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森林覆蓋率大幅下降 應沿用《森林法實施條例》統計口徑

文/孫久靈

《2021中國林草生態綜合監測評價報告》公布了各省（區、市）新口徑森林覆蓋率。各地的森林覆蓋率與第九次全國森林資源清查數據（2014-2018年）相比下降的省份有20個，如青海省的森林覆蓋率由5.82%下降到2.21%，降幅-62.03%；江蘇省由15.2%下降到7.22%，降幅-52.50%；寧夏由12.63%下降到9.88%，降幅-21.77%；連續45年保持森林覆蓋率全國首位的福建省也由66.8%下降到65.12%。通過實施林業重點工程大規模推進國土綠化，我國森林覆蓋率由二十世紀七十年代中期的12.7%提高至24.02%，但由于實施多年統計森林覆蓋率統計口徑的變化，導致大量綠化成果未納入統計范疇。主要問題如下：

1.新的森林覆蓋率統計只計算基于“國土三調”林地內的森林；計算口徑范圍縮小，導致森林覆蓋率下降。根據自然資源部 國家林業和草原局關于共同做好森林、草原、濕地調查監測工作的意見（自然資發〔2022〕5號）規定：森林覆蓋率指標應覆蓋并僅限于“三調”及其國土變更調查的全部林地范圍。由此，原計算森林覆蓋率的城市建設內森林、城市道路綠化帶、農田林網、園地的經濟林均不在統計口徑范圍。而林業系統一直以來按照《森林法實施條例》第二十四條規定計算森林覆蓋率，是指以行政區域為單位森林面積與土地面積的百分比。森林面積，包括郁閉度0.2以上的喬木林地面積和竹林地面積、國家特別規定的灌木林地面積、農田林網以及村旁、路旁、水旁、宅旁林木的覆蓋面積。森林覆蓋率統計口徑范圍縮小，導致森林覆蓋率下降，造成大量綠化成果未納入統計范疇。

2.新的森林覆蓋率統計口徑對“森林”的定義發生了改變，外延縮小；覆蓋度在30%至40%之間的灌木林不在森林覆蓋率統計范圍。新的森林覆蓋率統計方法，即森林覆蓋率等于森林面積占土地總面積的比重，森林面積等于喬木林面積、竹林面積、國家特別規定灌木林面積之和。按照自然資源部 國家林業和草原局關于以第三次全國國土調查成果為基礎明確林地管理邊界 規范林地管理的通知（自然資發〔2023〕53號）和自然資源部關于印發《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南》的通知（自然資發〔2023〕234號）對國家特別規定的灌木林進行了重新定義，是指分布在年均降水量400毫米以下的極干旱、干旱、半干旱地區，不包括喬木分布（垂直分布）上限以上地域的灌木林。其取消了原林業系統規定的喬木分布（垂直分布）上限以上，或熱帶亞熱帶巖溶地區、干熱（干旱）河谷等生態環境脆弱地帶以及以獲取經濟效益為目的進行經營的灌木經濟林作為森林的規定。原林業系統規定灌木覆蓋度30%以上，現在要40%以上才認定為森林，由此導致灌木覆蓋度在30%至40%之間的灌木林均不在森林覆蓋率統計范圍。

3.國土堅持按現狀認定地類，深刻影響森林覆蓋率計算。園地與耕地、林地等屬于一級地類，其包括果園、茶園、橡膠園地、油料園地和其他園地二級分類；大部份園地與《森林法》按照用途分的五大林種中的經濟林重疊，按《森林法》其用地為林地。如林地上種植了《森林法》鼓勵發展的果樹等經濟林，國土變更調查將其調查為園地，地類就不在是林地，其直接影響森林覆蓋率計算。《2021中國林草生態綜合監測評價報告》公布的34個省級單位森林覆蓋率（2021年）顯示比第九次森林資源連續清查（2014-2018年）下降的省份有20個，根源就是森林覆蓋率統計首次以國土“三調”數據為統一底版，僅限于林地范圍，國土年度變更調查將在林地種植經濟林調查為園地是一個重要因素。

森林覆蓋率指標是黨政領導班子和黨政正職政績考核的重要約束性指標。按照新的森林覆蓋率統計口徑計算后的森林資源數據，與各省市所制定的“十四五”規劃目標值均存在較大差距，根源就是森林覆蓋率統計口徑的變化。提高森林覆蓋率是我國向世界展示碳中和目標的一個窗口，是我國應對氣候變化的戰略選擇；也是深度參與全球氣候談判，開展國際合作與斗爭的需要。

為此，建議：

1.統計森林覆蓋率口徑繼續沿用《森林法實施條例》規定的方式。《森林法實施條例》第二十四條規定森林覆蓋率，是指以行政區域為單位森林面積與土地面積的百分比。森林面積，包括郁閉度0.2以上的喬木林地面積和竹林地面積、國家特別規定的灌木林地面積、農田林網以及村旁、路旁、水旁、宅旁林木的覆蓋面積。林業系統實施多年的森林覆蓋率計算口徑是經過實踐證明能夠充分反映我國國土綠化成果。根據《全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃（2021-2035年）》，到2035年全國森林覆蓋率要達到26.00%，我國目前森林覆蓋率為24.02%，增加近2個百分點，從數值上來看不大，但從國土面積來看，2個百分點就是接近19.2萬平方公里。我國土地資源有限，通過擴大造林面積增加森林資源的空間不足；當前大規模國土綠化重點從注重增加森林面積轉向面積和質量并重，

并將工作重心向提高森林質量傾斜。為此，我國大規模國土綠化成果需要精準體現，不能人為改變統計口徑降低森林覆蓋率。

2.各類被調查為園地的經濟林納入森林覆蓋率統計范圍。根據三調數據，我國有園地3.03億畝。將園地分類中的果園、茶園、橡膠園地、油料園地和其他園地中的木質經濟林按照林地政策管理；這些園地本就屬于《森林法》中經濟林范疇，有嚴格的法律法規和明確的管理部門，按照林地管理符合行業發展屬性要求，對完成森林覆蓋率約束性指標有重要意義。

3.灌木覆蓋度在30%到40%的灌木林應繼續在森林覆蓋率統計范圍。灌木林地覆蓋度標準由30%提升到40%，覆蓋度30%到40%之間的灌木不再認定為灌木林地，不符合林業發展實際，林業系統執行覆蓋度大于30%的認定為灌木林地已經20余年，實踐證明符合我國林業國情，是尊重自然、順應自然、保護自然，高質量地綠化祖國，充分反映綠化成果體現。

注：本文寫于2023年。