謝良兵|文 臨近夏日，城市又將迎來一波氣候挑戰。近年來，極端天氣頻發，從暴雨洪澇到高溫干旱，從臺風肆虐到地震災害，給城市帶來了嚴峻考驗。與此同時，城市規模不斷擴張、功能越來越復雜，也使得城市面臨的風險隱患日益增多。在此背景下，提升城市安全韌性迫在眉睫。

中共中央辦公廳、國務院辦公廳最近發布了《關于持續推進城市更新行動的意見》（以下簡稱《意見》），明確提出打造“宜居、韌性、智慧城市”的目標，并將“統籌發展和安全”作為核心原則。這一頂層設計不僅回應了當下城市治理中對安全韌性的迫切需求，更標志著我國城市發展模式從增量擴張向存量提質轉型的制度化探索。

現實中，城市在安全韌性建設上面臨諸多挑戰。首先是基礎設施短板凸顯。我國大部分城市的管網建設始于二十世紀五六十年代，根據國家統計局的數據，我國城市公共管網的平均使用年限已經超過了30年，其中，部分城市的管網使用年限甚至超過了40年。城市排水系統同樣面臨著嚴峻考驗。每到暴雨季節，城市內澇頻發，道路變成“汪洋大海”，車輛被淹，行人被困，給市民的生命財產安全帶來極大威脅。

其次是規劃布局不合理。一些城市在發展過程中，過度追求經濟增長，忽視了城市規劃的科學性和前瞻性。尤其是部分老城區建筑密度過高，猶如一座座“水泥森林”，不僅影響了城市的通風和采光，還增加了火災、地震等災害發生時的救援難度。城市功能分區不合理，也給城市安全帶來了隱患。例如，一些化工企業與居民區距離過近，一旦發生泄漏、爆炸等事故，后果不堪設想。

再者是應急管理體系不完善。目前部分城市的應急管理體系仍存在諸多問題，應急預案缺乏針對性和可操作性，一些應急預案只是簡單地照搬上級文件，沒有結合本地區的實際情況進行細化。應急救援力量不足也是一個突出問題。此外，許多市民的安全意識淡薄，對潛在的安全風險缺乏足夠的認識，缺乏參與城市安全管理的積極性和主動性。

提升城市安全韌性是一項系統工程，需要從基礎設施優化、規劃重構、機制創新、力量整合、社會動員五個維度協同推進。當前城市安全面臨的深層次矛盾，本質上是傳統粗放式發展模式與新型城鎮化要求的矛盾，必須通過系統性變革構建全周期、多層次的韌性治理體系。《意見》通過八項重點任務與六項支撐保障措施，構建了覆蓋全生命周期的制度框架。

盡管《意見》提供了政策藍圖，但城市更新尤其是安全韌性方面建設的復雜性與長期性仍面臨挑戰。

在基礎設施層面，亟需建立“硬件升級+數字賦能”雙輪驅動模式。一方面要推進地下綜合管廊、海綿城市、防洪排澇設施建設，優先改造高危老舊管網，推廣裝配式建筑和可轉換功能的“平急兩用”設施。另一方面要構建城市安全數字孿生系統，在橋梁、隧道、燃氣管道等關鍵節點部署智能傳感器，建立動態風險評估模型。如深圳通過智慧管網系統將爆管處置時間縮短至15分鐘，顯著降低次生災害風險。

規劃布局必須貫徹“韌性前置”理念，將國土空間規劃、產業布局、人口分布與災害風險圖深度融合。可以借鑒東京經驗，在中心城區保留防災綠地和應急通道，嚴格控制高風險區開發強度。推行“15分鐘應急生活圈”規劃，確保每個社區都具備應急避難、物資儲備、醫療救助等基礎功能。同時建立重大工程氣候適應性評估制度，對海拔高程、防洪標準進行動態調整。

應急管理體系的建設還要突破“條塊分割”桎梏，構建“大應急”指揮中樞。2018年應急管理體制的改革解決了部分問題，但還要繼續整合消防、醫療、交通等23個部門的應急資源，建立統一的應急物資智慧調度平臺，開發基于數字孿生技術的災害推演系統，實現跨部門應急演練常態化。上海建設的城市運行數字體征系統，已能實時監測10大類63項城市生命線指標，大幅提升風險預警能力。

救援力量建設則需構建“專業隊伍+社會力量”的多元架構。除加強消防、醫療等專業隊伍裝備智能化升級外，應建立建筑、電力、通信等行業應急支援隊伍備案制度。推廣“應急志愿者時間銀行”模式，將社區網格員、物業人員、退役軍人納入應急培訓體系。比如，成都建立的“應急第一響應人”機制，已培養3.6萬名持證志愿者，在社區初期處置中發揮關鍵作用。

提升公眾參與度要突破傳統宣教模式，建立“體驗式+激勵型”參與機制。開發城市安全實景模擬游戲，在商業綜合體設置VR災害體驗館。推行“家庭應急儲備積分制”，將物資儲備與社區服務兌換掛鉤。東京“防災井蓋藝術計劃”通過創意設計提升公眾關注度，該創新模式值得借鑒。最終形成政府主導、社會協同、公眾參與的韌性城市共建格局。

從制度設計到實踐創新，從技術賦能到人文關懷，韌性城市的建設需在動態平衡中尋找最優解。未來，唯有堅持“全周期管理”理念，完善法治保障、激活市場活力、凝聚社會共識，方能將城市打造成“暴雨沖不垮、地震震不塌、疫情擊不倒”的生命共同體，真正實現“人民城市為人民”的承諾。

（作者系標準排名城市研究院院長）

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