裁判要旨

根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，被告商洛市商州區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局作為縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)，自2020年1月1日起，對(duì)涉及農(nóng)村村民違法占地修建住宅事項(xiàng)具有查處、監(jiān)管的法定職責(zé)，該法定職權(quán)不得放棄。其調(diào)查后轉(zhuǎn)交鎮(zhèn)政府處理的行為屬于放棄自己法定職責(zé)的行為，應(yīng)認(rèn)定被告未依法履行法定職責(zé)。

案例詳情

陜西省洛南縣人民法院

行 政 判 決 書(shū)

（2020）陜1021行初24號(hào)

原告趙愈良，男，漢族，生于1969年9月11日，住陜西省商洛市商州區(qū)。

被告商洛市商州區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，，住所地陜西省商洛市商州區(qū)北新街**。

法定代表人張紅軍，該局局長(zhǎng)。

出庭負(fù)責(zé)人李延升，該局副局長(zhǎng)。

委托代理人李延俊，陜西鵬鯤律師事務(wù)所律師。

原告趙愈良訴被告商洛市商州區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局不履行法定職責(zé)一案,于2020年7月20日向本院提起行政訴訟。本院于當(dāng)日立案，并依法組成合議庭，于2020年8月26日公開(kāi)開(kāi)庭審理了本案。原告趙愈良、被告商洛市商州區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局副局長(zhǎng)李延升及其委托代理人李延俊到庭參加了訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

原告趙愈良訴稱(chēng)，鄰居全某某2008年左右建了三間一層磚混平房，2011年左右又建了一層磚混平房共四間，2019年5月又在四間平房上加蓋了一層磚混結(jié)構(gòu)樓房，共四間兩層全無(wú)任何審批手續(xù)。全某某的磚混樓房莊基高于原告1993年左右建成的土木結(jié)構(gòu)房屋莊基兩米左右，原告和鄰居全跟記房屋墻與墻之間最窄處只有1.5米左右，全某某的四間兩層違法建筑的檐水向東全部排入原告合法房屋莊基上，無(wú)法排出，已造成原告房屋地基下沉，墻體嚴(yán)重開(kāi)裂，如下大雨，原告的合法房屋隨時(shí)可能被泡塌，致使原告人身安全和合法財(cái)產(chǎn)安全受到嚴(yán)重威脅。且全某某違法建筑二層房檐侵入原告承包地內(nèi)，一層莊基將原生產(chǎn)隊(duì)所留一米寬共用水渠出水口已全部占用建房。原告2019年5月因土地使用權(quán)以及房屋排水和鄰居全某某發(fā)生爭(zhēng)議。原告在村、鎮(zhèn)和國(guó)土資源所干部調(diào)查處理過(guò)程中，得知全某某的四間兩層是無(wú)任何審批手續(xù)的違法建筑。鎮(zhèn)村干部在處理爭(zhēng)議時(shí)，一致認(rèn)為全某某的房屋已建成，無(wú)法拆除，所以一直拒絕對(duì)爭(zhēng)議地塊確權(quán)。原告在2019年7月份左右，即向商州區(qū)自然資源分局和商洛市自然資源局舉報(bào)，并多次撥打12336舉報(bào)，商州區(qū)自然資源分局在2019年10月份左右來(lái)村上調(diào)查過(guò)，但并未作出任何處理。2020年5月15日原告依據(jù)新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》，向商州區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局提出申請(qǐng)，請(qǐng)求依法查處原告之鄰居全某某的四間兩層違法建筑，至今未見(jiàn)到被告作出任何處理。訴訟請(qǐng)求：責(zé)令被告履行法定職責(zé)依法查處全某某的違法建房行為。

原告為證明其主張?zhí)峁┝艘韵伦C據(jù)：違法建筑查處申請(qǐng)書(shū)及郵件交寄單各一份。以上證據(jù)欲證明原告已經(jīng)向被告提出申請(qǐng)，要求被告處理全某某的違法建房行為。

被告商洛市商州區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局辯稱(chēng)，一是原告的請(qǐng)求不屬被告的法定職責(zé)，應(yīng)予依法駁回。2020年5月15日，被告商洛市商州區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局接到村民趙愈良舉報(bào)全某某無(wú)手續(xù)違法建房的反映材料后，立即安排執(zhí)法大隊(duì)對(duì)舉報(bào)信所反映問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查。經(jīng)調(diào)查，全某某為村民，2007年因?yàn)槔戏筷惻f，312國(guó)道升級(jí)改造，排水不暢，形成危房。全某某在此基礎(chǔ)上拆舊建新3間，面積100平方米，在拆舊建新時(shí)本人曾口頭申報(bào)村上及土管所，村上及土管所未出據(jù)任何手續(xù)，也未交納任何費(fèi)用。2010年全某某又在住房東邊續(xù)蓋30平方米廚房，也無(wú)手續(xù)。后因住房根基沉淀，房頂裂紋漏雨，2019年4月，又搭建第二層。為彩鋼瓦簡(jiǎn)易結(jié)構(gòu)，全某某現(xiàn)有住房4間2層，搭建第二層未給村上及土管所上報(bào)。由于被告目前不具備執(zhí)法主體資格，加之未明確具體管理手段，故給閆村鎮(zhèn)人民政府發(fā)函協(xié)查處理。新修訂的《土地管理法》第62條雖有立法規(guī)定，但各省進(jìn)度不一，操作不明確，為此被告已向陜西省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳請(qǐng)示。根據(jù)陜西省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳答復(fù)商洛市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局《關(guān)于農(nóng)村宅基地管理工作有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》第一條“對(duì)于2020年1月1日后新增的農(nóng)村宅基地違法案件由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)查處”的函復(fù)精神，對(duì)此之前的違法行為由誰(shuí)處理、責(zé)任主體是誰(shuí)、如何操作等問(wèn)題并不明確，況且原告不是行政案件的相對(duì)人，不能作為行政案件的原告主體。因此原告所訴問(wèn)題不屬于被告的法定職責(zé)，原告將商洛市商州區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局列為本案被告，屬于所訴主體錯(cuò)誤，應(yīng)予駁回。

二是原告所訴問(wèn)題不屬于非法占用土地建住宅的范圍，根據(jù)陜西省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳《關(guān)于農(nóng)村宅基地管理工作有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》的釋明“對(duì)農(nóng)村農(nóng)民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的執(zhí)法法定實(shí)施主體為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)”，且釋明是根據(jù)新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》，在該法修訂前的執(zhí)法主體為自然資源局，更為重要的是全某某2019年4月的加蓋房屋行為屬臨時(shí)建筑，沒(méi)有實(shí)際占用農(nóng)村土地。三是原告與全某某之間的糾紛應(yīng)屬相鄰排險(xiǎn)糾紛，且已經(jīng)村、鎮(zhèn)多次處理，應(yīng)屬民事訴訟范疇。綜上，被告認(rèn)為原告將商洛市商州區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局列為被告，其訴訟既缺乏事實(shí)根據(jù)又缺乏法律依據(jù)，應(yīng)予依法駁回其訴訟請(qǐng)求。

被告在法定舉證期限內(nèi)提供以下三組證據(jù):

第一組證據(jù)：原告郵寄的申請(qǐng)書(shū)。

第二組證據(jù)：1.村委會(huì)證明；2.執(zhí)法大隊(duì)調(diào)查筆錄。

第三組證據(jù)：1.被告商洛市商州區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局給閆村鎮(zhèn)人民政府的函件即《關(guān)于村民趙愈良舉報(bào)全某某違法建房調(diào)查的函》；2.調(diào)查報(bào)告。

第四組證據(jù)：1.商洛市商州區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局文件商州農(nóng)函（2020）48號(hào)《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)的通知》；2.陜西省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳文件陜農(nóng)函(2020)222號(hào)《關(guān)于農(nóng)村宅基地管理工作有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》。

以上證據(jù)欲證明：1.被告收到了原告的申請(qǐng)，被告派執(zhí)法大隊(duì)查處原告反映的全某某無(wú)審批手續(xù)建房的事情，并將該事情向閆村鎮(zhèn)人民政府進(jìn)行了反映，希望閆村鎮(zhèn)人民政府能盡快解決群眾間的問(wèn)題；2.全某某家中基本情況、建房時(shí)間、結(jié)構(gòu)等，與原告所反映的事實(shí)不符；3.原告反映的問(wèn)題系2020年1月之前發(fā)生的事情，農(nóng)村違建未明確是被告的職責(zé)，原告所反映的問(wèn)題應(yīng)該由原機(jī)關(guān)處理。

經(jīng)庭審質(zhì)證，原告對(duì)被告提供的證據(jù)發(fā)表以下質(zhì)證意見(jiàn)：對(duì)第一組證據(jù)申請(qǐng)書(shū)無(wú)異議；認(rèn)為第二組證據(jù)村委會(huì)證明不符合證據(jù)形式要件，調(diào)查筆錄內(nèi)容不符合事實(shí)；對(duì)第三組證據(jù)被告建議鎮(zhèn)政府處理的函件及調(diào)查報(bào)告有異議，調(diào)查處理農(nóng)村宅基地違法案件屬被告的法定職責(zé)，被告讓閆村鎮(zhèn)人民政府處理，明顯是推諉、推卸責(zé)任，對(duì)調(diào)查報(bào)告內(nèi)容不認(rèn)可，沒(méi)有查清事實(shí)，與實(shí)際不符；對(duì)第四組證據(jù)商州農(nóng)函（2020）48號(hào)、陜農(nóng)函(2020)222號(hào)兩個(gè)文件不認(rèn)可，因?yàn)楦鶕?jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定，被告應(yīng)為農(nóng)村宅基地違法案件查處的行政機(jī)關(guān)。

被告對(duì)原告提供的違法建筑查處申請(qǐng)書(shū)及郵件交寄單的真實(shí)性、關(guān)聯(lián)性、合法性無(wú)異議，但對(duì)證明目的有異議，認(rèn)為原告趙愈良2020年5月20日提出的申請(qǐng)，屬于案件線(xiàn)索舉報(bào)信，不是要求農(nóng)業(yè)農(nóng)村局履行法定職責(zé)的依據(jù)。

經(jīng)庭審質(zhì)證，本院對(duì)原被告雙方提供的證據(jù)作如下認(rèn)定：對(duì)原告和被告均提交的違法建筑查處申請(qǐng)書(shū)及原告提交的郵件交寄單，能夠證明原告趙愈良已經(jīng)向被告提出申請(qǐng)，被告收到該申請(qǐng)，予以認(rèn)定；對(duì)被告提供的其余證據(jù)不能證明被告履行了法定職責(zé)，不予認(rèn)定。

經(jīng)審理查明，原告趙愈良與全某某系鄰居。2020年5月15日，趙愈良以郵寄的方式向被告商洛市商州區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局郵寄《違法建筑查處申請(qǐng)書(shū)》，反映其鄰居全某某所建的四間兩層磚混房屋，系無(wú)任何建房審批手續(xù)的違法建筑，要求被告商洛市商州區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局查處全某某違法建房行為。被告商洛市商州區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局收到上述申請(qǐng)書(shū)后進(jìn)行了調(diào)查并形成調(diào)查報(bào)告，但被告認(rèn)為其目前不具備執(zhí)法主體資格，故于2020年5月26日，向商洛市商州區(qū)閆村鎮(zhèn)人民政府發(fā)出《關(guān)于村村民趙愈良舉報(bào)全某某違法建房調(diào)查的函》，建議商洛市商州區(qū)閆村鎮(zhèn)人民政府盡快拿出處理意見(jiàn)并做好群眾疏導(dǎo)工作。2020年7月20日，原告趙愈良向本院提起行政訴訟，要求被告商洛市商州區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局履行法定職責(zé)，對(duì)全某某違法建房行為進(jìn)行處理。

本院認(rèn)為，2020年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)土地管理法》（2019年修正）第七十八條第一款規(guī)定，“農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，由縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”；第六十七條第二款規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)對(duì)違反農(nóng)村宅基地管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查的，適用本法關(guān)于自然資源主管部門(mén)監(jiān)督檢查的規(guī)定”。由上述法律可見(jiàn)，2020年1月1日以后，農(nóng)村村民違法占地修建住宅的，由縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)進(jìn)行行政處罰和監(jiān)管。本案中，被告商洛市商州區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局作為縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)，自2020年1月1日起，對(duì)涉及農(nóng)村村民違法占地修建住宅事項(xiàng)具有查處、監(jiān)管的法定職責(zé)，該法定職權(quán)不得放棄。2020年5月15日，被告商洛市商州區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局在接到原告趙愈良投訴其鄰居全某某無(wú)審批手續(xù)違法建住宅的材料后，作了相應(yīng)調(diào)查，并將調(diào)查結(jié)果轉(zhuǎn)交閆村鎮(zhèn)人民政府，建議閆村鎮(zhèn)人民政府“盡快拿出處理意見(jiàn)并做好群眾的疏導(dǎo)工作”，被告商洛市商州區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局并未就原告趙愈良投訴事項(xiàng)作出處理結(jié)論，被告調(diào)查后轉(zhuǎn)交鎮(zhèn)政府處理的行為屬于放棄自己法定職責(zé)的行為，應(yīng)認(rèn)定被告未依法履行法定職責(zé)，原告起訴要求被告履行法定職責(zé)的訴訟請(qǐng)求理由成立，應(yīng)予支持。被告認(rèn)為目前尚未明確其具體執(zhí)法管理手段，其尚不具備執(zhí)法主體資格，該辯解不符合我國(guó)2020年1月1日起施行的土地管理法（2019年修正）第七十八條第一款和第六十七條第二款的規(guī)定，被告辯解于法無(wú)據(jù)，故不予采納。被告認(rèn)為原告并非行政相對(duì)人不能作為行政案件的原告主體，對(duì)此觀點(diǎn)，本院認(rèn)為根據(jù)我國(guó)行政訴訟法第二十五條規(guī)定，“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟”；《最高人民法院關(guān)于適用行政訴訟法的解釋》第十二條第（五）項(xiàng)規(guī)定，為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴，具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出處理的，屬于行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定的“與行政行為有利害關(guān)系”，本案原告趙愈良作為全某某的鄰居，被告是否履行查處職權(quán)，直接影響原告的相鄰利益，故原告與被告不履職行為之間具有利害關(guān)系，是適格原告主體。綜上，依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十二條、《最高人民法院關(guān)于適用行政訴訟法的解釋》第九十一條之規(guī)定，判決如下：

責(zé)令被告商洛市商州區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局在本判決生效之日起90日內(nèi)對(duì)原告趙愈良投訴事項(xiàng)依法作出處理。

案件受理費(fèi)50元，由被告商洛市商州區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負(fù)擔(dān)。

如不服本判決，可在判決書(shū)送達(dá)之日起十五日內(nèi)提起上訴，向本院遞交上訴狀，并按對(duì)方當(dāng)事人的人數(shù)遞交上訴狀副本，上訴于陜西省商洛市中級(jí)人民法院。

二〇二〇年十二月一日

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