生態環境法典命名增加了“生態”二字，體現了從“小環?！钡健按蟓h保”的理念演進。農健|圖

民法典被稱為“社會生活的百科全書”，類比來看，生態環境法典就是“人與自然和諧相處的行為指南”，干凈的水、清潔的空氣、健康的食品，是基本生活需求滿足后的更高要求。

法典試圖跳出部門思維，站在更高的視角，從國家整體利益出發協調沖突。但從目前草案來看，尚不盡如人意。許多法條沒有明確具體部門，而是以“國家”指代，“實際執行中還要探索甚至博弈”。

王社坤認為現在還不到談遺憾的時候，“要認識到，盡管草案有很多問題，但畢竟還在審議程序之中，還有機會修改完善，我們應當盡最大努力少留遺憾?！?/p>

住在歌詞的場景里，浪漫卻也煩惱。

“走到玉林路的盡頭，坐在小酒館的門口?！壁w雷《成都》歌詞中的玉林路遍布酒吧，住在“小酒館”樓上的方園，備受噪音困擾。

小紅書上，一群和方園遭遇類似的“城市噪聲受害者”正自發提供模板，為加強監管廣場舞、露天擴音KTV等，提出法律修改建議。

噪聲污染防治法規定了噪聲怎么管，但未來，此法將被生態環境法典取代。

2025年4月27日，《中華人民共和國生態環境法典（草案）》（以下簡稱“草案”）提請十四屆全國人大常委會第十五次會議審議。這是民法典之后，中國的第二部“法典”——5編1188條、近16萬字，比民法典多出6萬字。

這也是世界上第一部以“生態環境”命名的法典。中南財經政法大學法學院教授張忠民認為，民法典被稱為“社會生活的百科全書”，類比來看，生態環境法典就是“人與自然和諧相處的行為指南”，干凈的水、清潔的空氣、健康的食品，是基本生活需求滿足后的更高要求。

這部鴻篇巨制的亮相讓業內人士感到“意外”。距離法典編纂工作專班成立僅過去一年半，而民法典從啟動編纂到草案提請審議，歷時五年。

事實上，自2003年以來，生態環境法典的醞釀已有二十余年。2017年后進入快車道，中國法學會環境資源法學研究會（以下稱“研究會”）呈遞了專家建議稿。南方周末記者采訪了研究會多位核心編制者，他們最近的日程被各類研討會塞滿。

意外之下，有不少驚喜。比如，“綠色低碳發展”在法典中獨立成編，是全球首創?？h級生態環境分局被賦予獨立的執法主體資格，基層干部“格外期待法典盡快施行”。

不過，拼湊感強也是不少業內人士的觀感。而且，相比關乎婚姻、繼承等的民法典，生態環境法典雖然也和公眾息息相關，卻更為陌生。2025年4月30日-6月13日，草案向社會公開征求意見，截至5月21日，征求意見期過半，僅有695人提出1347條意見。而五年前，民法典草案最終征集意見超10萬條。

“你也可以管天管地管空氣！”環保組織自然之友號召公眾也來提建議。

01

向3.0邁出一大步

研究了現有法律，方園發現，生活噪聲分貝有相關標準，但執法難。到了夏天，煩惱更甚，室外燒烤攤的油煙也影響臨街住戶。

“重點解決老百姓家門口的噪聲、油煙、惡臭問題，法典在既有規定基礎上有所創新?！比A僑大學法學院院長劉超是法典專家建議稿“污染控制編”負責人。他介紹，備受公眾關注的化學物質、電磁輻射和光污染等在草案中新增了規定。

提到“法典”，公眾容易想到《漢謨拉比法典》《查士丁尼法典》等頗具歷史厚重感的“大部頭”。的確，法典是諸多法律的“集合體”，體量大、領域廣、體系全。

近16萬字的生態環境法典草案分為五編，符合法典總則-分則的常規結構，第一編總則編和第五編法律責任和附則編，屬于一般性規范，第二、三、四編針對具體領域：污染防治、生態保護和綠色低碳發展。

我國目前的生態環境法體系是“1+N+4”，即起到基礎性、綜合性作用的環保法+專門法律（如大氣污染防治法、森林法）+特殊地理、區域或流域的法律（長江、黃河、青藏高原、黑土地法）。

由于現行法律法規龐雜，法典從起草之初就采用“適度法典化”模式。不追求完全納入所有相關法律規范，而是通過提取公因式的方式，整合現有法律中的共性內容，同時對具體事項進行詳細規定。既滿足法典的體系化和規范性，又保持靈活性和開放性。

草案吸納了生態環境領域的三十多部單行法、一百多件行政法規、一千多件地方性法規。法典施行后，環保法以及大氣、水、土壤、固廢領域的污染防治法等十部法律將同時廢止，其他法律需要保留并修訂，一些新法將繼續制定。

草案的五編中，污染防治編占據了大頭，字數為全文的40%，這是環保最為傳統的領域，但這份“行為指南”并不止于污染防治。

法典命名增加了“生態”二字，體現了從“小環保”到“大環?！钡睦砟钛葸M。狹義的環境保護局限于污染防治的“小環?！狈懂牐鷳B文明體制改革要求是污染防治與生態保護并重、“人與自然和諧共生”的“大環保”格局。

哪些領域可以單獨設編，學界一直有爭議。例如，有觀點認為海洋比較特殊，應單設一編；有人呼吁自然資源很重要，應該單獨設編。

張忠民回憶，2017年，研究會剛開始法典編纂的研究工作，就明確了五編制的法典結構，個別分編名稱有所調整，但“綠色低碳發展編”的名稱、排序從未變動。

學界普遍認為，綠色低碳發展獨立成編，超越了傳統的“污染控制和自然生態保護二分”的結構，將保護與發展從對立轉為統一，不亞于人格權獨立成編對于民法典和中國法治的獨特貢獻。

這一編也曾有不同意見，因為單行法比較成熟時才考慮納入法典，而在目前各國單行法中，綠色低碳發展均處于探索起步階段。

“但課題組從一開始就達成共識，要將綠色低碳發展獨立成編。”后來，張忠民成為該編的專家建議稿負責人。

他分析，全球生態環境法律體系的迭代，可以分為三個階段：1.0階段控制污染，2.0階段平衡生態系統，3.0階段追求低碳發展，對應可持續發展的三個維度——人體健康、自然環境、經濟社會的可持續?！翱陀^說，我們（當前的發展階段）還在1.0和2.0之間徘徊，但法典未雨綢繆，向3.0階段邁出了一大步?！?/p>

02

醞釀22年

目前只有少數國家具備環境法典，模式均不相同。我國環境法典的設想，最早可追溯至2003年。

上海財經大學教授、中國法學會環境資源法學研究會原會長蔡守秋向南方周末記者回憶，首任國家環保局局長、時任全國人大環資委主任委員曲格平當年向第十屆全國人大提交報告，建議研究啟動環境法典的編纂工作。這是中國立法機構首次提出環境法典編纂的設想。

通過對立法史的深入挖掘，上海社會科學院法學研究所研究員彭峰稱，全國人大常委會法工委內部認為，我國當時有三個領域可以編纂法典，分別是民法、環境法、教育法。

蔡守秋稱，編纂環境法典提議也受到民法典的影響。1982年，民法典草案已有第四稿。2002年，第九屆全國人大常委會審議了民法典草案，雖未正式通過，但也成為中國法治領域的大事。

而彼時的環境法律基礎也已比較扎實。“2003年前，我國80%最重要的環境和自然資源的單行法已完成立法，環境法體系被認為進入了相對穩定期。”彭峰對南方周末記者說，“這可能是當時全國人大提出環境法典編纂設想的內在動因之一?！?/p>

1979年，《中華人民共和國環境保護法（試行）》通過，1980年至2003年期間，我國現行環境法體系的主體已基本搭建完成：在污染防治領域通過了水、大氣等單行法律；自然資源領域通過了森林、草原等單行法律；在自然與生態保護領域通過了水土保持、防沙治沙等單行法。

隨后，全國人大環資委牽頭組織環境法典編纂的前期研究、論證工作，持續了一年多，收集了意見。最終經領導層審慎考慮，立法沒有繼續進行。

蔡守秋解釋，當時我國的環保工作正處于改革時期，體制、機構及其職責的變動較大較快，無論立法還是修法都相當頻繁，立法部門的注意力更多集中在單行法上，無暇顧及環境法典。此外，無論是環境法治建設的實務部門，還是環境法學理論界，當年對國內外環境法典的信息搜集整理和理論研究工作都十分薄弱，難以為編纂法典提供堅實的理論和實踐支撐。

03

從自上而下到自下而上

始于2003年的第一階段的嘗試終止后，立法行動一度沉寂，2017年起，第二階段拉開了序幕。兩個階段最大的區別是：前者是由立法機構自上而下部署，后者則是由環境法學者們自下而上推動。

2017年，中國法學會環境資源法學研究會會長、時任全國政協社會與法制委員會駐會副主任呂忠梅向全國人大提交建議：將環境法典編纂納入立法計劃。

“每一個法律人，法典是入門的概念；對于法律研究者，編纂法典是最高的學術理想?！眳沃颐吩诮邮苊襟w采訪時稱。

此時的大環境與2003年大有不同。

研究會副會長、北京大學法學院教授汪勁對南方周末記者回憶當年背景：2017年，民法典編纂已成氣候，研究會在北京主辦了“各國環境法典編譯出版國家研討會”，這令汪勁等人意識到，環境法典可能是下一步我國法典化的方向之一。

“法典編纂絕對不是簡單的立法問題，而是一個半研究型的成果?！蓖魟耪f，雖然環境法學研究在中國已有四十年歷史，但學界對中國環境法體系仍沒形成統一認識。研究會想借研究生態環境法典立法之機，花費十年左右，全面梳理我國環境法學的理論和實踐。

在學者們研究環境法典的同時，行政法、勞動法、經濟法、訴訟法、刑法等領域，也都在研討編纂法典的可能性，有的領域法律基礎不足，有的領域學界內部分歧較大?！拔覀兣c其他法學研究會開會，他們都同意，環境法典的立法條件更加成熟?！蓖魟耪J為，法典編纂必須滿足三個條件：決策層支持，有一定的法律基礎和非常充分的研究，生態環境法典全部具備。

沉寂十余年后重啟，2017年之后，立法進入快車道。2021年，全國人大常委會將“研究啟動環境法典等編纂工作”列入當年的立法工作計劃。2023年、2024年，“生態環境法典編纂”連續出現在黨中央頂層設計文件中。

不過直到草案亮相，學界關于生態環境法典的爭議仍在。

有的認為立法典的條件仍不成熟——許多環境法律制度仍在發展過程中，還未成型；有的認為沒有必要——法典編纂更像是一個“文字工作”，無法解決若干實際工作中突出的問題，比如如何把法律真正落實到基層政府和社會 等。

04

不能只平移，還需整合

打開近16萬字的草案文檔，閱讀門檻很高，不只是有些法律、生態環境專業術語可能“勸退”普通人，業內人士也覺得部分內容有一些不同單行法的拼湊感，邏輯不夠通順。比如同一個對象的相關規定在法典的不同章節反復出現，甚至需要搜索關鍵詞才能找全。

鞏固是北京大學法學院研究員、資源能源與環境法研究中心主任，擔任法典專家建議稿生態保護編的負責人。他舉例，關于林木采伐，“生態系統保護”章把森林作為生態系統進行專節保護，涉及林木采伐管控；而“自然資源保護與可持續利用”章又規定了林木采伐的內容；在“生態退化的預防和治理”章的兩節中也各有一條采伐條款。

產生上述問題的原因之一在于，法典草案將不同單行法中的部分內容“平移”過來，而沒有進一步整合。“這樣劃分，還是體現了將生態與資源二元對立的傳統觀念?！膘柟陶f。而在現代“大環?！庇^中，“資源”“環境”“生態”是“一體三面”的關系。

專家建議稿曾經建議，生態保護編的每一章既包括保護，也包括可持續利用，“二者本身就是一枚硬幣的兩面”。

針對多龍治水的老難題，法典被期待能解決部門沖突。

已有的三十多部生態環境領域單行法由各有關部門牽頭起草，由于部門職權、任務目標等各不相同，單行法往往具有不同部門的“烙印”，甚至“打架”。

法典試圖跳出部門思維，站在更高的視角，從國家整體利益出發協調沖突。但從目前草案來看，尚不盡如人意。

鞏固發現，不少涉及部門職責的條款規定比較籠統，許多法條沒有明確具體部門，而是以“國家”指代，“實際執行中還要探索甚至博弈”。

汪勁也感覺，現在法典草案有成為“政策法”的傾向。當發生爭議時，法院不能拿政策去判決，法律必須體現確定性?！叭绻刹灰幎ㄇ宄?，憑什么要別人服從？”

汪勁建議，法典應站在高位階角度，盡量把各部門的權限職能范圍以法律形式確定下來。與法典草案對比，在研究會起草的專家建議稿中，學者們盡可能將主體責任落實到具體部門。

05

“最大的遺憾”

解決生態環境問題需調動各方積極性，實現共治。法典草案在公眾參與方面仍有提升空間。

在一些學者看來，法典草案未明確納入“環境權”，是“最大的遺憾”。法典的1188條規定中，第1條給整部法典“定調”：為了保護生態環境,防治污染和其他公害，保障公眾健康和生態環境權益……

與現行環保法相比，草案新增了“生態環境權益”的表述。

“但權益和權利不同，處在利益和權利之間；無救濟不成權利，公眾享有權利意味著政府要承擔更多的義務和責任。目前草案采取折中辦法，有進步，但步子邁得不夠大?！睆堉颐窀袊@。

中國環境法的基礎理論研究始于環境權。數十年來，學界對公民環境權的定義形成基本共識：指公民享有的在健康、舒適和優美的環境中生存和發展的權利，包括知情權、表達權、參與權、監督權，以及節約資源、保護環境、綠色低碳消費的義務。

但我國環境立法一直未將環境權納入，沒想到備受矚目的草案也未納入。具體的環境權利中，健康權和參與權的落實，在草案中還不夠充分。

中國法學會環境資源法學研究會常務理事、西北大學法學院教授王社坤參與了專家建議稿“污染控制編”的編纂，他向南方周末記者表示，根據現有污染防治法律法規的規定，排放有毒有害物質的需要開展環評，但是通常只評估對環境本身的影響，而不直接涉及對公眾健康影響的評估。

劉超建議，公眾健康保障制度設計中，還應當在污染防治編“一般規定”中規定公眾健康風險防控制度，明確生態環境部與衛生健康委員會的職責及二者關系。

環保組織自然之友總干事何藝妮注意到，草案中信息公開與公眾參與等公眾環境權利基本沿用現有環保法規定，公眾環境權被侵害時如何救濟的條文較少，環保組織主張的行政公益訴訟和海洋類公益訴訟的權利也未得到法律確認。

尤為值得關注的是，在公益訴訟領域，部分新增條款還存在“打架”之嫌。

比如，第1066條和第1068條分別從“造成國家損失”和“損害社會公共利益”的角度規范生態損害賠償的程序，二者可能存在競合關系。

“當政府未起訴時，檢察院或社會組織可以起訴”的規定，可能導致公益訴訟被迫增加前置程序。“政府部門、檢察院和環保組織的訴訟有不同的角色分 工，需要相互支持，發揮最大作用，而非互相替代或制衡。”何藝妮說。

06

充分討論、細致打磨

意見紛至沓來，有觀點認為法典要抓住機會不留遺憾。也有觀點認為，法典不需規定得那么細，還待細則或司法解釋落實。

但王社坤認為現在還不到談遺憾的時候，“要認識到，盡管草案有很多問題，但畢竟還在審議程序之中，還有機會修改完善，我們應當盡最大努力少留遺憾?！?/p>

回看2012年環保法修訂，初稿也曾招致諸多意見（詳見南方周末2012年報道《環保法修訂：意見一籮筐》），后歷經四審，納入按日計罰等條款，被稱為“史上最嚴”“長了牙”。

王社坤認為，“立法過程在一定程度上就是政治決策過程”，比如公民環境權是否能入典，萬事俱備只欠東風?！皩W界已經完成了相關的理論研究，環境權入典有著充分的理論依據，我國也在《國家人權行動計劃（2021-2025年）》里將環境權列為了獨立的人權類型?！?/p>

王社坤表示，接下來向立法者提供的建議，可不局限于理論層面，而是從構建中國話語、展現中國形象等國際傳播層面論證。

“目前法典草案可提升的空間仍然很大?！膘柟瘫硎荆绻凑赵媱?，法典可能在2026年就要審議通過，剩余時間相對于如此鴻篇巨制的法典略顯倉促。業內許多人希望，放緩節奏，有更多時間充分討論、細致打磨。

相比之下，民法典整體的編纂及審議周期更長，先出臺民法典總則，再分別審議各分編草案，最后合并為法典草案審議，而生態環境法典草案是一次性呈現。張忠民打比方，“這就像根據不同的食材、備菜情況，上菜的方式有些不同，有的一次上五盤，有的一盤盤端出來。不同的立法方式各有利弊，現在整體呈現草案，更能看出內在邏輯。”

根據全國人大常委會2025年度立法工作計劃，生態環境法典草案在初次審議后，將“適時進行分拆審議”，逐步推進修改完善。南方周末記者了解到，接下來的審議安排也將動態調整。

內部研討，公開呼吁……各方意見正在表達。

聯合廣東卓凡（仲愷）律師事務所，惠州市生態環境局法規科梁文靜已經將建議發表在《中國環境報》。他向南方周末記者介紹，自己從基層實踐出發，圍繞排污許可管理，環評批復后建設主體變更、轉讓等規定提交了建議，“法典屬于上位法，如果地方性法規和上位法沖突，后續地方法規還要修訂。針對實踐中呼聲較大的部分問題，希望法典草案能進一步完善”。

自然之友正圍繞環境公益訴訟等專題組織討論、整合建議，計劃于近期提交。方園希望法典中明確規定禁止在居民住宅區或商住綜合樓新建噪聲較大的商戶（比如有歌手駐唱的酒吧等），已經有酒吧的居民住宅區，應對使用擴音器等噪音設施進行監測和監管。

《成都》的曲調夜夜回響，方園希望，“直到所有的燈都熄滅了”之前，自己也能睡個好覺。

（方園為化名）

來源 | 南方周末 記者：林方舟 黃思琪 實習生：李嘉睿

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