二戰(zhàn)后，國民政府主張中美兩國共同托管琉球，不承認琉球是日本的固有領(lǐng)土。在臺灣當局仰賴美援的現(xiàn)實之下，琉球歸屬問題淪為臺灣當局與美國、日本政府交涉的籌碼，未能妥善處置琉球歸屬問題，喪失“釣魚臺列嶼主權(quán)問題”處理之先機，陷入進退失據(jù)的窘境。

前言

2012年，中、日兩國因釣魚臺列嶼問題再生齟齬，逐漸升級為外交沖突，甚至不排除有軍事對抗的可能性。據(jù)前人研究，可知釣魚臺列嶼問題與琉球歸屬問題直接相關(guān)，兩案互為表里。如褚靜濤指出根據(jù)《開羅宣言》、《波茨坦公告》、《日本降書》，中國將收復(fù)包括釣魚臺列島在內(nèi)的所有失地，但因美軍攻占整個琉球群島，于是中國需與美國交涉，來收復(fù)釣魚臺列島。由此可知，若要討論釣魚臺列嶼之歸屬，就必須先厘清琉球歸屬之懸案。對琉球歸屬的討論很多，枚舉一二，如王建朗教授指出抗戰(zhàn)期間蔣介石對琉球問題的設(shè)想并不一致，其收回的迫切性不及臺灣、東北、外蒙古，并根據(jù)《蔣介石日記》證明蔣介石決定不提歸還琉球的原因在于在領(lǐng)土問題上表現(xiàn)得積極擴張，會引起美國疑心。臺灣學(xué)者許育銘針對國民政府的對琉政策，指出國民黨雖暗中支持琉球回歸中國，但在中美關(guān)系的大架構(gòu)下，并不愿意就美國占領(lǐng)琉球之事，多作討論，避免得罪美國，使琉球歸屬問題始終曖昧不明，未能真正進入國際法的討論層次。任天豪指出，“外交部”雖對琉球提出各種主張，卻未詳細研究琉球地理范圍，讓美國將釣魚臺列嶼劃入琉球群島之范圍，在釣魚臺列嶼的歸屬問題陷入被動的地位。王海濱指出，《舊金山和約》(條約全稱《舊金山對日和平條約》，通稱《舊金山和約》)的簽署，標志著琉球問題的產(chǎn)生，而琉球問題對戰(zhàn)后中日關(guān)系、美日關(guān)系的發(fā)展都產(chǎn)生了深遠的影響。侯中軍則指出，在直接收回琉球無望的情形下，國民政府曾有過具體的應(yīng)對措施，或寄希望于琉球革命同志會，或制定計劃，外宣托管、內(nèi)實收復(fù)，但終因國民政府內(nèi)戰(zhàn)失敗，自身不保而未能實現(xiàn)。

根據(jù)上述研究，可知琉球歸屬問題的肇因，乃因過去琉球王國宗藩中華帝國，但日本藉1874年簽訂的《中日北京專約》，片面解釋日本為琉球人出兵的合理性，并在1879年派兵進占琉球，強行將琉球改為日本政府直轄的沖繩縣。當此，清政府因力不如人，徒負呼號，但從不承認琉球王國歸屬日本。面對琉球遭日本并吞，中國士人多視之為國恥，欲協(xié)助琉球人重建王國。同樣“興滅繼絕”的概念，也反映在1934、1938年蔣介石的演講中，以為日本必須歸還臺灣、澎湖及琉球。在開羅會議中，蔣介石明確提出收復(fù)臺灣、澎湖、東北等失地，建議將琉球交由中美兩國聯(lián)合托管。可是，當二戰(zhàn)過后，作為戰(zhàn)敗國的日本，竟能“失而復(fù)得”，仍收回琉球?作為戰(zhàn)勝國的中國(中華人民共和國和臺灣當局)，卻因中國代表權(quán)問題的爭議，無法參加舊金山會議，也無法對琉球歸屬問題發(fā)表意見，只能否認日本政府收回琉球的既成事實。本文將厘清琉球歸屬問題的前因后果，并討論臺灣當局對琉球歸屬問題的態(tài)度，進而了解臺、美、日、琉四方對琉球歸屬問題的立場及其外交策略。

國民政府的托管琉球方案

早在洪武五年(1372)，琉球王國遣使奉表入貢，與明朝建立宗藩關(guān)系。在此期間，日本(薩摩藩)同樣覬覦琉球的航運位置及其與中國通貢的利益，加緊控制琉球，萬歷三十七年(1609)甚至舉兵攻入琉球，俘虜國王尚寧(1564～1620)等一百余人，尚寧被迫簽訂《掟十五條》(《掟十五ヶ條》)，使琉球成為中日兩屬之地。明朝滅亡后，琉球王國考量現(xiàn)實利益，仍與清朝保持宗藩關(guān)系，同時也向日本薩摩藩遣使進貢，維持過去的兩屬狀態(tài)。

同治十年(1871)，為了解決琉球兩屬問題，日本明治政府將琉球王國并合為“琉球藩”，改由外務(wù)省管轄，要求琉球斷絕對大清的朝貢關(guān)系，并借口“牡丹社事件”，與清政府簽訂了《中日北京專約》(同治十三年，1874)，遂片面解釋琉球是日本屬土，琉球人是日本屬民。清政府雖提出抗議，欲針對琉球的地位問題展開談判。但日本后來挾甲午戰(zhàn)爭之余威，不再理會清政府的抗議，并加強對琉球群島的殖民統(tǒng)治，使琉球歸屬問題成為懸而未決的爭議。

1934年4月，蔣介石在撫州發(fā)表《日本之聲明與吾人的救國之道》演講，表示：“不僅是東四省的失地我們要收復(fù)，而且朝鮮、臺灣、琉球……這些地方都是我們舊有領(lǐng)土，一尺一寸都要由我們手里收回。”同樣的態(tài)度也體現(xiàn)在1938年他于中國國民黨臨時全國代表大會的演講《對日抗戰(zhàn)與本黨前途》。在演講中，蔣介石認為琉球與臺灣同樣是中國在甲午戰(zhàn)爭中失去的領(lǐng)土，尤其是朝鮮與臺灣都是中國安危存亡所關(guān)的生命線。另在《蔣介石日記》1942年11月9日記事中，蔣介石擬出與美國商討事項，計劃收回東三省與旅大、臺灣、琉球、外蒙古等地，可知蔣介石曾有中國收回臺灣、琉球之計劃。由此可知，蔣介石延續(xù)清末以來的看法，視日本吞并臺灣、朝鮮、琉球為中國之國恥，必須收回臺灣等地，或使之獨立自主，至少不能在日本手中，方能奠定東亞和平的基礎(chǔ)。此外，1943年宋美齡訪美，在向蔣介石匯報與美國總統(tǒng)羅斯福的談話內(nèi)容時，提到琉球問題，亦可知蔣介石曾考慮戰(zhàn)后的琉球歸屬問題。

蔣夫人電陳昨與羅斯福總統(tǒng)談話情形。原電略曰：(一)要求飛機五百架，羅斯福總統(tǒng)已答應(yīng)著手辦理，年底全部交來，另運輸機三十架，亦已囑安諾德盡速照辦。(二)關(guān)于戰(zhàn)后問題，琉球群島、滿洲及臺灣將來應(yīng)歸還中國，香港主權(quán)應(yīng)屬中國，但可劃定為自由港，朝鮮獨立可由中美共同擔保。羅斯福總統(tǒng)并表示，戰(zhàn)后將在中國投資供給機器，助我建設(shè)。

此后，蔣介石對琉球歸屬問題很少再有公開表示，但不代表蔣介石毫無作為。1941年，蔣介石指示國防最高委員會秘書長王寵惠研究戰(zhàn)后和平會議及相關(guān)善后事宜。為了征集各方意見，王寵惠征得蔣介石的同意，在國防最高委員會新設(shè)“國際問題討論會”。

在“國際問題討論會”上，王芃生草擬了“解決中日問題之基本原則”一案，并將中日問題的分界時間設(shè)定在1894年甲午戰(zhàn)爭發(fā)生以前的狀態(tài)。可是，王芃生擬的草案卻仍將琉球規(guī)劃為日本領(lǐng)有，并沒有打算領(lǐng)有琉球，也沒有琉球獨立之計劃，使與會人員多有質(zhì)疑，主張應(yīng)調(diào)整琉球的處置方案。對此，王芃生認為中國沒有意愿并合琉球，也無足夠力量協(xié)助琉球獨立，而日本久占琉球，風土人情皆染和風，更何況英、美兩國似有意過問琉球歸屬事，不能不顧及兩國的態(tài)度。王芃生的意見得到采納，于是“國際問題討論會”第5次會議決定的琉球處置方案為：承認日本領(lǐng)有琉球，但需設(shè)定琉球為由國際監(jiān)督的非武裝區(qū)，日本亦不得差別對待琉球人民。1943年9月2日的“國際問題討論會”第35次會議，討論由浦薛鳳擬訂的《日本無條件投降后應(yīng)即接受遵辦之條款》草案，王寵惠指出中國沒有海軍、無力控制琉球的現(xiàn)實，而吳國楨則主張琉球可劃歸國際共管，作為國際共用的軍事基地。最后，王寵惠將意見匯為三種琉球處置方案，一是劃歸日本，但日本不準在琉球設(shè)置軍事設(shè)施；二是由中國領(lǐng)有；三是歸國際共管，由國際監(jiān)督。在9月30日的第36次會議上，“國際問題討論會”又針對琉球歸屬事，進行修正，認為琉球若無法歸隸中國，將考慮將琉球劃歸國際共管，或劃琉球為非武裝區(qū)域。

“國際問題討論會”所擬的方案，確實影響了蔣介石對琉球歸屬問題的態(tài)度。1943年11月開羅會議上，蔣介石與美國總統(tǒng)羅斯福對琉球歸屬問題的討論，實際上正是參考了“國際問題討論會”的意見。

下午七時半，公洎夫人應(yīng)羅斯福總統(tǒng)之邀宴，并廣泛商談與遠東大局有關(guān)之政治問題。迄于深夜始已，然仍相約續(xù)談也。公退而自記談話要旨曰：……(三)談領(lǐng)土問題，日攫取中國之土地，如東北四省與臺灣、澎湖群島應(yīng)該歸還中國，惟琉球可由國際機構(gòu)委托中、美共管，此由余提議，一以安美國之心；二以琉球在甲午以前已屬日本；三以此區(qū)由美國共管，比歸我專有為妥也。

據(jù)梁敬錞教授所整理的美國的會議記錄與國民政府的資料，羅斯福曾向蔣介石征詢中國是否有領(lǐng)有琉球之意愿，并有將琉球交與中國的提議，但蔣介石考慮到美國對琉球之企圖，遂拒絕這項提議，答稱中國方面希望先由中美兩國占領(lǐng)琉球，未來再按國際組織的托管制度，由中美兩國共同管理琉球。根據(jù)蔣介石對開羅會議的成果報告，亦可知蔣介石考慮琉球處置方案的幾點解釋：(一)琉球雖原屬中國，但因中國沒有海軍，無力保護琉球；(二)因琉球是太平洋的重要軍事?lián)c，擔心中國若主張領(lǐng)有琉球，可能會引起英、美兩國的懷疑；(三)琉球在1895年以前被日本占去，與臺灣、澎湖的情況不同，故對琉球不堅持收回的主張。由此可知，二戰(zhàn)結(jié)束前，對琉球雖有企圖，但因?qū)嵙τ邢蓿中杳绹浴皣H問題討論會”所擬之琉球三策，真正能做到的只有讓琉球由國際共管，或設(shè)成非武裝地帶，將日本領(lǐng)有琉球的不利因素降到最低程度。

不過，《開羅宣言》未提及對琉球問題的主張，隨后的《雅爾塔協(xié)定》及《波茨坦公告》也沒有與琉球相關(guān)的表述。但三者都明確指出將日本逐出以暴力占領(lǐng)之一切土地，自然包括琉球。只是中、美、英、蘇等同盟國并沒有就琉球的未來地位問題達成最后決議。二戰(zhàn)結(jié)束后，駐日美軍最高司令麥克阿瑟在1946年2月2日發(fā)表聲明，指出日本政府的行政區(qū)域限于本州、北海道、九州、四國島及北緯30度以北的1000個小島。琉球群島與朝鮮半島同樣是被日本帝國主義所統(tǒng)治的殖民地，所以被置于聯(lián)合國托管之下，未來將予以扶植，自主獨立。

1946年11月，美國向聯(lián)合國提出要求，希望將琉球同小笠原群島等置于美國的戰(zhàn)略托管之下。1947年4月2日聯(lián)合國安理會通過《戰(zhàn)略防區(qū)之托管決定》(又稱《關(guān)于前日本委任統(tǒng)治島嶼的協(xié)定》，后稱《托管協(xié)定》)，同意美國的提案，決定琉球群島為無主之地，交由美國托管。對于美國托管琉球之情況，于樹德、王述曾等13名國民政府監(jiān)察委員向外交部對日和約審議委員會聯(lián)名提出對日和約書面意見，并在報章上公開發(fā)表，強調(diào)中國政府應(yīng)主張琉球與中國的歷史關(guān)系，讓琉球歸屬中國。9月23日，國民參政會通過《對日和約建議案》，主張琉球應(yīng)托中國管理，希望外交部能按這個方向去辦理對日和約。國內(nèi)輿論的主流意見是中國收回琉球，如同臺灣一樣，回歸祖國。例如，何家為建議以廢除日本皇室為手段，達到收回琉球之目的。但也有持不同意見者，主張中國單獨托管，或中美聯(lián)合托管，或主張琉球獨立。面對國內(nèi)欲收回琉球之輿論，行政院長張群在國民參政會第七次會議報告行政院工作時，聲明琉球群島前途的解決方案有中國收回、或中美共管、或聯(lián)合國托管三種方式。政府十分看重琉球問題，無論如何一定會反對琉球群島歸還日本。

為了聽取各方關(guān)于對日和約的意見，外交部組織了三次座談會。根據(jù)侯中軍的研究，可知這三次座談會的討論結(jié)果傾向由中國托管、或由中美共同托管琉球，放棄收回琉球的主張，讓外交部進一步確定了中國托管琉球的策略。外交部認為，中國對琉球是“心有余而力不足”，必須冷靜應(yīng)對，考量東亞的整體局勢，并向總統(tǒng)蔣介石、行政院長張群上呈《關(guān)于處置琉球群島之意見》，指出在開羅會議與波茲坦會議上，戰(zhàn)后日本領(lǐng)土問題多獲解決，惟剩下小笠原群島、琉球群島尚未進行討論。若美國欲托管小笠原群島，對中國關(guān)系不大、利害較小，可不必異議。琉球雖曾是中國藩屬，“止于朝貢關(guān)系，種族文化亦非相同，況盟國在戰(zhàn)時曾有不為自身擴張領(lǐng)土之宣言，我如要求歸并琉球，理由似尚欠充分”。但中國從未承認日本領(lǐng)有琉球之事，琉球歸屬成為歷史懸案。因琉球地在東海外圍，又接近臺灣，軍事地位重要，可考慮由中國托管琉球，進而扶植琉民之自治與獨立。若擔心中國實力不足，可將大琉球一島，供給美方作為軍事基地，由中美共同使用。若美國不同意中國托管，可主張由中美兩國共同托管琉球。

由此可見，當時的外交部雖想透過國際托管制度，讓中國有效利用琉球的軍事地位，但外交部也清楚中國的實力有限，對琉球歸屬之事必須先考慮到美國、蘇聯(lián)的態(tài)度。因此，為了讓中國未來在東亞有可能伸展實力，也不至于得罪美國，外交部設(shè)計了由中國托管琉球，或中美共同托管琉球的兩種方案，顯示外交部雖有恢復(fù)東亞霸主的企圖，但所擬的對琉方案卻相當現(xiàn)實，不只清楚自身實力的底線，還試圖避免安理會的干預(yù)，排除蘇聯(lián)勢力，試著在外交的最大限度上發(fā)揮其影響力。

臺灣當局對琉人國籍問題的兩面手法

外交部初步確定將以托管的方式解決琉球問題，但蔣介石對外交部所擬的方案，卻未做批示，似有其他看法。1948年3月24日，軍統(tǒng)在臺工作人員郭治平呈報“琉球革命同志會檢呈琉球國王之印印模為屬我國史證”。軍統(tǒng)負責人毛人鳳又將此案呈送蔣介石：“琉球革命同志會負責人喜友名嗣正(中國名蔡璋，下文皆稱蔡璋)等，以琉球為我國屬土，史實俱在。勝利后，日美兩國軍有奪取該地之意圖。此國防要地，絕不能容許落于他人之手，特檢呈琉球國王之印印模一紙，以為琉球?qū)儆谖覈纷C。”根據(jù)許育銘的研究，可知蔣介石對琉球革命同志會的聯(lián)名請愿書，頗為關(guān)注，有意要利用蔡璋等人，要中央黨部研擬如何運作琉球革命同志會，甚至還接見蔡璋，表示重視琉球革命同志會之活動，進而讓琉球革命同志會能影響琉人以投票決定其歸屬中國，或由琉球地方政府自動內(nèi)向。

除了透過中央黨部之外，蔣介石也將琉球人民代表蔡璋等27人請求收回琉球的信函及附件《琉球與中國之關(guān)系》，發(fā)給外交部研議。經(jīng)過11天后，外交部重申先前的琉球三策，也明確主張琉球不能回歸日本，態(tài)度明顯較先前更為強硬，但外交部也委婉地表示，實行托管琉球是最可能實現(xiàn)的辦法，琉球獨立或歸并中國兩種辦法皆難以成功。因此，外交部建議對琉球之處置，應(yīng)以中美共同托管之方案，較有實行的可能，并按照聯(lián)合國憲章，實行普通托管制，規(guī)定托管期限15年，讓琉球在期限內(nèi)完成自治，期滿后采公民投票辦法，決定其獨立或與中國合并。而琉球現(xiàn)由美軍占領(lǐng)，以上辦法最好先探詢美方意見，再提交聯(lián)合國大會討論。由此可見，外交部之所以看重美國的態(tài)度，乃因美國才是當時真正掌握東亞局勢的盟主，也因為中國爆發(fā)內(nèi)戰(zhàn)，國民政府已經(jīng)焦頭爛額，不想再失去美國的支持，使得外交部解決琉球問題的辦法淪為紙上談兵，很難向美國要求執(zhí)行共同托管。

1949年中華人民共和國建立后，蔣介石帶著大批軍民撤退到臺灣，欲東山再起。為了重新鞏固其威權(quán)政治，蔣介石擬下穩(wěn)定根據(jù)地的方針：在內(nèi)政上著手改造國民黨，盡快復(fù)職“總統(tǒng)”；在軍事上保衛(wèi)臺灣的安全；在外交上則聯(lián)合反共國家，彰顯“中華民國在臺灣”的正當性。在這樣的情況下，琉球問題又被重新提起，但由于國民黨政權(quán)在大陸的潰敗，失去了在對日和約中的發(fā)言權(quán)，故不再談琉球歸屬問題，而是透過琉人蔡璋請求入中國國籍之事，彰顯臺灣當局才是唯一能代表“中國”的合法政府。根據(jù)任天豪對當時臺灣當局“外交部”擬稿數(shù)個版本的考證，可知“外交部”數(shù)次易稿后，增加了許多符合臺灣當局利益的文字，突顯美國托管琉球的暫時性，及日本過去統(tǒng)治琉球的非正當性，進而強調(diào)臺灣當局對琉球態(tài)度親善，亦無覬覦其領(lǐng)土之野心。另一方面，蔡璋以琉球人民協(xié)會及琉球革命同志會的名義頻頻動作，似不只滿足于取得“中華民國”國籍，而是希望臺灣當局能支援琉球脫離日本，取得獨立自主之地位。

事實上，對“外交部”而言，能否幫助琉人取得國籍，根本不是其關(guān)注重點，琉人國籍問題的真正意義在于透過琉人國籍之事，增加臺灣當局對日和約交涉的籌碼。而蔡璋等人的請愿活動或上呈的《吁議書》，可能會引發(fā)美國的不滿，所以“外交部”采取刻意的忽略，讓這些請愿活動不了了之，避免刺激美國。“外交部”雖忽視琉球人民協(xié)會的請愿活動，但蔣介石仍想利用這一組織，用于琉球民眾盼望回歸中國的政治宣傳，并作為臺灣當局與美軍基地的貿(mào)易管道，所以給予該組織若干特權(quán)，例如在臺留學(xué)、農(nóng)業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移、航運貿(mào)易等利益，強化臺灣對琉貿(mào)易、軍用品輸入、文化交流等聯(lián)系，作為琉僑與臺灣當局的溝通管道，其可以直接向“外交部”發(fā)文、取得機場的通行證明等。

隨著朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)，美、蘇兩國的冷戰(zhàn)逐漸加劇，使美國對日政策逐步發(fā)生轉(zhuǎn)變，試圖扶植日本，作為美國對抗共產(chǎn)主義的前線，遂加速對日講和的進程，向遠東委員會提出對日和約“臨時草案”。蔣介石希望臺灣方面能作為中國代表，參加舊金山和會，但因英國反對臺灣當局、美國不接受中華人民共和國的狀況，竟使臺灣當局和中華人民共和國政府都被排除在和會之外，更無法討論對日和談之內(nèi)容。在中華人民共和國政府與臺灣當局都缺席的情況下，美國在舊金山會議單獨與日本簽署了《舊金山和約》。《舊金山和約》第二章第三條規(guī)定了琉球群島的地位：

日本對美國向聯(lián)合國提出將北緯29度以南之南西諸島(包括琉球群島及大東群島)、孀婦巖島以南之南方諸島(包括小笠原群島、西之島及硫磺列島)及沖之鳥島與南鳥島，置于聯(lián)合國托管制度之下，而以美國為其唯一管理當局之任何建議，將予同意。在提出此種建議，并就此種建議采取肯定措施以前，美國將有權(quán)對此等島嶼之領(lǐng)土及其居民，包括其領(lǐng)海，行使一切及任何行政、立法與司法權(quán)力。

1951年9月8日《舊金山和約》簽訂后，琉球確定受美國托管，臺灣當局仍致函盟軍總司令部詢問琉球人民的國籍問題(48)，顯然不愿接受琉人保有日本國籍之事實，亦意味著不承認日本保有琉球群島的剩余主權(quán)，否定琉球乃日本領(lǐng)土。

日本不想承認臺灣當局的正統(tǒng)地位，但在美國的壓力下，被迫與臺灣當局簽約。不過，日本注意到兩岸的對立，先利用美國授予的“締約對象選擇權(quán)”，要挾臺灣當局同意他們開出的條件，推托戰(zhàn)爭責任，回避戰(zhàn)爭賠償問題，后拒絕接受臺灣當局所提與其他盟國地位平等、權(quán)力平等的有關(guān)賠償及條約適用范圍的處理方式。也就是說，日本不以臺灣當局代表中國，日本并未與臺灣當局發(fā)生戰(zhàn)爭，自然沒必要結(jié)束戰(zhàn)爭之狀態(tài)，也不必要負擔戰(zhàn)爭責任與相關(guān)賠償。日本的強硬態(tài)度令蔣介石相當憤怒，但因美國國會已批準《舊金山和約》，表示日本將擺脫美國控制，對華政策也擁有更大的自主權(quán)，使蔣介石不得不忍氣吞聲，放棄戰(zhàn)爭賠償，于1952年4月28日簽訂《中日雙邊和約》。

在美國的壓力下，1952年2月臺日雙方開始《中日雙邊和約》的交涉，臺灣當局提出的約稿中，未列琉球問題，日方代表曾詢問中方的意見，臺灣當局代表答稱：“我方對于此問題之立場一如前所提及者，即該地區(qū)為美國與日本國間之問題，中國政府不擬表示意見。”“外交部”雖無法改變美國的政策，但“外交部”并非乖乖就范，于是又重新利用琉球人民的國籍問題，表示臺灣當局雖接受《舊金山和約》對琉球的處理，但不認可日本對琉球擁有主權(quán)之說法。“外交部”指出，由于臺灣當局的對琉政策是爭取琉人內(nèi)向，對旅臺琉人應(yīng)予扶持，故琉球人民雖屬日本國籍，但應(yīng)與一般日人有別，也不能視為日本僑民，受日本現(xiàn)在或?qū)砼神v中國的機構(gòu)保護，所以決議“臺灣省政府”通盤修正《臺灣省雇用琉籍技術(shù)人員登記規(guī)則》，放寬登記手續(xù)時間在一個月內(nèi)完成。

由于臺灣當局被排除在舊金山和會之外，“外交部”藉琉人國籍之事，再度宣示臺灣當局的對琉立場，強調(diào)琉球是暫時在美國當局治理下的特殊區(qū)域，并不是聯(lián)合國之托管地區(qū)，遂采取琉人不問其國籍但不同于日人的做法，修訂法規(guī)，對在臺琉民發(fā)給外僑居留證，其上加蓋“琉僑”字樣，以資識別。“外交部”將琉球地位特殊化的原因，乃為了將琉球從“日本舊有領(lǐng)土”變成“美國當局暫時管理的特殊區(qū)域”，制造灰色地帶，預(yù)留琉球歸屬討論的空間。

面對訴求琉球復(fù)歸日本的聲音，“中華民國駐日本大使”鈕乃圣提醒“外交部”，琉球仍在美軍管制之下，美國只將《舊金山和約》第三條之后半段實施于琉球，并未向聯(lián)合國提出任何有關(guān)琉球群島托管之提議。日本利用琉球人不滿美軍統(tǒng)治之情緒，策動琉球歸還日本之議題，而美國國務(wù)卿杜勒斯過境日本時，考慮到日本民間輿論，曾口頭宣稱美國有意將奄美大島交由日本管轄，并指出《舊金山和約》第二條與第三條的差異，“其用意顯有不同，其最令人注意者，即該條并未規(guī)定日本對各該島嶼應(yīng)予放棄，故日本始終解釋為日本對琉球等島嶼仍有主權(quán)，其居民應(yīng)保有日本國籍”。因此，鈕乃圣認為，美國目前尚不敢單獨改變《舊金山和約》之規(guī)定，但就法律觀點而言，琉球歸屬問題似有再研究之余地，并批評“外交部”的對琉政策太過保守，以為“外交部”應(yīng)多重視琉球革命同志會的活動，不應(yīng)再對琉球歸屬問題保持緘默。

1951年，由日本左派勢力所發(fā)起的復(fù)歸祖國運動正式啟動，各個工會也紛紛加入，逐漸發(fā)展為群眾運動。美國政府雖干涉這些復(fù)歸祖國組織，但琉人要求回歸日本的聲音越來越大，再加上日本頻頻要求收回琉球，使美國放寬對琉球的管制，準許日本官員至琉球視察，允許琉日間小額通匯，核準日本輪船公司開設(shè)琉日之間航路等。直到1953年8月，美國決定要將琉球群島北部的奄美大島移交日本。對此臺灣島內(nèi)極度不滿，抗議之聲四起，“立法院”更大力批判“外交部”對琉政策不夠積極。11月6日，“外交部長”葉公超雖向“立法委員”們解釋：政府不反對美國根據(jù)《舊金山和約》第三條將奄美大島移交日本，而琉球與中國在歷史、地理及戰(zhàn)略位置上關(guān)系密切，所以我方在原則上要琉球人民取得獨立，在這期間不反對美國根據(jù)《舊金山和約》繼續(xù)維持民政府在琉球的統(tǒng)治，但“立法委員”們卻不依不饒，批評“外交部”對琉政策太過保守，竟默許奄美大島復(fù)歸日本!

在輿論的強大壓力下，“外交部長”葉公超在11月24日與美國駐華大使藍欽會面，遞交備忘錄，首度闡明臺灣當局對琉球問題的基本立場，表示對于琉球的最后處置，臺灣當局有發(fā)表意見之權(quán)利與責任。

本部接準美國大使館上次備忘錄后，以美方所持觀點，我政府難予同意……復(fù)針對美方備忘錄中關(guān)于金山和約第三條之解釋一點，予以辯正……此種解釋實與一九四五年七月二十六日波茨坦宣言之文字及精神相悖，亦決非金山和約之本旨……藍欽大使復(fù)余同日來部會談，彼除表示美國政府認為奄美群島并非琉球群島之一部分，對我再予辯正外，并謂彼奉國務(wù)院令，秘密告知中國政府，美國對琉球群島問題，特以書面向日本政府闡明美國政府無意將該群島交還日本。

由上述引文可知，“外交部”將奄美群島歸還日本一事視為琉球歸屬問題的一部分，因美國并未將奄美群島視為琉球群島的一部分，使兩者的認識如同平行線，無法溝通。然而，當藍欽做出琉球群島不歸還日本的保證后，葉公超則話鋒一轉(zhuǎn)，改談美國將奄美群島移交日本時，必須注意日本共產(chǎn)黨趁機滲透奄美群島的危險性，顯然葉公超已接受美國的安排，不再糾結(jié)美國是否歸還奄美群島之事。不過，“外交部”仍通過琉球革命同志會的名義，發(fā)表反對奄美群島復(fù)歸日本之聲明，或發(fā)起請愿運動，間接彰顯臺灣當局關(guān)注琉球歸屬問題之態(tài)度。

換言之，“外交部”的方案是琉球維持現(xiàn)時狀態(tài)，仍由美國繼續(xù)治理，或依照《舊金山和約》第三條之規(guī)定由美國向聯(lián)合國建議，將其置于托管制度之下，而以美國為其管理當局，但不得移交日本。葉公超給藍欽的備忘錄，象征臺灣當局改變了過去的對琉政策，開始尋求對琉球問題的發(fā)言權(quán)，并試圖讓臺灣當局成為唯一對琉球主權(quán)歸屬日本有爭議之方，使琉球歸屬問題繼續(xù)成為美、日、臺三方互相角力的外交問題。

為了聲明美軍駐琉之立場，也為了阻止日本暗中鼓動琉球歸日的企圖，美國遠東軍總司令兼琉球民政長官赫魯上將發(fā)表聲明稱：“琉球系美軍自遠東最后撤退的一塊土地，美軍將長期駐守于琉球，以阻遏共黨的侵略。更藉此機會，吾人要明確聲明者，即是日本要求琉球歸日問題，琉球歸日是荒謬無稽，永無此機會之來臨。”對于赫魯上將的聲明，日本政府不敢反駁，但日本政府直隸的“共同通訊社”卻大肆攻擊“外交部長”葉公超反對琉球歸日之聲明，認為葉公超之所以反對，旨在爭取美援，亦不滿日本與中華人民共和國簽訂三千萬磅的貿(mào)易協(xié)定，并以為臺灣當局沒有對琉球歸屬問題的發(fā)言權(quán)，甚至詰問臺灣當局為何在杜勒斯聲明之當時未有意見，如今卻大肆反對琉球歸日?最后總結(jié)認為，臺灣當局之所以發(fā)表反對琉球歸日之言論，乃因與美國對外資導(dǎo)入問題發(fā)生歧見。同時，日本駐臺大使館情報人員也采取行動，除了溝通外務(wù)省應(yīng)加強宣傳之外，還要求日本駐琉球聯(lián)絡(luò)所長今城登加強“琉球歸日”的活動，并向琉球革命同志會施加某種壓力，試圖讓琉球革命同志會不再協(xié)助臺灣當局在琉球的政治、外交、經(jīng)濟活動。

此外，從“行政院”咨行“立法院”的函稿，可知“外交部”的交涉過程及其方案已經(jīng)過蔣介石核準，照辦在案，但交涉內(nèi)容仍有保留，并未向“立法院”全盤托出，隱藏的重點有：一、美方在可預(yù)見之將來，絕無歸還琉球群島之本意。二、日方似已勉強接受美方立場。三、我方對過去日本侵占奄美群島及群島之事雖有反對，卻未作保留權(quán)利之有力反對，現(xiàn)交還奄美群島一事，已成定局，我方無充分理由與有力證據(jù)表示異議。當“外交部”答復(fù)“立法院”質(zhì)詢琉球群島與奄美大島有關(guān)主權(quán)問題時，葉公超重申美國對琉球群島仍暫維現(xiàn)狀，將來也不會交還給日本，并保留臺灣當局對琉球前途的發(fā)言權(quán)，有待日后再據(jù)理力爭。葉公超的說辭雖無法說服“立法委員”，但其忍讓態(tài)度與權(quán)宜之策，確實達到與美親善的目的，終于在1953年12月與美國國務(wù)卿杜勒斯簽訂了《中美共同防御條約》(Mutual Defense Treaty between the United States of America and the Republic of China)，為“中華民國在臺灣”奠下了國防安全的基礎(chǔ)。

佐藤榮作訪問臺灣的意義

隨著國民黨統(tǒng)治在臺灣的基礎(chǔ)穩(wěn)固，臺灣當局也開始建構(gòu)新的中琉關(guān)系。在蔣介石的授意下，臺灣當局著手成立“中琉文化經(jīng)濟協(xié)會”，蔣介石通過國民黨中央委員會第六組組長陳建中，指示方治擔任該協(xié)會負責人。蔣介石更進一步指示中琉之間應(yīng)加深文化交流及經(jīng)濟關(guān)系，逐漸將經(jīng)營重心移向“中琉文化經(jīng)濟協(xié)會”，減少對蔡璋等人的支援。可見臺灣當局開始積極對琉工作，不再只倚靠琉球人民協(xié)會或琉球革命同志會的私人活動。1960年8月27日，琉球革命同志會會長蔡璋向國民黨中央委員會第四組報告日本將舉行國勢調(diào)查，而日本駐臺大使館要求來自日本、琉球、小笠原群島在臺居留的日僑，需向日本駐臺大使館登記，以作為日本全國人口調(diào)查之一部分。蔡璋指出，日本未向琉球現(xiàn)地住民要求調(diào)查登記，只向旅臺琉胞要求登記，顯然是無視《舊金山和約》第三條規(guī)定，企圖過問琉球之政治地位，臺灣當局有必要向日本表明態(tài)度。過去爭執(zhí)的琉人國籍問題再度被提出：琉人究竟是無國籍，還是“中華民國”僑民、日本僑民、琉球人民呢?每一身份標簽都牽涉到琉人的國族認同與主權(quán)歸屬問題，使這一國籍問題越顯復(fù)雜。然而，“外交部”仍打迷糊仗，只堅持琉人不是日人的立場，卻不談琉人的國籍問題，亦無視革命同志會提出的建議。1960年11月間，為了防止共產(chǎn)黨勢力滲入臺灣，機場通行證明不再發(fā)給琉球人民協(xié)會，只發(fā)給領(lǐng)事館，改以國民外交的方式，爭取琉球人民的親善支持。然而，日本卻不與臺灣當局討論琉人國籍之事，直接與美國交涉，使“外交部”的措施無法阻止日本收回琉球主權(quán)的腳步。對此，蔣介石也深深憂心，曾召開會議，預(yù)作籌謀，卻拿不出有效辦法。

近來美國政府，已允日本之要求準琉球人民用一種日本特別式護照，并準琉球船舶用日本特別式旗幟，意欲以此為收回琉球主權(quán)之初步。我外交部對于此事頗有應(yīng)付維艱之感。魏伯聰(魏道明)外長，閱事似較其前任外長(沈昌煥)為精明，然遇事缺乏勇氣與果斷。今日總統(tǒng)府宣外綜合研究組研商此事，亦無結(jié)論。

1962年3月，美國總統(tǒng)肯尼迪首次公開承認日本對琉球的主權(quán)，并承諾未來將琉球群島交還日本。《肯尼迪聲明》是美國處理琉球問題的重要轉(zhuǎn)折點，象征美國開始向日本讓步，也讓琉球人民認為回歸日本是脫離美軍控制的唯一途徑，無形中為后來琉球歸屬日本之勢奠定了基礎(chǔ)。隨著琉球民眾的抗議活動越來越激烈，日本在野的反對黨也發(fā)起大規(guī)模的示威游行，再加上越戰(zhàn)失利，美國駐遠東軍必須仰賴日本的后勤支援，使美國約翰遜總統(tǒng)考慮將琉球群島移交日本，由日本代替美國負起防衛(wèi)亞洲的責任。但美國要交還琉球群島，必須取得臺灣當局的諒解，否則很難維持反共陣線的和諧，日臺之間的關(guān)系也可能就此破裂。因此，一直與蔣介石關(guān)系融洽的日本內(nèi)閣總理大臣佐藤榮作，決定盡量修復(fù)與臺灣當局的關(guān)系，試著讓臺灣當局能默認日本收回琉球群島的事態(tài)。

1967年9月8日日本首相佐藤榮作訪問臺灣3天，并針對反共防堵政策，與蔣介石會談2次，標志著日臺關(guān)系達到最高點。與蔣介石會談期間，佐藤藉《日美安保條約》為話題開端，談到美軍在琉球的軍事基地問題，試圖探清蔣介石對琉球歸屬日本的態(tài)度。

日本實行新憲法后，受有制約，不能武裝。日本現(xiàn)雖有自衛(wèi)隊之組織，但力量微小，不足保衛(wèi)國家，故必須仰賴《日美安保條約》。《日美安保條約》中已列明琉球美國軍事基地之地位。但現(xiàn)在日本國民及琉球九十萬民眾一致要求琉球重歸日本……在此種情形之下，琉球可謂現(xiàn)代日本之煩惱之一。日本現(xiàn)在研究如何在不削弱琉球美軍力量之情況下，使該島在適當之時機下，重歸日本。惟目前越戰(zhàn)方酣，琉球自無立即歸還之可能，但為日后設(shè)想，故擬早與美方洽商。

對佐藤的試探，蔣介石直言日本應(yīng)加強自我防衛(wèi)之力量，并提到琉球?qū)喼薹佬l(wèi)體系的重要性，美國必須確保琉球美軍基地。

琉球?qū)τ趤喼拗踩翞橹匾蛯嵸|(zhì)言之，琉球現(xiàn)已歸屬日本，所余僅為形式上之行政權(quán)問題，余認為日本對琉球歸屬不必操之過急，因美國并無領(lǐng)土野心，更不會漠視九十萬琉球人民之呼吁，此項問題必將在不久之將來自然解決。

由此可知，蔣介石已默認琉球歸日的趨勢，只強調(diào)反共政策與防衛(wèi)體系的重要性，并指出日本不必急于一時，若現(xiàn)在美國立即將琉球交還日本，可能會被左派勢力滲透，而中華人民共和國政府也可能對琉球主張領(lǐng)土權(quán)益，引起國際紛爭。

對于佐藤榮作訪臺之事，王世杰在日記上一針見血地指出，美國與日本可能自行處置琉球，使臺灣當局對琉球問題毫無發(fā)言權(quán)可言，而臺灣當局亦無實力阻止琉球美國將琉球交日本之趨勢。“日首相佐藤榮作來臺，蔣先生今晚設(shè)宴，余亦與宴，但未與交談。近來日本正極力向美爭取琉球，我政府雖不樂聞其事，然亦不能為有效之阻止(一九四八年余在巴黎，馬歇爾尚擬與我商琉球之處置，今則美、日均不愿與我作任何商談矣)。”王世杰的推測果然成真，美國很快就與日本達成默契。1969年10月，美國駐華大使施奈德前往東京，與日方談判琉球復(fù)歸日本問題。臨行前，施奈德特別向臺灣“外交部”打招呼，說明日本首相將于11月赴美，與美國總統(tǒng)會晤，討論琉球復(fù)歸問題。對此，“代外交部長”沈劍虹詢問施奈德，“打招呼”舉動，是告知我方?或是與我方討論?對這些提問，美方的安士德代辦直白地表明，施奈德的任務(wù)，是通知臺灣當局，而不是與臺灣當局交換意見、或有討論的空間。

施奈德強調(diào)日本對琉球有剩余主權(quán)，《舊金山和約》第三條所規(guī)定的各島嶼已交還奄美大島、小笠原群島，故琉球群島亦應(yīng)交還日本；美國雖交還琉球群島給日本，但美國仍可以自由使用琉球基地，可保護日本及鄰近國家；美國與日本為建設(shè)性合伙關(guān)系，日本將扶植東亞各個開發(fā)中國家，使日本國力得以增加。對施奈德的說法，沈劍虹一一反駁，指出中琉宗藩關(guān)系長達五百多年，日本以非法竊占的手段，并吞琉球，此事乃一歷史懸案，不得作為日本領(lǐng)有琉球之依據(jù)；而臺灣當局并非《舊金山和約》的簽字國，其詳細記錄亦未曾正式致送我方；再者，所謂剩余主權(quán)一詞，國際法過去未曾聞及，迄今仍未被國際社會普遍接受；最后，沈劍虹批評美方處理琉事之態(tài)度殊為專斷，只將談判進展通知我方，卻不經(jīng)與有關(guān)盟邦磋商，單方面將琉球交還日本，我方甚難接受。沈劍虹雖不滿美方之態(tài)度，但美方心意已決，難以爭取。

無奈之下，沈劍虹只好討論琉球基地的使用問題，日本對區(qū)域安全的看法是否會影響《中美防御條約》的有效性，及日本將如何安排儲存在琉球的核子武器等實質(zhì)問題，即不談琉球歸屬問題，只聚焦于臺灣國防安全問題。從施奈德與沈劍虹的談話，可知美國之所以同意歸還琉球群島，即以琉球群島作為獎品，拉攏日本，避免日本在美蘇對抗中，采取中立政策，讓日本能繼續(xù)展期《美日安全保障條約》(Treaty of Security and Safeguard Between Japan and United States，1951年簽訂，1970年到期后，日本宣布自動延長)，減輕美國在遠東的負擔。

1969年11月，日本首相佐藤榮作訪美，與美國總統(tǒng)尼克松進行會談，討論琉球諸島和大東諸島這些島嶼歸還日本國的具體協(xié)定問題，并發(fā)表《尼克松—佐藤聯(lián)合公報》，宣布美國將于1971年簽約、1972年移交琉球群島給日本。1971年6月17日，美、日兩國簽訂《歸還琉球協(xié)定》，規(guī)定美國放棄對琉球群島的施政權(quán)；把琉球群島的行政管轄權(quán)移交日本(條約原文為all and any powers of administration，legislation and jurisdiction)；自協(xié)定生效日起5年內(nèi)，日本向美國支付3.2億美元，作為接受美國設(shè)施、基地工人退職金和撤除特種武器等的費用。值得注意的是，美國事先并不清楚“琉球”究竟包含哪些島嶼，但《歸還琉球協(xié)定》卻將釣魚島列嶼視作琉球群島的附屬島嶼，引起臺灣當局和中華人民共和國政府的抗議。對此，蔣介石在日記中指出，《歸還琉球協(xié)定》之簽訂，就是美國求好于日本之表現(xiàn)。

十七日，美國國務(wù)院聲明：美只將琉球行政權(quán)移交日本，至釣魚臺主權(quán)事，仍待中華民國與日本洽商解決。美國公布對日和約草案。公自記：“美國對日和約將琉球與小笠原群島有交還日本之提議，此為美之求好日本無微不至矣。”

蔣介石明白美國將琉球、小笠原群島交還日本，乃因美國亟欲與日本聯(lián)合，維持《美日安全保障條約》的有效性，讓美軍得以繼續(xù)駐守、使用琉球的軍事基地。而臺灣當局無法堅持琉球群島的主權(quán)問題，不只因為中琉宗藩關(guān)系不具有說服力，更重要的是臺灣當局自身力量不足，太過需要美國的保護。值得注意的是，美國雖將釣魚島等島嶼的行政管轄權(quán)移交給日本，但美國政府迄今未承認日本對該群島擁有國家主權(quán)(Sovereignty)，也不對釣魚島問題表明態(tài)度，避免卷入中、日紛爭的漩渦，以達到分而治之、坐收漁翁之利的目的。最后，無論是臺灣當局還是中華人民共和國政府都被局限在冷戰(zhàn)的框架中，對琉球群島沒有發(fā)言之權(quán)利，也不被國際社會所接受，遂造成琉球歸屬日本，而釣魚島列嶼則隨琉球行政管轄權(quán)一同移交日本之局面，讓釣魚島問題成為琉球歸屬問題的再延伸，成為懸案中的懸案。直到今日，中日仍各執(zhí)一詞，相爭不下，使釣魚島問題儼然成為牽動?xùn)|亞局勢的不安定因素。

余論

1972年5月15日《歸還琉球協(xié)定》生效，美國將琉球群島的行政管轄權(quán)移交日本，在未經(jīng)聯(lián)合國和舊金山和會與會國的同意下，《歸還琉球協(xié)定》只是美日兩國的雙邊行為，并未得到國際社會的承認，從國際法的角度來看，琉球主權(quán)歸屬仍是一個懸而未決的國際性問題，尤其是釣魚島問題，更成為觸動?xùn)|亞各國敏感神經(jīng)的未爆彈之一。究其原因，可回溯到冷戰(zhàn)時期的圍堵政策。為了圍堵共產(chǎn)主義國家，美國積極扶植日本、拉攏日本，使琉球歸屬問題成為美國酬傭日本的獎賞，也將臺灣當局、中華人民共和國政府皆排除在舊金山會議之外，無法參與對日和約與琉球歸屬問題的協(xié)商，而美國徑自將琉球群島移交日本的安排，更違背了《舊金山和約》第三條對琉球群島的規(guī)定。再加上美國在《歸還琉球協(xié)定》將釣魚臺列嶼劃入琉球群島，一并移交給日本，更引起臺灣當局、中華人民共和國政府的強烈抗議，不承認《歸還琉球協(xié)定》的有效性，以致于后來中國、臺灣、香港多次舉行“保釣運動”，掀起民間抗議的聲浪，甚至引發(fā)目前之間的外交沖突。由此看來，正是當時臺灣當局對琉球歸屬問題的錯誤操作，而中華人民共和國政府仍遭孤立，被排除于國際社會之外，使美國敢無視中國抗議，擅自決定琉球之主權(quán)歸屬問題，導(dǎo)致了今天爭議不已的釣魚島問題。

作者：尤淑君，浙江大學(xué)歷史系副教授。

原文刊于《江海學(xué)刊》2013年第4期