2．作戰指揮

在作戰指揮過程中，文官們由于軍事專業水平有限僅負責制定政治目標，具體行動由軍隊自主計劃和執行。軍政之間的整體協作較為良好，突出體現在文官政府能夠根據軍隊的作戰情況靈活地調整戰爭目標。文官和軍隊高層在制定作戰計劃時，確認只需奪取一部分東巴基斯坦領土，不需要奪取達卡。當時軍隊的部分作戰部隊指揮官反對不攻占達卡的決定，但都被馬內克肖以作戰難度大等理由否定。印軍在實際作戰過程中取得節節勝利，印度第四軍指揮官在沒有明確得到上級命令的情況下，于12月11日帶領部隊強行渡過梅克納河向達卡進軍。當印軍逐漸逼近達卡時，英迪拉政府開始重新審視是否占領達卡的問題，并在12月11日當天頒布書面指令，指示印軍要解放孟加拉國全境，而放棄此前通過占領關鍵地區來促成解放的保守計劃。文官政府能及時依據軍隊作戰情況調整作戰目標，體現了軍政某種程度的良好協作狀態，但這也暴露了當時印度軍政關系的一些問題：印度軍政協調狀態僅局限在文官和軍隊高層之間，基層指揮官在實際作戰過程中并不會嚴格執行上級命令。此外，在作戰指揮過程中，印軍內還經常發生擅自修改上級作戰命令的情況，三軍聯合作戰還存在諸多問題。在實力明顯占優的情況下，印軍取得了最后的勝利，這些隱患也慢慢淹滅在勝利的歡呼中。

3．停戰決策

英迪拉政府對這場戰爭謀劃縝密、準備充足，印軍也在戰場上節節勝利，當時影響停戰時間的確定主要有兩個因素。一是印軍擊潰巴基斯坦軍隊的速度；二是國際輿論的壓力程度。印度的文武官員對此兩頭合作，互相支持：軍隊主攻作戰事宜，文官則在國際上周旋爭取更多時間。由于東巴基斯坦防御薄弱，印度備戰充分，印度對東巴基斯坦的進攻長驅直入，并沒有費多少周章。印度于12月4日正式對巴基斯坦宣戰。印軍在12月11日抵達東巴基斯坦首府達卡。文官方面，英迪拉政府需要和國際社會周旋，為印軍爭取作戰時間和輿論空間。英迪拉在戰前就曾出訪多個國家尋求國際援助，除了渲染東巴基斯坦的人道主義問題及印度的難民危機，還積極與英、美、蘇等國斡旋以減緩大國的軍事干預。隨著戰事推進，美蘇對英迪拉政府的壓力逐步增加，印度不得不加快在東巴基斯坦的軍事行動，并敦促東巴基斯坦軍隊指揮官法曼·阿里（Farman Ali）盡快投降。在巨大的戰勢差距下，東巴基斯坦軍隊在12月16日投降，印度隨即在西線戰區停火。

（四）

內部型強文官控制與1999年卡吉爾戰爭

內部型文官控制是外部型文官控制更高一階的文官控制路徑，主要以包括規范內化和威脅評估在內的內部型文官控制手段為塑造路徑。一般來看，文官政府主要通過強化民族、國家等認同觀念來塑造強文官控制，輔以外部型文官控制措施，能從總體上實現對軍隊較強的控制。阿塔爾·瓦杰帕伊在任期間塑造了內部型強文官控制的軍政關系，軍政官員在不同領域保持著明確的分工，軍方在諸多國家安全事務領域被剝奪了知情權。1999年卡吉爾戰爭是一場被文官政府政治化了的軍事行動，文官政府在整個作戰過程起到了絕對控制的角色。

1．被動應戰

卡吉爾戰爭被廣泛認為是巴基斯坦率先挑起的武裝沖突，情報能力的遲滯導致印度戰爭前夕頻頻失利，其中軍隊情報功能的缺失是重要因素之一。印度政府此前出于防政變的需求，獨立后并沒有賦予軍隊實質性的情報收集功能。1962年在中印武裝沖突中失利后，印度政府成立了調查分析局（Research and A-nalysis Wing）來負責軍事情報，但由于制度設計和官僚競爭等因素，軍隊的情報職能并沒有實質性增強。此外，盡管印度政府為了協調軍政的聯合情報工作而成立了聯合情報委員會（Joint Intelligence Committee），但因委員會沒有設立有影響力的主席，部門競爭導致鮮有橫向的情報分享，軍隊難以通過此機構獲得重要情報。根據時任陸軍總參謀長馬利克回憶，印度軍方在1999年戰爭期間“被孤立于政策規劃和決策過程之外，增加了國防部文職官員和軍人之間的猜疑和摩擦”。例如，印度和巴基斯坦政府在1999年2月發表《拉合爾宣言》后，兩國領導人通過新聞記者和外交官秘密溝通，巴基斯坦總統謝里夫曾通過該秘密渠道告知印方他已無法控制軍隊，但印度政府并沒有將此消息透露給軍隊，乃至軍隊無法提前為可能的戰爭做好準備。在上述背景下，印度情報部門對巴基斯坦軍事行動的情報評估出現了偏差。在巴基斯坦開始針對印度的軍事行動后，印度在相當一段時間誤認為是恐怖分子在克什米爾地區發動的武裝行動，故遲遲沒有啟動特別的軍事行動。直到5月下旬，印方確定恐怖分子實際上是巴基斯坦派遣過來的軍人，才開始有所行動。

2．作戰指揮

卡吉爾戰爭的作戰過程中，軍政互動有以下特征：盡管以更大的犧牲為代價，但軍隊還是嚴格執行了文官政府設定的作戰要求；卡吉爾戰爭發生時臨近印度大選，選舉政治過度干擾了作戰過程；文官政府還是未能優化軍種之間的聯合作戰能力。出于政治考量，文官政府為軍隊的作戰制定了一個嚴格的原則，即不得越過印巴實際控制線。印度軍隊嚴格執行了此規定，但卻使得軍隊蒙受了更多的損失，這也是印軍開局不利的重要原因之一。戰地指揮官對文官政府的這一政策多有批評，直到印軍占領圖圖嶺使得戰爭轉向有利于印方的局面，軍方才減少了對此政策的批評。戰后的事實表明，文官政府謹慎的政策有充分的政治考慮，軍隊對此政策的配合給文官政府帶來了更大的聲譽。受印度大選驅動，印度執政黨和反對黨各有心思，將卡吉爾戰爭引向政治化的新階段。執政黨希望利用戰爭擴大支持率，便對全國轉播戰爭進程，還在大量媒體陪同下看望傷員等，過度的媒體曝光會給軍隊作戰增加壓力，帶來更多的輿論干擾。而對反對黨來說，攻訐政府的作戰政策成了他們主要的反對武器。例如，1999年6月，陸軍總部以“指揮失能”為由撤銷了陸軍121步兵旅指揮官的職位，但印度反對黨公開反對此任免決定，除了為指揮官在軍事法庭上辯護，還將包含部分作戰機密信息的文件公之于媒體以獲取輿論支持。反對黨公開干擾軍隊內部的提拔任免，這在印度以前的戰爭中從未出現過，無疑會容易影響軍隊的作戰過程。此外，雖然歷經了之前幾場對外戰爭的教訓，印軍的聯合作戰能力還是沒有實質性的提高，并在戰爭過程中暴露出了致命性的問題。

3．停戰決策

國際調停背景下，印度文官政府是停戰決定的主導者，軍隊給予的專業意見則是影響停戰時間的重要因素。在這過程中，盡管軍隊一開始并不同意直接撤軍，但最后還是服從了文官的要求。印軍在戰爭中后期的作戰形勢越來越好，在形勢越發對巴基斯坦不利的情況下，巴方領導人納瓦茲·謝里夫同意了美國的調停，并與印度領導人于7月4日在華盛頓簽署停戰協議。面對美國的調停，7月8日，瓦杰帕伊政府和軍隊共同商議了調停的時機。陸軍參謀長馬利克的第一反應是不同意這么輕易地撤軍，因為印軍因為這場沖突已經蒙受了很多傷亡，而現在形勢又有利于印度，不應該讓敵人這么輕易地結束戰爭。在參加完參謀長聯席會后，瓦杰帕伊告訴馬利克，他們必須在選舉前完成停戰，馬利克隨后與同僚制定了耗時三周的撤軍方案。7月11日，巴基斯坦軍隊逐步從卡吉爾地區撤軍，而印度則在第二天停止了對該地區的空襲。7月26日，隨著最后一批巴基斯坦武裝滲透者撤離卡吉爾地區，歷時70余天的印巴戰爭才算真正徹底地結束。

四、案例總結：軍政關系和對外戰爭行為的理論聯系

通過分析上述案例細節，本文發現：（1）印度的這幾次戰爭基本上都是文官政府挑起的，強文官控制下的印度政府似乎更容易陷入戰爭；（2）強文官控制會限制軍隊專業性的發揮，但軍官擺脫文官政府的控制又會有其他政治風險；（3）印度文官政府和軍隊在戰爭之中的分工逐步明確，即文官負責制定戰爭的政治目標，軍隊負責具體的作戰目標執行及行動指揮，但在具體實踐過程中偶爾會發生職能交錯不分的問題；（4）在停戰問題上，政治考慮往往是決定性因素，但卻是以軍隊作戰能力為基礎；（5）盡管軍政關系是影響本國作戰表現的重要因素，但是戰爭發動后，兩國的軍事實力和作戰能力對比才是真正決定勝負的因素。

從圖2可以看出，印度軍政關系影響其對外戰爭行為的邏輯關系可以從三個角度觀察，即印度軍政關系的不同類型會分別影響其開戰傾向、作戰指揮能力和停戰傾向的強度。在觀察這些關系之前，需要首先厘清一個前提：在其它條件一定的情況下，四種軍政關系類型的文官控制強度排序為：全面型強文官控制＞內部型強文官控制＞外部型強文官控制＞外部型弱文官控制，而內部型的文官控制手段要比外部型的文官控制手段更有效果。

因此，有關印度軍政關系如何影響其對外戰爭行為的問題，具體來看，在其它條件一定的情況下，有以下邏輯關系。第一，印度的文官控制越強，則印度對外開戰的傾向越強。回顧之前提及的印度四次對外戰爭，可以發現，在印度高層商議是否要將武裝沖突發展成戰爭時，印度的文官部門比武官部門更加冒進，更易采用戰爭手段解決國際爭端。這是因為，當時印度文官部門的軍事專業性較弱且政治考慮較多，在預估戰爭代價上要比武官更加樂觀，利用戰爭解決國內矛盾的意愿更加強烈。在此背景下，印度的文官控制越強，武官的決策影響力會越弱，繼而促使文官主導開戰的決定。

第二，內部型文官控制的作戰指揮效果優于外部型文官控制，弱文官控制的作戰指揮效果優于強文官控制，但總體由文官控制強度決定。文官控制越弱，軍隊作戰時受政治干擾情形越少，軍隊作戰自主權較高，作戰指揮的實際效果可能會更好。另一方面，外部型文官控制措施主要立足于力量平衡、官僚控制，以限制軍隊實力的過度膨脹，且內部型文官控制表明軍政雙方的關系凝聚力較強。因此其他條件一定的話，內部型的文官控制下的軍事作戰效果會優于外部型文官控制。據此，全面型強文官控制，因其強文官控制水平，從內外兩方面限制了軍隊的作戰發揮，因此作戰指揮能力在四種類型中排名最弱。而外部型強文官控制和外部型弱文官控制因其外部型控制措施較強，故排在全面型強文官控制后。而內部型強文官控制，由于其外部型措施相對較弱、內部型向心力較強，因此作戰指揮效果可能最好。

第三，停戰傾向也和軍政關系類型存在邏輯聯系，但具體影響關系需要視不同情形而定。當作戰優勢大時，文官控制越強，停戰的難度越小；當作戰優勢小時，文官控制越強，停戰的難度越大。這是因為，在作戰優勢大時，軍隊為了擴大勝利成果有更強的作戰欲望，而文官政府在停戰問題上需要考慮更多的政治因素，因此軍政在此問題上容易發生矛盾。而在作戰優勢小時，軍隊的士氣低下，停戰的欲望更加強烈，文官政府出于政治考慮在一段時間內難以接受軍隊停戰的請求。

此模型從一定程度上可以回答印度軍政關系如何影響其對外戰爭行為的問題，但這一理論模型在現實情形的運用或許還存在一定限制。因為上述不同情形下的結論，是基于其它變量的恒定情況，然而在現實里，這些變量控制的情形很難出現。盡管存在此缺陷，但此模型還是具有一定的現實意義，即可以從更加理論化的角度理解印度的軍政關系形態及其對國家對外戰爭行為的影響概況。

五、結論

社會經濟環境的變化給新時期的印度軍政關系帶來了更復雜的影響，傳統文官控制的紐帶被打破。軍政部門的拓展使得文官控制出現多層化的趨勢：文官政府通常以提拔任免等形式拉攏高級軍官，能在軍隊高層保持著較好的文官控制；但是在軍隊中低層，尤其是三軍總部以外的駐地部隊，文官控制相對較弱。這種現象的原因是多方面的，一是因為軍隊的規模逐步擴大，管理難度增大；二是因為軍隊的宗教、民族和文化等組成要素多元，對區別化管理的要求更高；三是因為現代化、精細化的軍事管理使得印度收緊了過去粗放的軍隊福利管理，損害了一部分軍人的利益；四是印度軍隊在半個多世紀以來的發展后，逐步形成了既定的利益集團，近年來頻繁的軍事改革觸及了這些人的利益。

印度的軍政關系是影響印度外交關系的重要國內政治因素，一般會從兩方面影響印度解決國際爭端的行為：一是有意識地干預文官政府，例如印度軍隊曾強硬阻止印度政府與巴基斯坦簽署錫亞琴冰川撤軍協定；二是無意識的影響文官政府處理對外關系的方式，多體現在印度和周邊國家的軍事危機中，例如前言當中提到的1987年的印巴邊界危機。印度軍隊在具體軍事行動中享有較高的獨立性，文官一般很少干預軍隊諸如軍事演習等行動，印軍的軍事行動容易缺乏有效的政治考量。

作者簡介：魏涵，南京大學國際關系學院助理研究員，主要研究領域為印度政治、國際安全

本文轉載自《印度洋經濟體研究》2022年第六期，原標題為《印度軍政關系如何影響對外軍事行為？ 》

本期編輯：陳欣雨 楊倩

本期審核：江怡

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