導(dǎo)讀

生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)空間治理是普遍需要探討的關(guān)鍵議題，《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》為這三類空間的治理指明了目標(biāo)和方向。

本文字?jǐn)?shù)：2230字

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作者 | 鄒 兵

中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì)規(guī)劃實(shí)施分會(huì)副主任委員，深圳市規(guī)劃國土發(fā)展研究中心總規(guī)劃師

隨著從國家、省到市、縣的各級(jí)國土空間總體規(guī)劃陸續(xù)完成審批，自2018年以來實(shí)施的“多規(guī)合一”國家規(guī)劃體系改革取得階段成效，但這僅是推進(jìn)國土空間治理現(xiàn)代化的第一步。“十五五”時(shí)期的主要任務(wù)是鞏固和深化“多規(guī)合一”改革成果，進(jìn)一步完善國土空間規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)國土空間治理能力的全面提升。這既是《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下稱《決定》）的明確要求，也是實(shí)現(xiàn)國土空間高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護(hù)、建設(shè)美麗國土的根本保證。按照《決定》要求，到2029年新中國成立八十周年之時(shí)，也就是“十五五”末期，這項(xiàng)改革必須取得明顯成效。任務(wù)十分艱巨。

改革后的國土空間規(guī)劃覆蓋全域全要素的陸域和海域空間，也是國土空間治理的主要對(duì)象。由于海域空間治理僅涉及沿海地區(qū)，且關(guān)乎更多國家主權(quán)管理和國際海洋治理等重大國家戰(zhàn)略問題，在此不作深入討論。對(duì)于大多數(shù)地區(qū)而言，陸域的生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)空間治理是普遍需要探討的關(guān)鍵議題，《決定》為這三類空間的治理指明了目標(biāo)和方向。

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生態(tài)空間的治理

生態(tài)空間占有全國國土空間的最大比例，是中華民族永續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)空間。按照《決定》的要求，生態(tài)空間的治理必須“落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線管理制度，健全山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理機(jī)制，建設(shè)多元化生態(tài)保護(hù)修復(fù)投入機(jī)制。”這要求生態(tài)空間治理既要強(qiáng)化管控職能，也要發(fā)揮好激勵(lì)和促進(jìn)作用。對(duì)于前者，要“建立健全覆蓋全域全類型、統(tǒng)一銜接的國土空間用途管制和規(guī)劃許可制度。健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和管理制度體系，完善全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制，建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然資源保護(hù)利用和資產(chǎn)保值增值等責(zé)任考核監(jiān)督制度。”對(duì)于后者，需要“健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。深化自然資源有償使用制度改革。”近年來，各地政府在生態(tài)保護(hù)和修復(fù)方面加大了投入，國家層面也提供了有力的財(cái)政支持，但這些投入的產(chǎn)出更多體現(xiàn)在社會(huì)效益和環(huán)境效益，還難以直接轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益、實(shí)現(xiàn)投入-產(chǎn)出的財(cái)務(wù)平衡。“十五五”期間，需要在自然資源資產(chǎn)評(píng)估、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)方面取得體制機(jī)制的關(guān)鍵性突破，探索出“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”的實(shí)現(xiàn)路徑，才能真正調(diào)動(dòng)社會(huì)力量廣泛參與的積極性，使得生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工作能夠持續(xù)發(fā)展。

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農(nóng)業(yè)空間的治理

農(nóng)業(yè)空間治理和鄉(xiāng)村發(fā)展是密不可分的。目前，國土空間規(guī)劃關(guān)于三類空間的劃分主要是基于物質(zhì)功能。如果基于人類活動(dòng)特征，農(nóng)業(yè)空間的內(nèi)涵表述為鄉(xiāng)村空間更為確切。鄉(xiāng)村空間的治理，一方面要保證國家糧食安全，落實(shí)“把飯碗牢牢地端在中國人自己手中”的任務(wù)，這就必須對(duì)耕地和永久基本農(nóng)田實(shí)施最為嚴(yán)格的保護(hù)而毫不動(dòng)搖，此前在耕地和“永農(nóng)”劃定不實(shí)、布局不合理的情況必須糾偏。針對(duì)農(nóng)業(yè)比較利益較低、農(nóng)民種糧積極性不高的問題，需要“統(tǒng)籌建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制，在主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償上邁出實(shí)質(zhì)步伐。”另一方面，要按照《決定》的要求“運(yùn)用‘千萬工程’經(jīng)驗(yàn)，健全推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興長(zhǎng)效機(jī)制”，鄉(xiāng)村地區(qū)需要積極推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，鼓勵(lì)多種經(jīng)營(yíng)，引導(dǎo)廣大農(nóng)民走上共同富裕的道路。

3

城鎮(zhèn)空間治理

城鎮(zhèn)空間占全國國土空間比例最小，卻是實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的主要承載地。“十五五”時(shí)期，城鎮(zhèn)空間治理在宏觀區(qū)域?qū)用嬉龑?dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，要“引導(dǎo)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局”；要“推動(dòng)形成超大特大城市智慧高效治理新體系，建立都市圈同城化發(fā)展體制機(jī)制”；要“推動(dòng)生產(chǎn)要素暢通流動(dòng)、各類資源高效配置、市場(chǎng)潛力充分釋放。構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。”在城鎮(zhèn)空間內(nèi)部，針對(duì)內(nèi)需不足、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力的問題，關(guān)鍵是要激發(fā)空間活力，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)注入新動(dòng)能。要在城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用制度改革方面取得新突破，對(duì)建設(shè)用地內(nèi)部的功能轉(zhuǎn)換賦予更多彈性，包括“優(yōu)化城市工商業(yè)土地利用，加快發(fā)展建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)，推動(dòng)土地混合開發(fā)利用、用途合理轉(zhuǎn)換，盤活存量土地和低效用地。制定工商業(yè)用地使用權(quán)延期和到期后續(xù)期政策”等政策創(chuàng)新，為新質(zhì)生產(chǎn)力的培育發(fā)展提供有力支持。

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三類空間治理的協(xié)同

“十五五”時(shí)期國土空間治理的改革創(chuàng)新，要遵循《決定》要求，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、總體謀劃，破立并舉、先立后破。在改革的制度設(shè)計(jì)上，要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，處理好經(jīng)濟(jì)和社會(huì)、政府和市場(chǎng)、效率和公平、活力和秩序、發(fā)展和安全等重大關(guān)系，增強(qiáng)改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。落實(shí)到三類空間的治理，既要分類施策，更要整體協(xié)同互動(dòng)。針對(duì)以往存在的資源的空間錯(cuò)配問題，要“優(yōu)先保障主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、重大項(xiàng)目合理用地，使優(yōu)勢(shì)地區(qū)有更大發(fā)展空間。建立新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)配置同常住人口增加協(xié)調(diào)機(jī)制”，從而有效提高空間資源利用的效率。同時(shí)，要“探索國家集中墾造耕地定向用于特定項(xiàng)目和地區(qū)落實(shí)占補(bǔ)平衡機(jī)制”，要“推進(jìn)生態(tài)綜合補(bǔ)償，健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償”，從而體現(xiàn)空間資源使用的公平性。

此外，國土空間治理要進(jìn)一步明確事權(quán)劃分。《決定》提出“適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)、提高中央財(cái)政支出比例。中央財(cái)政事權(quán)原則上通過中央本級(jí)安排支出，減少委托地方代行的中央財(cái)政事權(quán)。”這對(duì)于生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間保護(hù)利用具有重要意義。糧食安全和生態(tài)安全作為國家重大戰(zhàn)略，毫無疑問是屬于國家事權(quán)范疇。在高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)以及國家公園為主體的自然保護(hù)地建設(shè)中，中央財(cái)政應(yīng)予以更大投入，而不應(yīng)將過重的責(zé)任和壓力落在地方政府身上。

本文來源：cityif。原文發(fā)表于《北京規(guī)劃建設(shè)》雜志2025年第1期。

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