文/《清華金融評論》白浩辰

時至本月，個人養老金政策已推出滿三年。三年來，個人養老金產品持續推出，總數已突破千款。隨著《關于全面實施個人養老金制度的通知》發布，個人養老金可投資標的進一步擴圍，國債、特定養老儲蓄、指數基金均被納入投資范圍，進一步豐富投資者的選擇。盡管如此，不可忽視的是個人養老金的全國普及仍存在痛點，在龐大用戶基數下，個人養老金繳存率和使用率不足問題亟待解決。

時至本月，個人養老金政策推出已滿三年。隨著政策的持續優化和機構的長期深耕，個人養老金產品供給日益豐富，特別是保險類產品在數量和種類上都實現了明顯擴容。根據國家社會保險公共服務平臺數據，截至2025年4月27日，個人養老金產品總數已突破1000款，達到1014款，涵蓋儲蓄類（466款）、基金類（290款）、保險類（225款）和理財類（33款）四大類產品。

隨著《關于全面實施個人養老金制度的通知》的發布，個人養老金可投資標的將進一步擴展，國債、特定養老儲蓄、指數基金等金融產品也將被納入投資范圍。產品種類的增加、投資標的的拓展，以及稅收優惠等配套政策的深化，不僅為投資者提供了更加豐富的選擇，進一步有效緩解個人養老金同質化問題，吸引更多投資者積極參與，也標志著個人養老金市場進入更加成熟、多元化的發展新階段。

我國個人養老金制度始推出于2022年。2022年4月21日，國務院辦公廳發布《關于推動個人養老金發展的意見》，首次明確建立個人養老金制度的框架。同年11月25日，人力資源社會保障部宣布個人養老金制度在36個先行城市（地區）正式啟動實施。同日，《個人養老金實施辦法》生效，明確賬戶開設、繳費規則等操作細節。時隔兩年，隨著試點城市的實踐經驗逐步積累，2024年12月，五部門聯合發布的《關于全面實施個人養老金制度的通知》將個人養老金制度從試點地區擴展至全國范圍，覆蓋所有參加基本養老保險的勞動者，稅收優惠政策的實施范圍也同步擴圍。

時至本月，我國個人養老金制度已問世三年，隨著政策的不斷加碼以及試點地區的長期探索，我國個人養老金事業已取得初步成效。

社會普及度方面，截至2024年11月末，共有7279萬人開設了個人養老金賬戶，較2023年年末提升了2000萬戶。

機構參與度方面，我國的個人養老金基金銷售機構從首批37家逐步擴容至52家，包含19家銀行、25家證券公司以及8家獨立基金銷售機構。個人養老金公民及機構參與度與日俱增，也標志著我國養老第三支柱正逐步完善。

三大核心痛點尚存，個人養老金普及任重道遠

然而，個人養老金制度的全面推廣仍面臨核心痛點，即用戶可觀，應用不足。在制度試點期間，個人養老金賬戶的開立數量雖然可觀，但實際繳存和使用率相對較低，人社部數據顯示，截至2024年11月底，個人養老金賬戶的開通人數已達到7279萬，然而，其中實際繳費的賬戶比例僅為28.7%，而真正參與個人養老金產品投資的比例更少。造成這種現象的原因主要為以下三點：

第一，資金流動性不佳，延遲退休背景下封閉期延長。個人養老金賬戶的封閉期是制約用戶繳存的一大重要因素。對此，原中國銀行保險監督管理委員會副主席梁濤指出，個人養老金賬戶要求賬戶封閉運行，時間跨度長、提取條件嚴格，靈活性不足。部分參加人開戶后持觀望態度，不愿意或者僅愿意少量繳款，特別是個人養老金實行資金賬戶的強制鎖定，封閉運行，只有達到退休年齡時，出國（境）、喪失勞動能力等情形才能領取。延遲退休政策的頒布進一步延長了該資金的封閉期，從而導致用戶顧慮的加深。

第二，產品收益率平平，投顧服務亟待提升。個人養老金賬戶常見的投資標的有4類，分別為儲蓄類、基金類、保險類和理財類。而在我國個人養老金產品矩陣中，儲蓄類產品占比保持絕對領先。中國銀行研究院研究員杜陽表示，盡管儲蓄和理財產品在個人養老金市場中擁有一定的規模基礎，但其增長速度已明顯減緩，主要歸因于它們在收益性、靈活性以及吸引力方面的相對不足。一方面，儲蓄產品主要以定期存款為主，其利率受到宏觀經濟利率下降的限制，導致其吸引力逐年下降。而理財產品在實施資管新規后轉向凈值型管理，波動性有所上升，這使得一些投資者采取了更為謹慎的投資態度。另一方面，該兩類產品尚未構建起與養老長期目標高度契合的機制，限制了邊際吸引力。

第三，稅收抵扣激勵不足，高收入群體節稅效果有限。個人養老金的一大亮點是其稅收抵扣性質。但受一定制度性問題影響，該機制并不能很好地適配于各類型用戶，從而影響其優惠效果。對此，梁濤表示，現行個人養老金實行EET（稅后繳費模式），在繳費、資金運用環節免稅，領取時按3%的稅率繳納個稅，直接激勵不足。高收入人群感到1.2萬這個限額過低，而對于大多數納稅起征點以下的低收入人群而言，他沒有享受當下的稅收優惠，卻要承擔未來納稅的義務，并且資金流動性差。從實際運行情況看，國企的員工和收入較高的民企職工參與積極性較高，但是每年1.2萬的繳存額度相對偏低，節稅效果有限。

推動個人養老金系統性改革，緩解“空戶”問題

為有效提升個人養老金參與率、解決"空戶"問題，需從以下三方面進一步優化：

第一，增強個人養老資金流動性，拓展支取場景。關于當前個人養老金的封閉期過長以及提取困難的現狀，全國政協委員、南方科技大學副校長金李建議一方面優化稅收政策以降低提前領取成本。現行政策規定，除退休、喪失勞動能力、出國定居等情形外，新增了“患重大疾病、領取失業保險金或最低生活保障金”三類提前領取條件，并達到領取條件后按3%稅率繳稅，建議進一步提高靈活性：分類設定稅率，對教育、重大醫療、首次購房等剛性需求提取，可減免或降低稅率（如1%）；對非緊急用途則維持或適度提高稅率，引導合理使用。階段性返還機制，若提前提取資金后一定期限內補繳賬戶，可部分或全額返還已繳稅款，鼓勵長期規劃。另一方面設立“應急額度”，允許每年提取不超過賬戶余額10%的資金用于特定用途（如醫療、教育），總額不超過累計繳費的30%。建立貸款質押機制。允許以個人養老金賬戶為抵押申請低息貸款，滿足短期資金需求，避免直接提取損失長期收益。

第二，優化產品結構，推動產品多元化創新。中國銀行研究院研究員楊娟表示，金融機構要堅持生命周期投資理念，為不同年齡參與人提供差異化的投資產品；在投資服務方面，要加強理財顧問的退休規劃能力，做好差異化投資咨詢服務與差異化的默認投資策略安排。在未來，金融機構還需持續加大研發投入，利用大數據、人工智能等先進技術，提升產品的智能化水平和個性化服務能力。通過智能算法分析投資者的風險偏好、財務狀況等因素，為投資者提供更加精準的產品推薦和資產配置建議。同時，加強跨行業合作，整合各方資源，共同推動個人養老金市場的創新發展。此外，金融機構還應積極履行社會責任，加強投資者教育，提高投資者的金融素養和風險意識，引導投資者理性參與個人養老金投資，共同促進個人養老金市場的健康穩定發展。

第三，優化稅收優惠政策，建立評價機制。目前稅收優惠政策仍存在抵扣額度不足、節稅效果有限等不足之處，對此，中國社會科學院財經戰略研究院副主任劉柏惠等在《個人養老金稅收優惠政策的優化與模擬》中給出如下建議：在短期內，將現行的稅前扣除政策改革為不返還的稅收抵免政策。在中長期，根據政策目標和客觀條件在可返還的稅收抵免方案和負所得稅方案之間進行權衡。需要在政策制定時以縮小收入差距和擴大個人養老金資金規模為核心目標，就可以考慮在稅收優惠政策的基礎上結合使用財政補貼政策，采取可返還的稅收抵免政策。若還要兼顧控制成本的目標，就可以采取成本相對較低、公平性改進效果相差不大的負所得稅方案。在改革過程中，基于經濟社會參數建立稅收優惠評價機制，精準確定改革時機和優惠幅度的閾值。應從政策所能帶來的效益和成本、財政承受能力等多個方面進行定量測算，為確定合適的稅收優惠政策和優惠力度提供精確可靠的依據。

人社部副部長李忠表示，個人養老金是滿足人民群眾多層次、多樣化養老保險需求的必然要求，有利于在基本養老保險和企業年金、職業年金基礎上再增加一份積累，退休后能夠再多一份收入，進一步提高退休后的生活水平，讓老年生活更有保障、更有質量。

編輯丨白浩辰

審核丨秦婷

責編丨蘭銀帆

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