21世紀經濟報道記者王峰 北京報道“十四五”規劃收官在即，“十五五”規劃將謀篇布局。

近日，《中華人民共和國國家發展規劃法（草案）》（下稱“草案”）首次提請全國人大常委會會議審議后，正在中國人大網公開征求意見。

4月30日，在上海召開的部分省區市“十五五”時期經濟社會發展座談會提出，要在加緊落實規劃目標任務的同時，適應形勢變化，把握戰略重點，科學謀劃好“十五五”時期經濟社會發展。

《人民日報》5月6日報道稱，“上述兩則新聞，放在一起去看更見深意”。報道指出，讀懂五年規劃，讀懂中國式現代化。

草案共4章31條，主要包括總體要求、國家發展規劃的制定、國家發展規劃的實施等內容。對國家發展規劃專門立法，旨在健全宏觀經濟治理體系，發揮國家發展規劃戰略導向作用，推動高質量發展，推進國家治理體系和治理能力現代化。

將成熟做法固定為法律制度

草案明確規定，本法所稱國家發展規劃，是指中華人民共和國國民經濟和社會發展五年規劃綱要。

從“一五”計劃到“十四五”規劃，我國已經先后編制實施了14個五年規劃（計劃）。黨中央提出規劃建議、國務院編制規劃綱要、全國人大審查批準后公布實施，這已是實踐慣例，為何還要立法？

專家表示，目前，我國在發展規劃方面尚未有專門的法律，僅有一些規范性文件。制定發展規劃法可以使發展規劃的編制和實施有法可依，明確各參與方的權利和義務。

清華大學中國發展規劃研究院院長助理李治指出，發展規劃在整個國家的治理體系當中扮演著引領作用，起到了特別關鍵、核心的一種戰略謀劃和頂層設計的作用。馬上要開始制定“十五五”規劃，這一次立法實際上是從法治和制度的層面，對發展規劃政策工具予以確認和更規范地表述。

《人民日報》5月6日報道稱，法治護航，“政策驅動”向“法治驅動”的每一步邁進，著眼的是規劃權威性、規范性、傳導性的再增強，指向的是治理體系和治理能力現代化的再提升。往深里看，它彰顯的是黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一。

這也是進一步全面深化改革的題中之義。

對于國家發展規劃的制定，草案規定了國家發展規劃應當包括的主要內容、應當開展前期研究、應當統籌考慮的因素、應當健全公眾參與機制、應當健全專家咨詢論證制度、應當創新編制手段等，以及提請審議、批準、公布和調整等程序要求。

其中，草案將成熟做法固定為法律制度。草案規定，國家發展規劃應當包括以下主要內容：發展環境分析，指導方針，主要目標，重點任務、重大政策舉措、重大工程和重大項目，規劃實施的保障。

草案專門規定，編制國家發展規劃應當統籌考慮要素支撐條件、資源環境承載能力、財政承受能力和重大風險防范等因素，加強政府中長期支出事項管理，對擬提出的經濟社會發展主要目標、重大政策舉措、重大工程和重大項目等，加強多角度論證和多方案比選。

國家發展改革委市場與價格研究所原所長楊宜勇告訴21世紀經濟報道記者，通過提高規劃編制的科學化、民主化、法治化、規范化水平，能夠更好地發揮其在引導資源配置、規范市場行為、推動高質量發展等方面的戰略導向作用。

中國宏觀經濟研究院院長黃漢權近日撰文指出，要推動“十四五”規劃圓滿收官，高質量編制“十五五”規劃。

他指出，要全面總結“十四五”規劃目標任務完成情況，持續推動主要目標指標、重大戰略任務、重大工程項目取得更豐碩的成果，針對滯后領域加大攻堅力度，確保高質量完成“十四五”規劃目標任務，為實現“十五五”良好開局打牢基礎。

草案規定，國務院國家發展規劃主管部門報送國家發展規劃草案時，應當一并附送草案編制說明、論證報告等相關材料。國務院向全國人民代表大會提交國家發展規劃草案時，應當一并附送草案編制說明、上一規劃期國家發展規劃實施情況總結評估報告等相關材料。這都是為了保證國家發展規劃草案的科學性。

增強宏觀政策取向一致性

“今年是‘十五五’規劃的謀劃之年，立法不完全是針對五年發展規劃的，還是為了完善國家發展規劃的協調銜接機制，使各級各類規劃可以接續銜接，實現‘多規合一’。”北京大學政府管理學院教授馬亮說。

對于國家發展規劃的實施，草案對年度計劃、各級各類規劃與國家發展規劃銜接協調，增強宏觀政策協同一致，制定政策、配置資源等服務保障國家發展規劃實施的措施作出規定。此外，草案還完善了國家發展規劃實施情況的動態監測和評估制度，對國家發展規劃實施情況的監督機制作出規定。

草案專門規定，國家健全國家發展規劃與宏觀政策協調和工作協同機制，結合經濟社會發展形勢，圍繞實施國家發展規劃，合理確定宏觀政策取向，促進財政、貨幣、產業、價格、就業、土地等政策協同發力，增強宏觀政策取向一致性。

2024年中央經濟工作會議提出，把經濟政策和非經濟性政策統一納入宏觀政策取向一致性評估。近日召開的中共中央政治局會議提出，強化政策取向一致性。

黃漢權撰文指出，科學編制和有效實施國家發展規劃，能夠推動有效市場和有為政府結合、跨周期設計和逆周期調節協同、總量提升和結構優化互促，使各類調節手段系統集成、協同高效，持續提升宏觀經濟治理效能。

馬亮告訴21世紀經濟報道記者，目前我國建立了三級三類規劃管理體系，在行政層級上包括國家級規劃、省級規劃和市縣級規劃，在對象和功能方面包括總體規劃、專項規劃和區域規劃。

草案規定，國家級專項規劃、區域規劃、國土空間規劃應當依據國家發展規劃編制，并按規定適時調整。國家健全專項規劃、區域規劃、國土空間規劃等其他各級各類規劃落實國家發展規劃的機制，健全規劃編制目錄清單、備案、銜接協調等管理制度，保證其他各級各類規劃與國家發展規劃在主要目標、發展方向、總體布局、重大政策舉措、重大工程、重大項目、風險防控等方面協調一致。

“當前國家發展規劃存在各級各類規劃銜接不足和協調不力的問題，規劃編制的科學性和民主性還有待提升，規劃執行與監督工作還有待加強。通過立法，可以進一步強化規劃的戰略性、權威性和指導性，使各類規劃有效銜接和有力協調，并推動規劃及相關政策的取向一致性。”馬亮說。

草案規定，各地區、各部門制定政策，應當符合國家發展規劃確定的產業發展和結構調整方向、區域發展和空間格局優化方向。

李治在接受央視采訪時提出，“地方政府很多時候存在著換屆、地方政府政策延續的問題，我們以前講叫作‘新官不理舊賬’，過程當中其實都是缺乏法律層面或制度層面的保障的。國家發展規劃法草案則具有非常強的法律指引和約束作用。”

草案規定，國家發展規劃實施情況應當作為衡量各地區、各部門依法履職情況的重要參考。

草案還規定，國家工作人員在制定和實施國家發展規劃中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊或者有其他違法行為的，依法追究責任。

楊宜勇告訴21世紀經濟報道記者，納入問責條款，對規劃編制和實施過程中的違法違規行為進行追責，有助于增強規劃執行的剛性。