在全球大多數國家和地區生育率普遍下降、人口老齡化速度加快的背景下，家庭政策被視為應對上述變化對經濟、社會帶來的一系列挑戰的重要舉措之一。21世紀以來，聯合國、歐盟、經合組織等重新確認家庭的社會價值，把家庭看作經濟繁榮的源泉，再次強調家庭政策的重要性。中國也在2011年的相關文件中首次提出“家庭發展政策”，形成了中國家庭政策獨特的發展脈絡，其后許多議題引起了政策制定者、學者、實踐者的廣泛討論。然而，在諸多討論中，概念定義等基礎問題尤其存在反思或澄清的必要。

不同語境及實踐中

對家庭政策的爭議

雖然家庭政策在歐洲出現已經超過一個世紀，在21世紀又被歐美等國重新提上了政治議程，但是圍繞“家庭政策”的一些基本界定，一直充滿著爭議。造成這個結果的核心原因在于家庭政策本質上的多維矛盾性——它既是私人領域的延伸，又是公共治理的工具；既承載傳統倫理，又面臨現代解構；既需要普遍性規則，又必須回應多元訴求。這種張力使家庭政策成為意識形態、文化價值和社會利益的“角力場”。

家庭政策爭議始于對“家庭”本身的界定。不同群體對家庭結構的合法性存在著根本分歧：傳統核心家庭（異性婚姻+子女）被保守主義者視為唯一合法單位，但是遭遇了LGBTQ+群體的挑戰；非婚家庭與多元家庭結構，比如同居伴侶、單親家庭、隔代撫養等家庭形態是否應該納入政策支持范圍？不同國家有不同的回答。文化的差異使得歐美家庭政策只關注核心家庭，但是在東亞儒家文化圈，比如中國的擴大家庭（三代同堂）一直保持相對穩定的比例，是家庭政策無法忽視的家庭類型。

家庭政策的目標多重且可能相互沖突，常需要在相互矛盾的目標中進行取舍。比如，生育率的提高與性別平等：延長產假可能強化女性育兒責任，但是卻可能導致女性面臨就業中斷等“母職懲罰”；家庭福利與財政的可持續性：如高福利家庭政策的確有助于法國的出生率在歐洲保持前列，但是可能會加重財政負擔，引發代際公平爭議；傳統價值延續與個體自由：將“家庭教育以立德樹人為根本任務”寫進法律，弘揚傳統價值觀，但也受到質疑是否應該干預家庭教育自主權。

家庭政策工具的選擇則折射出深層的意識形態分歧。自由主義主張市場化方案，比如美國的育兒稅收抵免，反對國家直接干預，認為家庭責任應該歸于個人。社會民主主義倡導普惠的公共服務，如瑞典高品質的公共托幼體系，強調去家庭化和社會的集體責任。保守主義通過政策強化傳統的家庭結構，如德國家庭政策對于“男主外、女主內”傳統家庭的支持。法國實行的根據納稅人不同婚姻狀況和被撫養人的數量計算出不同系數的“家庭系數法”，被左翼批評為“懲罰丁克家庭”，但是右翼則認為這是維護生育倫理的核心工具。

執行層面的數據困境：難以量化的“家庭福祉”。相較于經濟政策（GDP、失業率）或一般社會政策（貧困率、入學率），家庭政策的效果更難量化。首先，因果鏈復雜，生育津貼能否直接提升生育率，抑或文化觀念、房價等因素更為關鍵？其次，標準主觀性，如何測量“家庭幸福感”？政策可能改善物質條件卻加劇了心理壓力。最后，長期或者短期效果，普惠托育短期內會降低生育成本，但從長期來看可能會改變家庭中的性別關系，引發不可預見的家庭關系變革。

中國“家庭發展政策”與

西方“家庭政策”背后的理念差異

盡管家庭政策的基本界定充滿爭議，但是達成共識的是它會對家庭和家庭成員的福祉產生影響：可能是保護家庭，也可能是促進家庭發展、強化家庭的功能。為了強調后者，中國的政策語境中，一開始就沒有使用“家庭政策”，而是使用“家庭發展政策”，強調家庭作為發展主體，主要目標是“家庭發展能力得到增強”。為了應對日益嚴峻的少子化、老齡化挑戰，要求通過“家庭發展”增強家庭內生動力來實現人口長期均衡發展；為了實現經濟和人口的高質量發展，要求通過“家庭發展”增加人力資本的投資來實現代際人力資本的積累；為了實現社會治理的創新，也需要通過家庭發展激活社區來實現“國家—家庭—個人”的協同治理。

中國政策體系中沒有使用“家庭政策”，也是為了和西方福利模式相區隔。比如，社會民主主義國家的“高福利—高稅收”模式中，家庭政策側重提供高品質的兒童托幼服務體系和長期的育兒假，這些都依賴高稅收的支撐，而中國選擇“發展型”路徑，可以避免財政不可持續風險。東歐各國的家庭政策趨向“再家庭化/母性化”，中國通過“發展”政策部分替代家庭負擔，探索國家和家庭共擔的中間道路。西方“家庭政策”隱含個體權利優先，常因非婚生育合法化等議題引發爭議；中國的“家庭發展政策”聚焦主流家庭結構（核心家庭、三代同堂家庭），減少了價值觀沖突。比較而言，“家庭發展政策”更適合中國特色的政策話語體系，體現了以人民為中心的發展思想。

總之，中國選擇“家庭發展政策”而非簡單沿用“家庭政策”，更多體現了一種發展型國家的治理思路：一是工具理性，通過賦能家庭緩解人口危機，拉動內需，維護社會穩定；二是價值理性，在中國式現代化進程中，重塑家庭在文明傳承與社會凝聚方面的核心地位?！凹彝グl展政策”的核心是通過家庭能力的可持續提升，實現國家發展與家庭福祉的共贏。

“生育支持政策”的凸顯

及其與“家庭發展政策”的關聯

隨著中國人口生育水平持續低迷、人口老齡化進程加快，在中國家庭政策發展的歷程中，“生育支持政策”逐漸凸顯其地位。然而，從根本上看，不能忽視“生育支持政策”與“家庭發展政策”的密切關聯：家庭發展政策是“面”，側重家庭整體功能和社會支持網絡的構建；生育支持政策是“點”，是針對生育率提升的直接干預。兩者應形成“點面”結合的政策體系，既解決當下急迫的人口問題，又為家庭可持續發展奠定基礎。

“家庭發展政策”這一表述最早出現在2011年頒布的《國家人口發展“十二五”規劃》：為了“提高家庭發展能力、促進家庭和諧幸?！?，要“建立健全家庭發展政策”。這是“家庭發展”首次進入國家級規劃文件，明確將“提高家庭發展能力”納入國家發展戰略。此時“家庭發展政策”的目標是家庭本身能力的提升。到了2015年相關政策文件中，“家庭發展政策”包括“生育支持”；到了2016年“十三五”規劃和相關政策文件中，“注重家庭發展”是為了“促進人口自身均衡發展”。

第七次全國人口普查數據顯示，中國總和生育率為1.3；2022年，中國人口首次出現負增長。這意味著中國生育率問題的緊迫性愈發上升。在這樣的背景下，“生育支持政策”被提出，且在2021年之后的政策話語序列中都處于優先地位。2021年《中共中央 國務院關于優化生育政策 促進人口長期均衡發展的決定》提出要建立“積極生育支持政策體系”，“將婚嫁、生育、養育、教育一體考慮”，“生育支持政策”成為家庭發展政策的核心內容。

2022年國家衛健委等17部門聯合印發《關于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導意見》，首次在標題中使用“生育支持措施”這一表述。此后，“生育支持政策”頻繁出現在地方政策文件和媒體報道中，成為托育服務擴容、育兒假延長、稅收減免等鼓勵生育相關措施的統稱。而原有的“家庭發展政策”表述在政策話語序列中被相對置后。

但是，實際上，二者并不是互斥關系，而是“整體與局部、基礎與專項”的互補關系。在凸顯“生育支持政策”的同時，不能忽視“家庭發展政策”的構建，因為它是前者的基礎框架，能夠為前者的落實創造更為友好的家庭和社會環境。有效的“生育支持政策”，應該嵌入更廣泛的家庭能力建設框架中，這也更有利于實現人口長期均衡發展和社會治理現代化。

中國政策體系中“家庭發展政策”的位置，與家庭在政策體系中的工具屬性和價值屬性有著密切的關系。當前中國政策體系中的家庭既是工具，更是逐漸強化的價值目標。這種雙重性并非對立，而是國家治理現代化進程中“手段—目的”鏈條的復雜映射。隨著人口結構危機出現和政策倫理的進化，家庭的價值目標屬性正在獲得更顯著的制度支撐，但其工具功能仍將中長期存在。未來的關鍵是通過制度設計，避免工具性利用對家庭價值的侵蝕，最終實現通過家庭發展推動社會進步。

（本文系國家社科基金重大項目“中國社會政策框架建設與社會服務體系現代化研究”（24&ZD162）階段性成果）

（作者系中國社會科學院社會學研究所副研究員）