魏后凱：加強高標準農田用途監管，構建以居家養老為主的農村養老服務體系

鄉村振興

高質量一體化推進高標準農田建、管、用

《21世紀》：今年“農業新質生產力”首次被寫入中央一號文件，你如何看待農業新質生產力的內涵和特征？如何因地制宜發展農業新質生產力？

魏后凱：新質生產力是采用前沿性技術、顛覆性技術發展形成的先進生產力，農業新質生產力是農業領域的新質生產力。發展農業新質生產力，狹義來看，是利用前沿性、顛覆性技術推動農業發展，或推動農業相關新產業、新業態、新模式發展；廣義來看，還可以利用新質生產力改造傳統農業，推動傳統農業全產業鏈轉型升級，通過發揮新質生產力的引領帶動作用，把農業建成現代化大產業，這方面的潛力很大。

除了先進性外，新質生產力還具有不平衡性的特征。新質生產力最先在具備條件的產業、領域、部門出現，率先在條件較好的地區，尤其是大城市涌現出來，然后向其他部門、地區逐步擴散。我們擔心在市場力量的自發作用下，新質生產力或加大城鄉區域差距。由此，政府部門要通過優化新質生產力布局，促進城鄉區域協調發展。

農業新質生產力亦是如此，各地的發展條件、發展階段不同，發展新質生產力的領域也不一樣，需要結合本地區區情，從實際出發選擇適合當地發展的產業、領域和模式，因地制宜發展農業新質生產力。

《21世紀》：如何提高農民種糧積極性，更好保障我國糧食安全？

魏后凱：在新形勢下，統籌保障糧食安全和促進農民增收，確保種糧農民收入持續穩定增長，是當前“三農”工作的重點難點所在。

近年來，在國家強農惠農富農政策支持下，我國糧食產量和農民收入呈現出“雙增長”態勢，但“雙增長”背后，農民增收與糧食種植之間存在結構性偏差。近年來，農民增收越來越依賴工資性收入和轉移凈收入，尤其是農民外出打工的工資性收入和政府轉移性收入。2018—2023年，工資性收入和轉移凈收入對農民增收的貢獻率達68.0%，其中2021年高達70.0%。在一些欠發達地區，這一比重更高。從全國總體看，當前農業經營尤其是糧食種植對農民增收的貢獻已經很小，農民增收更多依靠兼業化。

近年來種糧農民增收難已成為不爭的事實。除了經營規模較小和生產方式落后，種糧收益較低且不穩定是造成種糧農民增收難的重要原因之一。在新形勢下，有效破解種糧農民增收難題，需要多措并舉加快建立種糧農民持續穩定增收長效機制，力爭做到政策保本、經營增效。

一是要進一步健全糧食生產支持政策體系。在生產者補償上，要繼續加大對農業基礎設施、高標準農田建設、良種培育和推廣、農機裝備、農產品和農資流通網絡等支持力度，進一步完善價格、補貼、保險“三位一體”的種糧農民收益保障政策體系。在主產區補償上，要繼續加大對糧食主產區和產糧大縣的支持力度，進一步完善對主產區的縱向補償政策，并盡快建立中央統籌下的糧食產銷區省際橫向利益補償機制，實現糧食調入省份對調出省份的利益補償。在生態補償上，應將糧食生產納入國家生態補償范圍，積極開展建立糧食生態補償機制試點探索，根據不同品種糧食生產提供的生態服務價值按畝給予相應補償。通過多元化支持或補償政策，使農民種糧真正實現政策保本。

二是要把糧食產業建成現代化大產業。糧食產業是一個涉及糧食生產、儲存、運輸、加工、銷售和服務等諸多行業和環節的大產業，要樹立大農業觀，因地制宜發展多種形式的適度規模經營，加快推進糧食生產方式轉變，推動糧食產業深度融合、全鏈條升級和布局優化，切實把糧食產業建成現代化大產業，讓農民更多分享糧食全產業鏈增值收益，真正實現經營增效。

《21世紀》：高標準農田是落實“藏糧于地、藏糧于技”戰略的重要內容，也是保障國家糧食安全的關鍵舉措。我國高標準農田建設成效如何？逐步把剩余永久基本農田全部建成高標準農田還面臨哪些難點？

魏后凱：高標準農田是推進農業規模化經營，促進現代化大農業發展，保障國家糧食安全，促進農業增效、農民增收的重要路徑和舉措。近年來我國高標準農田建設推進速度很快，2022年底全國已累計建成10億畝高標準農田，約占全國耕地面積的52%。

2023年我國高標準農田建設從建設為主轉向建設和改造并重，在繼續新建高標準農田的同時，對早期投入較少、達不到高標準要求的農田進行改造提升。2023年高標準農田建設的目標是8000萬畝，其中新建4500萬畝、改造提升3500萬畝。

截至2024年底，我國已建成高標準農田超10億畝，高標準農田建設進入數量和質量并重的新階段。我們要力爭到2035年，逐步把永久基本農田全部建設成為高標準農田。要實現這一目標并非易事，在推進過程中，需要根據實際情況適當調整永久基本農田范圍，將良田納入，將過去未能科學劃定的一小部分農田剔除，比如坡度較大的山區小地塊。

高標準農田建設還面臨一些難點。一是已建成的高標準農田的位置和地形條件比較好，建設成本相對較低，接下來高標準農田建設將面臨投入成本變高、建設難度變大的問題。比如我們調研發現，南方部分丘陵地區建設高標準農田的畝均成本在5000元以上，部分地塊甚至上萬元，這些地區還面臨財政資金吃緊的問題，建設高標準農田的難度較大。

二是近年來我們更重視高標準農田建設，但高標準農田建好以后，如何形成長效管護機制也相當重要，這是當前我們亟需解決的問題。

三是高標準農田建成后還面臨如何利用的問題。2022年中央一號文件明確提出，永久基本農田重點用于糧食生產，高標準農田原則上全部用于糧食生產。如何切實利用好高標準農田，確保良田糧用十分重要。

整體而言，我們要高質量一體化推進高標準農田的建設、管護和利用。我國已高度重視高標準農田的建設，2024年中央財政對高標準農田建設的畝均補助標準由1300元提高到2400元。同時，高標準農田如何形成長效管護機制也逐步得到關注。但到目前為止，對于如何利用好高標準農田尚未得到應有的重視。

《21世紀》：改造提升后的高標準農田原則上全部用于糧食生產，實際運行情況怎么樣？防止高標準農田“非糧化”還要打通哪些堵點難點？

魏后凱：2024年我們開展了中國鄉村振興綜合調查，對14個省份中100多個建設高標準農田的樣本村莊進行分析，結果顯示，這些村莊的高標準農田種植經濟作物面積的比例超18%，其中沿海地區的三個省份平均種植比例超31%。這個數據與中央提出的高標準農田原則上全部用于糧食生產的要求還有較大差距。

這些差距背后的原因有很多，一是種糧比較效益低，影響農民種糧積極性；二是有關部門對高標準農田用途的監管力度不夠；三是對高標準農田必須用來種植糧食，或多大比例用來種糧，在法律規章制度方面還缺乏明確規定。我認為對此應予以高度重視，在提高農民種糧收益的同時，加強高標準農田用途監管，防止“非糧化”，為保障國家糧食安全提供堅實基礎。

構建以居家養老為主的農村養老服務體系

《21世紀》：今年政府工作報告提出，持續改善農村基礎設施、公共服務和人居環境，建設宜居宜業和美鄉村，目前城鄉基礎設施、公共服務的差距主要體現在哪些方面？對此應如何著力？

魏后凱：經過新農村建設以及鄉村振興戰略的持續推進，我國農村基礎設施和公共服務實現從無到有的跨越。在此基礎上，下一階段工作重點將聚焦于質量提升，著力實現從有到優的轉變。

在這一進程中，面臨的一大難題是短缺與閑置現象并存。隨著城鎮化的持續推進，未來農村人口和村莊數量將呈減少趨勢。比如農村學齡兒童到縣城上學，帶來鄉村學校等公共設施閑置問題。要破解這一難題，首要舉措在于順應城鄉人口變化態勢，依據鄉村常住人口，對公共資源配置以及鄉村基礎設施與公共服務布局予以優化。

然而，其中存在一個顯著的不確定因素，即常住人口的動態變化。針對這一情況，去年印發的《鄉村全面振興規劃（2024—2027年）》提出要分類有序推進鄉村全面振興。對集聚提升類村莊、城郊融合類村莊、特色保護類村莊、搬遷撤并類村莊等提出不同的鄉村振興路徑。對于短期內難以判斷的村莊，該文件明確要留足觀察和論證時間，重點保障基本民生需要。城鎮化推進與村莊布局優化是長期過程，需有耐心。

近年來，城鄉基礎設施與公共服務差距持續縮小，但其中一些地方差距依然顯著。比如在交通方面，雖已實現村村通公路，但戶戶通尚未全面達成，且部分早年建成的農村公路因寬度不足，難以適應鄉村小汽車普及率快速提升的需要，急需改造。在能源供給上，鄉村通電已全面實現，但燃氣使用率偏低。在衛生設施領域，鄉村衛生廁所普及率約75%，不過污水處理與地下管網建設進程相對滯后。這些問題均亟待解決。

在各類差距中，我認為社會保障是最大難點。城鎮職工參保城鎮職工基本醫療與養老保險，農村居民多參與城鄉居民基本醫療與養老保險。實際上，參保城鄉居民基本醫保和養老險的人群中，95%為農村居民。兩類保險間的差距反映出城鄉差距，且這一差距懸殊，例如城鎮職工與城鄉居保人均養老金相差近20倍。縮小差距、實現城鄉基本公共服務均等化是長期過程，需持續研究、探索與推進。我國也在加大相關投入，如去年將城鄉居民基礎養老金月最低標準上調20元，今年政府工作報告又提出在此基礎上再提高20元。

《21世紀》：今年政府工作報告明確要推動農村養老服務發展，當前農村養老還面臨哪些難題？對此你有什么建議？

魏后凱：近年來，農村養老服務愈發受重視。根據我們的調查，農村居民養老最基本的訴求是居家養老。2024年我們進行了中國鄉村振興綜合調查，對14個省份472個村莊的60歲以上老人進行問卷調查發現，近90%的受訪者期望居家養老，希望機構養老的比例不足6%。

然而，過去有關部門及各級地方對農村養老服務的支持，多將資源投向機構養老與社區養老，對居家養老的重視不足，出現資源錯配，導致前面我們談到的閑置與短缺并存的情況。正如《國務院關于推進養老服務體系建設、加強和改進失能老年人照護工作情況的報告》所指出，養老服務設施布局不合理，中心城區“一床難求”與郊區、農村地區養老床位大量閑置現象并存。

要解決資源錯配問題，需更加重視農村居民養老需求，把加力支持農村居家養老服務置于更重要的地位，實行醫養結合，推動互助式居家養老，構建以居家養老為主的農村養老服務體系，更好滿足農村居民養老需求。

【魏后凱：長安街讀書會成員、中國社會科學院農村發展研究所所長】

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