導讀

城市更新是對城市空間形態和功能的整治提升，也是協調多方群體以實現局部地區新發展愿景的城市治理過程，包括能夠降低城市因高強度開發、物質性老化、功能性衰退造成的高脆弱性，可以強化社會機能組織、提升居民自主性與智慧性，為應對不確定風險和提高城市韌性做出貢獻。本文基于韌性視角，從“系統”“行動者”“制度”3個方面剖析新加坡韌性城市更新思路，探究通過城市更新增進城市韌性的可能途徑。研究表明，新加坡韌性更新旨在增進城市系統的靈活性、多樣性、冗余性，提升行動者的學習能力、協作性、智慧性，并在制度體系方面明晰權利、透明決策、有效溝通和推進創新應用。這些經驗對我國的城市更新和韌性建設具有啟示意義。

本文字數：5859字

閱讀時間：18分鐘

作者 | 楊鈺清、翟國方、魯鈺雯（通信作者）

南京大學建筑與城市規劃學院

#1

新加坡城市更新與韌性戰略

1.1 新加坡城市更新歷程與特點

新加坡自1965年建國以來，其城市更新歷程可以分為全面重建、市區改造和城市復興3個階段，其主要任務與目標不盡相同。

新加坡城市更新歷程

來源：筆者根據相關資料整理。

從更新基礎上看，新加坡政府擁有大部分土地，就面積而言，新加坡政府是最主要的城市開發建設者，政府組織架構下一體化的城市規劃管理能夠發揮較強的引領作用，持續推動城市更新。同時，新加坡大部分的城市區域是在過去半個世紀里快速建成的，以迅速解決居住環境問題，但從更高標準來看，城市空間也存在較為明顯的多樣性不足問題，需進一步更新提升。

新加坡的城市更新始終與綜合的長期規劃和健全有活力的城市治理緊密結合，其主要模式從政府主導的大面積再開發走向基于日常與人文的場所營造。作為一個土地資源有限、腹地狹小、高國際聯通的城市國家，城市更新既確保了新加坡有足夠的土地用于可持續增長，又為新加坡人提供了方便優質的生活環境。隨著2000年以來國際環境日益復雜，不確定風險增加，韌性理念成為全球共識，城市更新正成為新加坡在有限的空間資源里增強整體韌性、適應變化與挑戰、實現可持續發展的重要技術工具與空間治理手段。

1.2 新加坡的風險挑戰與韌性戰略

新加坡宜居城市中心（CLC）的《韌性新加坡》報告指出，新加坡當前面臨的兩大風險挑戰為氣候變化和人口結構問題。新加坡作為一個具有高度城市化景觀、有限自然資源又缺乏腹地的低洼島嶼城邦，易受海平面上升、干旱、洪水以及氣溫升高導致的長期高溫壓力的影響。為此，新加坡于2016年制定了氣候行動計劃，包括《立即采取行動：建設碳高效型新加坡》和《氣候適應型新加坡：為了可持續的未來》兩份關鍵文件。

新加坡還有龐大的快速老齡化的人口。到2030年，新加坡65歲及以上的公民將占總人口的1/4，勞動年齡公民人口的減少促使新加坡需保持移民和外國工人均衡流入，以保持經濟活力和增長。不斷變化的人口結構——龐大的非居民人口、不斷增長的老年人口以及日益增長的社會和養老需求——考驗著新加坡的社會韌性、空間組織與基礎設施建設。

基于此，韌性與可持續性、宜居性一同成為新加坡城市發展的核心。新加坡政府認為，發展城市韌性能幫助新加坡在各種全球不確定性中生存和繁榮。過去政府集中資源建設了應急網絡和防災基礎設施，但鑒于當今威脅的不確定性，新加坡開始將重點放在“通過智能、靈活、整體和包容性的措施，促進系統和空間的有機發展?！?/p>

綜上，新加坡正以城市更新為抓手，在解決氣候變化問題、民族融合問題和老齡化問題上做出努力，以增強城市空間韌性與社會韌性，加快實現“韌性新加坡”戰略。

新加坡兩大主要風險與韌性發展策略

來源：筆者自繪。

#2

新加坡韌性戰略導向的城市更新

2.1 城市系統層面

城市系統包括城市的有形基礎設施、生態系統、供應網絡等，是承載著居民生活、維持城市功能運轉的有機整體，新加坡針對物質空間環境、雨洪管理及交通子系統、工程與生態基礎設施等展開了一系列更新行動，以增強城市系統的靈活性、多樣性、冗余性和魯棒性。

（1）聚合資源，綜合開發，豐富空間環境的靈活性和多樣性，即在多種條件下能夠維持正常運轉，以及對現有資產和結構進行調整、轉換以適應新趨勢和新模式的能力。新加坡對于水體環境和相應灰色基礎設施的更新廣泛采用了“基于自然的解決方案”（NbS）理念。

新加坡NbS框架

來源：Singapore Centre for Liveable Cities (CLC)官網https://knowledgehub.clc.gov.sg/。

NbS相較傳統灰色基礎設施的關鍵優勢之一是產生多種綜合利益的能力，如新加坡“活躍、美麗、清潔的水計劃”（ABC）通過對現有水資產和結構進行調整與轉換，實現對水體資產的活化與增值，促進城市發展和水體共生，帶來的收益包括：發展了商業和休閑漁業，改進了水質，提供了旅游和教育機會，提供了共享的公共空間，使社區更接近水源，維持和提高了生物多樣性，改進了海岸美學等。氣候復原性基礎設施與公共空間的結合使得公共設施在提供氣候保護的同時滿足公眾的多樣化訴求。

新加坡NbS更新的多重效益

來源：Singapore Centre for Liveable Cities (CLC)官網https://knowledgehub.clc.gov.sg/。

為適應老齡化人口結構問題，新加坡開始推進以社區為核心的適老化更新，將城市轉變成一個有利于老年人獨立和舒適生活的地方。支持就地老齡化的更新舉措包括以下方面：改善無障礙環境；增加社區醫院病床數量；將養老空間與老人設施整合到房產開發中，同地安置養老和兒童保育設施，促進社區友誼與代際和諧；對建筑環境進行微改造，增加無障礙通道、屋苑的座位及社區空間；增設方便長者的設施；在社區綠地中增設冥想空間和活動區來支持老年癡呆癥患者和中風后患者等。

（2）擴展雨水管理系統、交通網絡的冗余性。冗余性指在應急情況下可提供備用容量，以適應激增的壓力或需求，或提供多種途徑和多種選擇以維持正常服務。新加坡是世界唯一大規模進行城市雨水收集的城市，通過對建筑物加建滯留池、綠化屋頂、加寬排水溝、修建引水渠、建造中央滯留池等舉措創造更多的徑流路徑和雨水接收器來引導、收集和儲存雨水，從而提高城市排水系統的冗余度。

新加坡的雨水管理系統

來源：Singapore's National Water Agency (PUB)官網https://www.pub.gov.sg/。

新加坡在對公用雨水基礎設施升級的同時，也要求任何大于0.2 hm2的開發項目必須安裝自己的雨水滯留池系統，以減輕城市系統的負擔。協同分散的在地化小規模解決方案與大規模城市系統更新計劃互補，將新加坡2/3的國土變為集水區，實現全面的雨洪管理。

在交通網絡層面，Car-lite計劃廣泛改善了公共交通網絡和自行車設施，將交通站點與建筑連接的有頂步行連廊的覆蓋范圍由200 m擴大到400 m，建設了更方便的通勤基礎設施，擴大鐵路系統，提高線路連通性，增加智能的、按需點對點的交通選項。同時通過大力發展多種汽車替代方式，支持碳高效愿景。

（3）增強工程設施與生態設施的魯棒性。魯棒性指能夠吸收突發沖擊（包括超過設計閾值的沖擊）或緩發應力的累積效應，避免災難性失效。新加坡在城市更新中全面加強了對海岸侵蝕和洪水的防御，除自然區域外的海岸線已全部受到海堤和巖石斜坡等堅固結構的保護，沿海道路的路面高度也得到提高。為保護通勤人士和鐵路運輸基礎設施，新加坡陸路運輸管理局（LTA）在低洼地鐵站的入口和開口處安裝了可堆疊的防洪屏障。為更大限度地發揮生態環境對氣候變化的調節、緩沖作用，新加坡持續優化綠化環境，推進生境修復，恢復大型濕地。“公園連接器計劃”修建了大量綠道將城市區域和城鎮公園連接起來；“2030年綠色計劃”提出到2030年再種植100萬棵樹，以發展大自然中的城市。

新加坡公園連接器計劃

來源：Singapore Centre for Liveable Cities (CLC)官網https://knowledgehub.clc.gov.sg/。

2.2 行動者層面

新加坡致力于在城市更新這一集體行動中，將個人、家庭、私營與公共部門這些參與主體凝聚成為城市韌性的社會資本。

（1）為協作創造機會。新加坡在城市更新中廣泛采用包含公共部門、私人部門和公眾的三方模式，建立了物業業主、企業經營者、居民、社區團體、設計師、建筑師等緊密合作的合作模式，更新空間從濱海灣、新加坡河、裕廊等大片區域，到街道、小公園、停車場、高架橋下消極空間。通過從小做起、試錯及在不同地點和環境下進行定位努力的多次實驗，在不同利益攸關方之間建立了牢固的伙伴關系和網絡生態系統。

更新利益攸關方的合作模式

來源：Singapore Centre for Liveable Cities (CLC)官網https://knowledgehub.clc.gov.sg/。

（2）激活學習能力。新加坡發起了“由設計重建”這一更新倡議，旨在幫助經歷過災害的社區建設韌性，劍橋路社區是其中建設試點。新加坡宜居城市中心（CLC）通過組織圓桌會議，邀請氣候專家開展講習班等方式，幫助利益攸關方了解社區面臨的氣候挑戰、社區脆弱性、社區擁有的資源及社區韌性的價值，以及如何補充有形基礎設施，并為其制定了可供選擇的干預措施工具箱。

劍橋路社區更新方案討論

來源：Centre for Liveable Cities. Building Community Resilience. Singapore: Centre for Liveable Cities. 2022。

基于對問題和可用資源的了解，居民聚焦高溫和積水問題，確定了優先更新的關鍵區域，完善了社區綠化計劃，提出了提高熱舒適度和易于維護等要求。政府機構負責幫助居民了解自身問題與資源，通過提供專業知識和可供選擇的更新措施，激活社區自身的學習能力。

劍橋路社區更新前狀況

來源：Singapore Centre for Liveable Cities (CLC)官網https://knowledgehub.clc.gov.sg/。

劍橋路社區居民的更新訴求

來源：Singapore Centre for Liveable Cities (CLC)官網https://knowledgehub.clc.gov.sg/。

劍橋路社區最終確定的分時序更新項目

來源：Singapore Centre for Liveable Cities (CLC)官網https://knowledgehub.clc.gov.sg/。

（3）培養集體智慧。社會資本和凝聚力在處理潛在危機方面被認為是有效的，應當加以扶植，以便在危機發生時及時利用。新加坡長期以來注重發揮建筑環境對于支持和增值社會資本的重要作用。新加坡多個部門以“水體、公園、街道、社區苗圃、社區游樂場”等與居民密切相關的生活空間為更新對象，發起了多項城市更新倡議。

新加坡參與式更新項目

來源：Centre for Liveable Cities. Building community resilience[M]. Singapore: Centre for Liveable Cities, 2022。

這些倡議以小尺度、微更新的模式吸引社區居民、學生等群體廣泛參與環境建設進程，以培養更大的主人翁意識?；诖?，新加坡城市更新的公眾參與已經從單純的協商走向更深層次的參與過程，通過廣泛扶持社區行動、規劃、建設和運營基礎設施，鼓勵社區自我決策，不僅支持了社區抗災議程，還加強了社區內部和社會內不同社區間社會資本的聯系與溝通，從而實現更強大的社會智慧性。

2.3 制度層面

制度指設計和管理系統的標準，以及調節行動者和系統相互作用關系的社會規則。制度決定了城市系統和行動者如何相互作用以應對風險挑戰。新加坡韌性更新頂層設計圍繞“愿景—賦權—實行”這一思路制定了相應準則，為全面的城市韌性建設打下了良好的基礎。

新加坡韌性更新的制度設計

來源：筆者自繪。

（1）明晰權利，透明決策。對于會帶來經濟利益的更新項目，新加坡制定了詳細透明的更新規則，明確各方責任與收益，以確保利益相關者之間更公平地做出貢獻。HDB的商業改善區（BID）計劃由私營部門主導，主導企業既負責增強商業片區活力，也負責改善該區域的安全、可達性與管理。BID計劃對資金籌措做出了明確規定：政府向當地居民、商戶及房東收取不同程度的種子基金提供給BID片區，以啟動利益相關者主導的場所管理計劃。且主導企業必須制定詳細的商業計劃，充分挖掘當地潛力與價值，并獲得各自轄區界定邊界內至少51%的利益相關者的支持，以繼續推進更新。

（2）積極而有效的溝通。對于需要特定專業知識的更新項目，各個發起機構負責為利益相關者們提供服務，幫助居民與政府機構溝通，以彌補知識和信息差距。例如BID計劃中，主導企業負責開展場所管理工作，幫助當地居民熟悉該更新項目的場所管理流程，如組建協會、制定實際和公平的政策和框架以指導工作、有效地計算成本、執行活動和事件等。

（3）促進創新應用。新加坡廣泛采用“實驗室”模式反復模擬與檢驗包括他國更新經驗、使用者反饋意見在內的多種更新可能。檢驗合理的更新舉措繼續執行并推廣，不合理的進行重新評估或再實驗，形成一個動態的、持續的實驗和研發過程。HDB構建的智能城鎮框架在現有住房中廣泛植入傳感器、數據中心等數字基礎設施，使城市成為創新技術的實驗室。新加坡開發的數字孿生城市模型已成為城市更新的重要決策支持工具。

作為更新決策支持的數字孿生城市模型

來源：Singapore Centre for Liveable Cities (CLC)官網https://knowledgehub.clc.gov.sg/。

綜上，筆者認為，新加坡的城市更新體現了韌性建設的思路與特征：增進有形基礎設施、生態系統等城市系統的靈活性、多樣性、冗余性；提升個人、家庭、公共與私營部門等行動者的學習能力、協作性、智慧性；促進制度體系的權力明確、決策透明、信息溝通和創新應用。新加坡的城市更新鞏固了城市應對災害的物質與非物質基礎，從多個維度促進城市綜合韌性的提升。

基于“系統—行動者—制度”的韌性更新思路

來源：筆者自繪。

韌性特征具體內涵

來源：筆者根據相關資料整理繪制。

#3

經驗與啟示

3.1 強化更新規劃的風險分析與韌性戰略目標構建

新加坡的韌性戰略與較強的風險危機意識貫穿城市規劃、建設、管理和更新的全過程，國家韌性戰略目標能在多部門的更新倡議中分解落實，錨定遠期藍圖的基礎。當前我國需豐富城市更新工作中風險問題分析內容和技術準則，使區域性風險問題在內部微更新過程中得到考慮與回應。而隨著不確定風險增強，城市更新除解決眼下迫切的物質性改善問題之外，也應有一定前瞻性思考，幫助居民認知潛在風險，構想社區的安全韌性愿景并提供可能的改善途徑，鼓勵居民自發建設與維護，在推進系統更新中帶動行動者和制度的更新，使韌性更新成為一個可持續過程。

3.2 整合現有資源，加強關鍵局部，促進系統提升

我國城市更新宜進一步探索跨部門的資源設施與服務的整合路徑，將氣候性基礎設施、養老福利設施整合進社區存量公共空間，促進優質公共資源與社區的一體化開發，帶來空間環境靈活性與多樣性的整體提升。而面對愈發高頻的突發沖擊，應在城市更新中對灰色基礎設施密度、關鍵網絡與重要服務節點進行擴容與加固，循序漸進地提升子系統容量與質量，為突發沖擊提供緩沖的空間，并依托數字孿生技術強化日常監管；對于生態設施，應注重格局優化和服務能力的恢復與提升。豐富多樣性、增加冗余性、提升魯棒性“三管齊下”，能夠提升城市吸收緩沖突發沖擊的能力，避免災難性失效，促進快速調整恢復，保障正常運轉，從而全面提升城市系統韌性。

3.3 挖掘社會資本，支持集體行動，培育自主性

新加坡認為社區和人民是城市韌性的核心，而當解決方案的實施也建立在眾多合作伙伴的基礎上時，韌性因此更有可能成為結果。當前我國城市更新方案的擬定仍以專業規劃設計師為主，而將居民轉化為“人民城市的建設者”需要為協作創造機會，激活學習能力，培養集體智慧。依據新加坡的更新脈絡，可以預見未來城市更新將會走向普遍性的、聚焦日常生活的場所營建與場所管理，這一過程需要以清晰透明的參與規則為基礎，連結社會資本與利益相關者，締結合作網絡，也需要專業機構幫助居民了解問題與資源、自主選擇項目和分配資金。城市更新中得到共同愿景的決策過程正是韌性建設的基石。

#4

結 語

對新加坡韌性戰略下的城市更新行動進行分析，可以發現其主要舉措為增進城市系統的靈活性、多樣性、冗余性，提升行動者的學習能力、協作性、智慧性，并在制度體系方面明晰權利、透明決策、有效溝通和推進創新應用，有助于從“硬件”和“軟件”兩方面實現對城市韌性的綜合提升。盡管我國的城市更新背景、目標與現實問題有其特定性，但新加坡城市更新行動中“強化更新規劃的風險分析與韌性戰略目標構建”“整合現有資源、加強關鍵局部、促進系統提升”和“挖掘社會資本、支持集體行動、培育自主性”等經驗尤其值得我們借鑒。

本文來源：上海城市規劃雜志，原文見《上海城市規劃》2025年第1期。

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