《自由引導人民》， 岳敏君， 布上油畫，1995

　　“國民”是國家的成員，即具有國籍的人。在歷史上，各種類型的國家中的所有成員都是國民。所以，國家一產生，國民就產生了。只要有國家存在，就有國民存在。

　　公民身份則不同。公民雖然是國家成員，但并非所有國家的成員都是公民，公民是具有平等的權利義務的國家成員，是國家的主人。所以只有在民主的國家里，其成員才會成為公民。在專制制度下，絕大多數國家成員只是被統治者，不享受平等的政治權利。他們只是國民，不是公民。民主國家是公民的自治團體，其成員與其他成員具有平等的政治地位，他們不僅是被統治者，還是統治者。這樣的國民就是公民。所以在現代民主國家，當我們強調一個人是某個國家成員時，稱他為國民；當強調其政治法律地位時，稱其為公民。

　　公民身份產生后的很長一段時間里，并不是所有國民都能享有這種身份，比如在古代希臘羅馬城邦時代，生活在國家中的一部分人才是公民，也只有他們才屬于國家成員。那個時候，奴隸、外邦人和婦女都沒有公民身份。歷史上有過貴族民主國家，在那里，只有少量的貴族才是公民，其他占人口大多數的平民沒有公民身份。到19世紀，西方國家的公民資格還受到財產、種族、性別等條件的限制，擁有一定數量財產的白種男人才能成為公民，享有政治權利，其他人只是國民。

　　隨著社會的發展進步，人與人的關系越來越平等，普通民眾的社會地位不斷上升，公民的范圍也越來越擴大，由富人到窮人，由白人到黑人，由男人到女人，由少數人到多數人，最后直到全體國民都成為公民。在西方發達國家，占人口半數的婦女是在19世紀末到20世紀中期才逐漸獲得公民權，她們是最后獲得公民權的社會群體。所以，公民權的普遍化，是個漫長的歷史過程，是人類取得的最重要的進步之一。如今我們每個人一出生就有了公民資格，國民與公民身份重合為一，這是現代人類政治進步的成果，我們應該珍惜。

　　在我們的政治術語中，“人民”概念有特定的含義，它往往和“敵人”相對。它是根據一個人的政治態度和政治立場對公民進行的劃分。在不同歷史時期，“人民”的范圍不同。比如在建國之初，“人民”的范圍包括了民族資產階級和小資產階級；而現階段，我們國家的“人民”是指“全體社會主義勞動者，擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統一的愛國者”。

　　在過去的革命年代以及后來的和平年代，有很長一段時間，由于受階級斗爭觀念的影響，曾經特別強調公民內部的敵我之分，階級陣線之分，意識形態之分，政治黨派之分，結果往往用人民概念取代公民概念。只要不屬于“人民”的范疇，便不承認其有任何合法權利，甚至不被當作人來對待。在現代民主政治和法治社會里，使用的最多的是公民概念，這個概念在政治立場和意識形態方面是中性的，無論一個人的政治立場和態度如何，黨派特征怎樣，只要具有公民身份，就是國家的主人，是國家內平等的一員，其權利受法律的保護。

　　所以，公民主要是法律概念。一個人的公民身份和他道德上的“好壞”、政治上的“敵我”沒有關系，而只和國籍相關。也就是說，公民的范圍要比人民大，既包括你心目中的“好人”，也包括你心目中的“壞人”；既包括了你的“朋友”，也包括了你的“敵人”。這意味著，即使你認為某個人是“壞人”或“敵人”，但要記住，他也與你一樣是公民。

　　這樣，我們就該知道，應該怎樣對待公民中的“壞人”或者“敵人”。

　　對于公民的理解不能脫離憲法和法律?！皵橙恕被蛘摺皦娜恕敝灰哂兄袊鴩彩侵袊?，盡管政治態度和政治立場不同，但是只要他們的權利沒有被法律剝奪，就應該得到尊重和保護。比如服刑的犯人，其人身自由已被依法剝奪，但是只要未被剝奪政治權利，在服刑期間就仍然享有選舉權等政治權利，而諸如人格權、財產權、宗教信仰權等其他合法權利，也仍然受法律的保護。我們不能任意侮辱、打罵他們，不能非法剝奪他們的財產，也不能禁止他們的宗教信仰。

　　在我們的日常語言中，人民往往是一個模糊的整體概念，它的構成不是可以統計的個人，外緣也是不確定的。當我們說“人民的愿望”、“得到廣大人民的支持”、“代表廣大人民利益”的時候，并不是準確的數量統計的結果，而是一個籠統的估計。所以，任何人都可以說自己代表了“人民”。人民的利益很容易被冒充，人民的愿望很容易被強奸。公民是指具體的具有公民資格的個人，以及由公民組成的集合體。正因為如此，我們不能說“公民的愿望”、“代表公民”等，而只能說，哪個公民、哪些公民或百分之幾的公民有如此的愿望，某項政策得到百分之幾的公民的支持等等。

　　“群眾”概念在我們的政治生活中更為流行，但它并不是一個規范的法律概念。也就是說，在現代民主政治生活中，或在法律上，并沒有確認一個被稱為“群眾”的社會群體，使其與其他群體有不同的權利義務。在我們當前的政治生活中，人們習慣于用它來指不擔任國家公職的公民，是與干部（官員）相對的社會群體。有的場合，上級將下級（包括干部）稱為群眾，共產黨員將黨外人士稱為群眾等等。

　　在近幾十年特定的政治環境下，“群眾”被視為與在上者相對的在下者，處于被領導、受關照、受重視的地位，而不是平等的國家的主人。這樣一種“群眾”概念是特殊歷史條件的產物，它本身即帶有臣民觀念的因素。隨著公民意識的增長，公民文化的成熟，民主制度的建立，“群眾”概念在大多數場合，應該由公民、選民或納稅人的概念所取代。

　　在一些人的觀念中，群眾是“普通公民”，干部是“特殊公民”，這是不恰當的。干部在公民的身份上和大家是一樣的，即使是政府的最高領導人，在公民的權利、義務方面和“群眾”也是一樣的，并不享有特權，也不因自己的公職而成為“特殊公民”。當然，如果他是以國家公職身份進行活動，則會享有一些由公職而來的特殊權利，但這些權利是以法律規定為限的，只以其職位有關，而與具體個人無關。就公民的基本權利義務而言，他們與普通民眾是平等的。他們不能從事法定的權限之外的活動，否則也將受到法律的制裁。

　　許多人擔任了國家公職后，就自以為高高在上，以居高臨下的態度對待“群眾”，將“干群關系”視為上下關系，這是一種顛倒。實際上，國家公職人員只是公民的公仆，被他們視為“群眾”的那些人才是國家的主人。在具體事務上，干部似乎是發號施令者，但他們的權力卻源于公民的授予。他們雖然發號施令，但他們只能表達法律的意志，而不是個人意志；雖然單個公民受他們領導，聽他們指揮，但他們必須服從公民集體的權威。

　　如果把國家比作一個大的股份公司，他們只是經理階層、管理階層，每個公民都是公司的股東。也許有些人會以為自己的職務是“上級”任命的，可是仔細想一想，我們就會發現：他的上級，他的上級的上級，直到最高的“上級”，其權力仍然是經過人民代表大會選舉或任命的，他的“上級”任命他的權力也是公民授予的。因此，公民實際上是國家權力的源泉。認識到這一點，所有國家公職人員都應當虛心做“人民的公仆”，不僅要克盡職守，為公眾服務，并且要接受公眾的監督

摘自《中國公民讀本》，

天津教育出版社，2006

叢日云，1956年生，遼寧凌源市人。政治學博士。中國政法大學政治與公共管理學院教授，政治學理論專業博士生導師。主要著作有：《西方政治文化傳統》《當代世界的民主化浪潮》《在上帝與愷撒之間——基督教二元政治觀與近代自由主義》西方政治思想史·中世紀》（主編）等。