5月28日，上海市人大常委會審議通過《上海市發(fā)展規(guī)劃條例》（下稱《條例》）。《條例》將于2025年7月1日開始施行。

這是上海首次為發(fā)展規(guī)劃工作立法，在此之前，上海的發(fā)展規(guī)劃都是按照工作慣例接續(xù)推進。

今年是“十四五”的收官之年，也是“十五五”規(guī)劃編制的關(guān)鍵時期，這部地方性法規(guī)的出臺，將促進上海“十五五”規(guī)劃編制實施。解放日報·上觀新聞記者專訪了上海市宏觀經(jīng)濟學(xué)會會長、上海市“十五五”規(guī)劃專家咨詢委員會專家王思政。在他看來，“十五五”規(guī)劃編制無疑是近幾次發(fā)展規(guī)劃中復(fù)雜程度最高的一次，規(guī)劃協(xié)同、形成合力尤其重要，這也是法規(guī)出臺的重要背景。

上海陸家嘴金融區(qū)。新華社圖

為規(guī)劃立法十分迫切

提問：從1953年至今，中國一共編制實施了14個五年規(guī)劃（計劃），五年規(guī)劃的接續(xù)實施已經(jīng)成為實踐慣例，上海為何要為規(guī)劃單獨立法？

王思政：的確，制定實施五年規(guī)劃已經(jīng)成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的慣例，雖然這套制度最早是借鑒蘇聯(lián)模式，但中國已經(jīng)堅持了70多年，這在世界上是獨一無二的。

在實際操作中，五年規(guī)劃會遇到很多需要協(xié)同、平衡的問題。一個明顯的例子是，五年規(guī)劃是按照日歷年度五的整數(shù)倍推進，與我們的黨代會時間、政府換屆時間錯開。如何保證規(guī)劃實施的延續(xù)性很重要。

再比如說，政府很多部門都有專項規(guī)劃，包括產(chǎn)業(yè)、人口、能源、財政、土地、金融等方面。專項規(guī)劃應(yīng)該要與發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)，這樣才能將資源利用最大化，把發(fā)展規(guī)劃真正落實到位。

提問：具體來看，《條例》的出臺對發(fā)展規(guī)劃編制工作有什么幫助？

王思政：為規(guī)劃立法是一件迫切的事，之前上海好幾次想做。今年4月底，國家發(fā)展規(guī)劃法草案已經(jīng)公開征求意見，上海現(xiàn)在出臺地方性法規(guī)恰逢其時。

總的來看，《條例》以法律法規(guī)的形式，從制度層面完善發(fā)展規(guī)劃的制定、實施工作，為提升規(guī)劃質(zhì)量提供了法治保障。

首先，《條例》明確了發(fā)展規(guī)劃的功能定位。因為其他規(guī)劃需要與發(fā)展規(guī)劃進行協(xié)調(diào)，所以規(guī)劃體系的梳理十分重要。這次通過立法，第一次以法律法規(guī)的名義明確，發(fā)展規(guī)劃在推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展中是起著戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的，從而理順了規(guī)劃體系，工作機制也更明確了。

其次，《條例》明確了規(guī)劃編制的程序，進一步強調(diào)了要與國家高質(zhì)量發(fā)展相呼應(yīng)，要提高規(guī)劃的質(zhì)量。比如說，雖然過去我們在規(guī)劃編制時也會做前期研究，但沒有以法律法規(guī)的形式明確。這次立法提出“加強對人口、土地、海域、能源等資源要素的測算和統(tǒng)籌，加強成本預(yù)算績效管理”“健全公眾參與機制”“健全專家咨詢論證制度”等說法，明確了規(guī)劃編制的流程，有利于提升規(guī)劃的科學(xué)性、民主性。

第三，《條例》特別強化了規(guī)劃的實施部分，有助于避免“編完就完”的情況。規(guī)劃的編制只是第一步，我們希望建立規(guī)劃的全生命周期管理體系，包括工作的推進機制、目標(biāo)的分解和滾動落實、實施的監(jiān)測評估體系等，都需要以法律法規(guī)的形式明確下來。

5月7日，上海市啟動了“十五五”規(guī)劃“百家訪談、萬家調(diào)研”活動。

規(guī)劃協(xié)同尤為關(guān)鍵

提問：你提到在國家立法前，上海就有推出規(guī)劃地方性法規(guī)的想法。為什么地方比國家的立法需求更加急迫？

王思政：因為在規(guī)劃落實的操作層面，地方往往會碰到更多問題，如發(fā)展規(guī)劃需要和土地、城建、金融等宏觀調(diào)控領(lǐng)域協(xié)同。但是近年來，這些領(lǐng)域的法律不斷完善，反而是發(fā)展規(guī)劃的法律缺位，導(dǎo)致地方在規(guī)劃落實過程中，碰到很多因規(guī)劃協(xié)同不夠而難以操作的情況。

現(xiàn)在有時會遇到，政策單個去看很有道理，但是放在一起整體效應(yīng)卻出了問題。這在經(jīng)濟學(xué)上有一個術(shù)語，叫“合成謬誤”。這個問題已經(jīng)引起了中央的注意，在近兩年的中央經(jīng)濟工作會議、政府工作報告中，多次強調(diào)“增強宏觀政策取向一致性”，就是為了增加政策的協(xié)同性，讓政策形成合力。

實際上，發(fā)展規(guī)劃應(yīng)該是最強調(diào)協(xié)同的規(guī)劃，因為發(fā)展規(guī)劃涉及方方面面，宏觀微觀問題都會涵蓋到。上海的發(fā)展規(guī)劃除了促進不同部門間的協(xié)同，還有區(qū)與市的協(xié)同、市與區(qū)域的協(xié)同、市與國家的協(xié)同，規(guī)劃協(xié)同非常重要。

提問：為了提升規(guī)劃協(xié)同性，這次《條例》有什么具體要求？

王思政：強化規(guī)劃協(xié)同，《條例》主要是通過明確規(guī)劃的功能定位實現(xiàn)。比如《條例》第九條規(guī)定，本市健全國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃制度體系，強化規(guī)劃銜接落實機制，發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，強化國土空間規(guī)劃基礎(chǔ)作用，增強專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃實施支撐作用。

理論上，一個城市經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，都是先有功能規(guī)劃，再有空間規(guī)劃、專項規(guī)劃。比如美國的硅谷，就是先有科技產(chǎn)業(yè)聚集，然后再完善城市空間布局。

另外，此次立法還有一個亮點，即明確了上海與長三角有關(guān)省市建立規(guī)劃協(xié)同機制。我們做規(guī)劃一直講“上海的大部分規(guī)劃內(nèi)容都是國家戰(zhàn)略”，所以上海發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域、國家協(xié)同非常重要。這些方面在此次立法中都有明確的體現(xiàn)。

長三角元蕩生態(tài)岸線貫通項目。海沙爾 攝

“十五五”規(guī)劃復(fù)雜程度高

提問：當(dāng)前正值“十五五”規(guī)劃編制關(guān)鍵時期，《條例》此時出臺有什么深意？

王思政：為規(guī)劃立法，對上海“十五五”規(guī)劃尤其關(guān)鍵，因為“十五五”規(guī)劃應(yīng)該說是最近幾次五年規(guī)劃中最復(fù)雜的一次，難度非常大。

這是由內(nèi)外部因素導(dǎo)致的。內(nèi)部來說，黨的二十大提出2035年要基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，“十五五”規(guī)劃也會涉及十年目標(biāo)的展望，這是重要節(jié)點上的規(guī)劃。

外部來說，現(xiàn)在全球經(jīng)濟形勢變化迅速，上海又是一個外向型經(jīng)濟的城市，百年大變局的背景下，我們還是要做好自己的事，要練好內(nèi)功，所以規(guī)劃是一個非常重要的抓手。

提問：從這次《條例》能看出上海“十五五”規(guī)劃的哪些重點方向或者編制思路？

王思政：這次《條例》有一個特色，非常強調(diào)對重大項目的要素保障，明確了要對列入發(fā)展規(guī)劃重大項目的土地、海域、能源等需求優(yōu)先予以保障。

規(guī)劃重大項目是上海發(fā)展的一條成功經(jīng)驗。回顧過去，上海每一個發(fā)展規(guī)劃中都會建設(shè)幾個龍頭產(chǎn)業(yè)項目，如鋼鐵、電梯、轎車、大船、大飛機、芯片和新能源項目等，由此帶動整個產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)生態(tài)的發(fā)展，催生大量中小微企業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)和服務(wù)大軍，促進人口規(guī)模和經(jīng)濟流量增長，逐漸形成“五個中心”。

但重大項目的落地也會面臨很多阻礙，此時以法律形式強化要素保障很有必要。當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展形勢變化非常迅速，我們必須要促進財政、土地、金融、能源等方面的要素高效配置，發(fā)揮合力，才能推動規(guī)劃的真正實施落地。

原標(biāo)題：《專訪王思政：上海首次為發(fā)展規(guī)劃立法，復(fù)雜形勢下的“十五五”規(guī)劃需強化協(xié)同》

欄目主編：孟群舒 題圖來源：上觀題圖

來源：作者：解放日報 吳丹璐