近日，廈門一起導游違規案件引發關注——一名導游因擅自增加景點被罰4萬元，所屬旅行社被責令停業整頓18天，而導游實際獲利僅92元。

這一“從嚴從重”的處罰案例，在展示旅游執法威懾力的同時，也折射出當前旅游市場監管面臨的深層次困境。一方面，對正規企業的處罰往往過重；另一方面，對真正危害市場秩序的“黑導游”“黑旅行社”的處罰又顯得力不從心。“嚴小過而縱大惡”的處罰結構，無助于形成健康的市場秩序。

有證者違規從重處罰，無證者管不了？

記者查詢發現，廈門導游違規案的處理結果看似從嚴從重，在文旅市場監管中卻并非孤例。今年5月上旬，文化和旅游部公布的一批旅游市場強制消費問題典型案例中，類似判罰不少。

去年5月，導游趙某受北京一旅游公司委派為旅游團提供導游服務，行程中要求游客購買價格為390元的自費項目，因游客不配合，趙某將游客滯留在停車場。根據《導游管理辦法》相關規定，北京市文旅局對趙某某作出罰款15000元、吊銷導游證的行政處罰，相關旅行社被吊銷旅行社業務經營許可證；

去年7月，導游黃某以虛構的“政府補貼”為噱頭誘騙游客購物，獲取不正當利益，桂林市文化廣電和旅游局對涉事旅行社沒收違法所得、吊銷旅行社業務經營許可證，對直接主管人員張某罰款20000元、對其他直接責任人員趙某、黃某分別罰款20000元和10000元，執法力度不可謂不大。

根據《中華人民共和國旅游法》（以下簡稱《旅游法》）第35條規定，旅行社或導游不得擅自變更旅游行程安排，違者將面臨責令改正、沒收違法所得、罰款甚至吊銷證照等處罰。這一條款，正是以上相關判罰的法律依據。

有法可依、有法必依，本是執法部門應盡的職責。但在業界人士看來，旅游執法的“兩極化”現象尤為突出——對持證導游和正規旅行社，監管部門可以依法嚴懲；而面對大量無證從業人員，則往往陷入無法可依或執法不力的困境。這種“選擇性執法”不僅無法有效遏制市場亂象，反而可能催生更多規避監管的行為。

而在廈門導游被罰案中，92元獲利與4萬元罰款之間的巨大反差，也引發了業界對“過罰相當”原則的質疑。

“司兼導”和“管家”，怎么管？

《旅游法》制定于2013年，當時主要針對傳統旅行社團隊游模式設計監管框架，而如今自駕游、定制游、小包團等新業態已成為市場重要組成部分。當法律無法全面覆蓋新興業態時，執法部門只能對“可管”部分施以重拳，而對“難管”部分則往往力不從心，暴露出法律滯后性的弊端。

事實上，在新疆、四川等國內熱門旅游目的地，“司機兼導游”現象并不鮮見。司機收取200至400元一天不等的費用，在提供交通服務的同時，也承擔講解、安排行程等本應屬于導游的職能。由于這些司機大多沒有導游證，所駕駛的越野車也往往不具備營運資質，一旦出現問題，文旅部門難以依據《旅游法》進行有效監管。

在一些網紅城市出現的“旅游管家”，則是另一種規避監管的模式。這些服務人員以“管家”而非導游名義為游客提供服務，實質上履行著與導游相似的職能，且常常在社交平臺上以個人身份攬客。由于類似行為名義上不屬于導游活動，文旅部門難以介入管理；而一旦發生服務質量或安全問題，又因責任主體不明確導致游客維權困難。

這種“名實分離”的服務模式，成為旅游市場監管面臨的新挑戰。如何在不扼殺市場創新活力的前提下確保服務規范，成為亟待解決的問題。

“管”與“放”邊界如何界定？

作為一種相對特殊的產品，旅游活動涉及交通、餐飲、住宿、購物等多個環節，需要文旅、交通、公安、市場監管等部門協同治理，這種“多頭管理”的現實困境，進一步加劇了旅游執法的難度。現實中，“七頂大蓋帽，管不了一個黑導游”的困境普遍存在。

例如，無證導游問題文旅部門可以管，但若涉及無營運資質車輛，則需要交通管理部門介入；若發生消費糾紛，又屬市場監管部門職責。這種碎片化的監管機制，不僅導致執法效率低下，也為違法者提供了逃避監管的機會。

顯然，傳統的“持證管理”思路已難以適應共享經濟、平臺經濟下的新型服務關系。當越來越多的旅游服務通過社交平臺、自駕俱樂部等非傳統渠道提供時，將倒逼相關部門構建更加靈活、有效的監管體系，同時也為市場創新留出合理空間，“管”與“放”需張弛有度。這一體系的建立，將包括法律修訂、監管創新、行業自律和社會監督等多個維度。

從立法角度而言，需擴大“導游活動”的定義范圍，將實質提供導游服務的各類人員納入監管；針對小包團、自駕游等新興業態制定專門規范。同時，應建立更具彈性的處罰機制，根據違法情節、危害后果等因素合理確定處罰力度，避免“一刀切”式的嚴苛執法等。

面對海量市場主體和多樣化服務形式，還應充分利用大數據、人工智能等技術手段，建立旅游市場智能監測系統，對在線旅游平臺、社交媒體的旅游招徠信息進行實時掃描和分析。對于屢教不改的嚴重違法行為，如此前曝光的旅行社因游客購物未達預期而“甩團”的情況，應建立“黑名單”制度并實施聯合懲戒。

此外，進一步建立文旅、交通、公安、市場監管等部門的常態化協作機制，明確各自職責邊界和銜接方式，也將是旅游執法監管需要長期努力的方向。在當前旅游產業創新驅動下，監管仍需跳出“被動應對”思維，以包容審慎態度平衡安全與創新，破解“黑導游”換裝帶來的監管困局，推動行業規范化、高質量發展。

原標題：《“七頂大蓋帽，管不了一個黑導游”？行業監管如何破局|文旅觀察》

圖片來源：AI制圖。

來源：作者：解放日報 李寶花