【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 穆嘉昊】

近日，墨爾本大學澳大利亞—印度研究所研究員薩繆爾·巴什菲爾德與奧斯卡·尤爾滕在亞洲海事透明倡議（AMTI）網(wǎng)站發(fā)布報告，指責中國制造商在通信電纜、油氣管道等海底基礎設施建設占據(jù)了重要地位，這會威脅此類設施安全。

為了應對所謂“威脅”，報告建議印太地區(qū)的沿岸國家利用“四邊安全對話”機制（QUAD），沿用歐洲應對波羅的海海底基礎設施危機的“經(jīng)驗”，增強海底基礎設施的“韌性”并合作保障“數(shù)據(jù)安全與完整”。

西方智庫渲染散播海底基礎設施保護的“中國威脅論”并非新鮮事。今年3月，“蛟龍”號載人潛水器開展2025年技術(shù)更新后的首次裝備試驗任務。潛航員齊海濱接受采訪時介紹，本次技術(shù)更新的重心在于水下作業(yè)設備，深海試驗任務重點提升水下作業(yè)效能。

“蛟龍”號資料圖中國船舶科學研究中心

面對正常的深?？蒲谢顒樱绹鴳?zhàn)略與國際問題研究中心（CSIS）將“蛟龍”號稱為中國用作“海底電纜切割”的潛航器，斯洛伐克中歐亞洲研究中心（CEIAS）更是將本次任務稱為海底基礎設施的軍事化趨勢。

翻閱過往記錄，不難發(fā)現(xiàn)西方批評中國深?；顒拥摹叭甯?。首先，中國的深?？蒲?、商業(yè)活動常被冠以“不良目的”，或指稱深海載人潛水器參與海底基礎設施的破壞活動，或把中國企業(yè)承包海底基礎設施建設項目與信息安全掛鉤。

其次，惡意揣測海底基礎設施破壞事件與中國之間的關聯(lián)——將船只拋錨、船錨掉落導致海底電纜與油氣管道損壞的意外事件歸咎為中國的操縱，并稱之為中國在海上的“灰色地帶戰(zhàn)術(shù)”。

最后，此類批評往往呼吁各國通過國家間合作加強對海底基礎設施的“韌性”建設。然而，所謂“國家間合作”并不包括中國的參與，真實意圖是利用“小團體”將中國制造商擠出海底基礎設施供應鏈，將中國排除在海底基礎設施的全球治理體系之外。

海底基礎設施“韌性”建設的真面目

海底基礎設施的“韌性”建設主要是指加強海底電纜的“韌性”。聯(lián)合國裁軍研究所的報告表明，作為一種技術(shù)手段，加強海底電纜的“韌性”建設實際是要完善電纜系統(tǒng)架構(gòu)，避免電纜損壞對“服務或基礎設施造成二級或三級影響”。

美國海軍退役上校道格拉斯·伯內(nèi)特指出，通過加強海底基礎設施的“韌性”建設，對沖設施的安全風險具有悠久的歷史。20世紀初，隨著海底電纜的鋪開，英國政府意識到海底電纜保護對英國戰(zhàn)略及商業(yè)利益的關鍵作用。

為了保護本國的海底電纜免遭破壞，1901年的英國采取“紅線政策”（All-Red Line），對當時海底電纜主要制造商東印度公司進行補貼，促使其鋪設更多線纜，形成大型互通的電纜網(wǎng)絡。

建設互通的電纜網(wǎng)絡至今仍是增強設施“韌性”的方式之一。除此以外，加強“韌性”的方式也包括改善電纜材質(zhì)以及制造工藝，使其更不容易被破壞。針對“韌性”建設的技術(shù)發(fā)展，國際電信聯(lián)盟（ITU）與國際電纜保護委員會（ICPC）于2024年12月建立國際海底光纜韌性建設咨詢機構(gòu)，并在當月召開首次線上會議。

有別于各國平等參與的國際組織，西方智庫主張的“韌性”建設依托地區(qū)“小團體”，植根于所謂“深海意識”（undersea domain awareness）。早在2023年，亞洲海事透明計劃的阿比吉·辛格就指出“深海意識”的產(chǎn)生是因為現(xiàn)代科技使得海洋事務變得更加透明。英國國際戰(zhàn)略研究所（IISS）進一步指出，“深海意識”關乎一國保護與監(jiān)視本國海底基礎設施的能力。

不難看出，“深海意識”的本質(zhì)是對海底基礎設施進行監(jiān)視的能力，主要關注海底電纜傳感設置、海底信息傳輸安全等問題。有鑒于此，西方智庫強調(diào)海底基礎設施的“韌性”建設不僅是完善設施的抗風險能力，而且提出了所謂信息安全的關鍵問題。

憑借信息安全的托辭，美西方國家將中國當作印太地區(qū)海底基礎設施建設的“公敵”，質(zhì)疑中國制造的海底電纜安全問題，旨在剝奪中國在此問題的話語權(quán)，并將中國海底電纜制造企業(yè)趕出市場。

“灰色地帶戰(zhàn)術(shù)”的虛假指控

美國蘭德公司（RAND）發(fā)布的研究報告指出，所謂“灰色地帶戰(zhàn)術(shù)”是指利用介于和平與武裝沖突之間帶有脅迫性質(zhì)的活動，其激烈程度高于一般外交與經(jīng)濟活動。在不同的智庫報告中，這一術(shù)語所指向的活動各有不同，不僅包括使用水炮及非擊發(fā)性武器等存在物理接觸的活動，法律戰(zhàn)、輿論戰(zhàn)等“攻心術(shù)”也在其列。

美國蘭德公司

在海底基礎設施保護領域，“灰色地帶戰(zhàn)術(shù)”主要是指破壞海底電纜、油氣管道等設施，對戰(zhàn)術(shù)對象的通信網(wǎng)絡、油氣資源的使用產(chǎn)生不利影響。通常來說，國家借由漁船、商船等第三方載體開展此類活動，避免將破壞設施的責任引至自身。

戰(zhàn)時通過蓄意破壞海底電纜達成戰(zhàn)術(shù)目的的活動早在19世紀末就已出現(xiàn)。第一次世界大戰(zhàn)期間，此項戰(zhàn)術(shù)被廣泛使用并導致德國在戰(zhàn)爭時期通信中斷。

近年來，隨著俄烏沖突的爆發(fā)以及2022年北溪管道爆炸，海底基礎設施安全成為西方世界的熱點話題。長期以來，俄羅斯與胡塞武裝是海底基礎設施領域的“集火對象”。隨著中國深海實力的增強，西方國家在南海與臺海的海底基礎設施保護上“無事生非”。

目前，中國在海底基礎設施方面遭遇的惡意揣測主要圍繞波羅的海與臺海的兩次海底電纜中斷事件，均系船旗國為中國的船只或船上有中國籍人員的船只造成海底電纜破壞。事實上，兩次事件的調(diào)查均指向意外事件，并無證據(jù)表明中國在背后操縱。

中國不僅沒有蓄意破壞海底電纜，而且始終恪守海底基礎設施保護的國際法律義務?！缎谭ā返?24條規(guī)定“破壞公共電信設施”的行為系犯罪。

司法實踐表明，破壞正在使用中的海底電纜構(gòu)成破壞公共電信設施的行為。例如，2019年2月，“眾鑫1668”船絞纏鋪設于徐聞縣三塘水域的海底電纜后，將其割斷丟棄。徐聞縣人民法院判決該案的兩名被告“破壞公共電信設施罪”成立，并判處有期徒刑七年六個月。

中國對于破壞海底電纜行為的懲罰力度顯著高于其他國家?！缎谭ā返?24條規(guī)定，無論故意或過失犯此罪，處三年以上七年以下有期徒刑；造成嚴重后果的，則處七年以上有期徒刑。2005年起實施的關于該罪名的司法解釋進一步認定，如破壞行為“造成一萬以上用戶通信中斷一小時以上”，則屬“嚴重后果”。

《聯(lián)合國海洋法公約》第113條僅規(guī)定了締約國懲罰破壞海底電纜、管道行為的立法義務，并未對懲罰力度作出具體要求。與中國相比，部分國家對于破壞海底基礎設施行為的懲罰力度更低。例如，英國《海底電纜法1855》對故意破壞海底電纜的行為處以兩年以下監(jiān)禁，對于過失犯此罪則處以三個月以下監(jiān)禁。

海底基礎設施保護領域的國際合作體系

中大西洋區(qū)域海洋計劃（ROA）將海底基礎設施定義為錨定在海床上的設備或技術(shù)，包括海底電纜、油氣管道及固定在海底的氣象或海洋監(jiān)測設備等。盡管涵蓋的設備較為寬泛，通常所說的海底基礎設施保護實際限于海底電纜的保護。

海底鋪設電纜的活動始于19世紀。隨著人類通訊技術(shù)的持續(xù)進步，海底電纜的功能從最初用于收發(fā)電報，演變至電話訊號傳輸。時至今日，海底電纜承接全球95%以上的互聯(lián)網(wǎng)、語音和數(shù)據(jù)流量傳輸。

《聯(lián)合國海洋法公約》第112條賦予各國鋪設海底電纜、管道的權(quán)利。盡管該條的字面含義限于締約國，但《公約》的評注作出解讀，表示各國公民也享有此項鋪設權(quán)利。這種解讀符合當前海底基礎設施建設的實際狀況。

目前，私人企業(yè)是海底電纜的主要鋪設主體。中國信通院在今年3月發(fā)布的《中國參與國際通信海纜建設和保護相關情況報告（2025年）》指出，具有跨洲際海纜交付能力的企業(yè)共有四家：美國海底通信（SubCom）、法國阿爾卡特海纜網(wǎng)絡（ASN）、日本電氣（NEC）及中國華海通信（HMN Tech）。

上述四家主要海纜鋪設企業(yè)中，除法國阿爾卡特海纜網(wǎng)絡于今年1月被諾基亞出售至法國政府，其余均無國家資本背景。實際上，與海纜鋪設企業(yè)關系更為密切的并非政府機構(gòu)，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)對海底電纜建設項目擁有大量投資。

自上世紀以來，海底電纜的主要投資者是各國電信公司。本世紀初，互聯(lián)網(wǎng)在全球范圍的普及將各大互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)引入海底電纜建設市場，并在所占海底電纜市場份額上逐漸超過電信公司。

美國市場研究咨詢公司Grand View在2024年曾發(fā)布一篇海底電纜市場的分析報告。該報告指出，谷歌、臉書、亞馬遜及微軟是四家擁有最多海底電纜投資的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)。據(jù)估計，上述四家互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)擁有當今世界逾半數(shù)的海底電纜。

互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)投資海底電纜建設，旨在確保數(shù)據(jù)中心之間的信息流通得以順利進行。故此，企業(yè)的商業(yè)規(guī)劃對電纜鋪設區(qū)域與走勢產(chǎn)生較大影響。鑒于海纜建設公司、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等非國家實體在電纜鋪設規(guī)劃擁有較大的話語權(quán)，國家主體在治理實踐中的缺位帶來兩重不利影響：

首先，非國家實體缺乏保護海底基礎設施安全的能力。危害設施安全的事件包括船只拋錨、魚類啃咬等意外事件，也包括國家與非國家實體的蓄意破壞。無論意外事件，還是蓄意破壞，鋪設海底電纜的非國家實體缺乏調(diào)查能力，更沒有起訴賠償?shù)馁Y格。

其次，海底基礎設施保護的國際法規(guī)范僅在國家間適用，難以延及非國家實體。例如，《聯(lián)合國海洋法公約》第113條要求各國將破壞海底電纜、管道的行為無論故意或過失，均通過立法定為一項“可被懲處的違法行為”。顯然，非國家實體無法履行此條項下國際義務。

此外，國際法難以規(guī)制非國家實體破壞海底電纜的行為。判斷一國是否需要承擔非國家實體行為所產(chǎn)生的責任，其所依據(jù)的是作為習慣國際法的《國家責任條款》。國際法委員會編纂的《國家責任條款》指出，非國家實體的行為僅在特定情形才能歸因于國家：非國家實體行使政府權(quán)力要素的行為，非國家實體受到國家指揮控制以及經(jīng)一國嗣后確認。

面對主權(quán)國家與非國家實體之間的差位，成立于1958年的國際電纜保護委員會提供了一個政府與非國家實體協(xié)商的居間平臺。目前，國際電纜保護委員會擁有243個成員單位，包括高校與科研機構(gòu)、電信公司、海底電纜企業(yè)及部分國家的政府機構(gòu)。

國際電纜保護委員會

國際電纜保護委員會的關鍵機制是面向電纜企業(yè)與政府機構(gòu)出臺建議報告。針對電纜企業(yè)的建議報告主要關注線纜的安裝、保護與維護；針對政府機構(gòu)的建議報告則重點涵蓋電纜安全的保護。

例如，國際電纜保護委員會于2021年向政府機構(gòu)發(fā)布《促進海底通信線纜冗余的最佳政府實踐》的建議報告，并形成定期更新機制。最新版本的報告回顧了海底通信線纜面臨的種種危害，并為海底通信線纜的“韌性”建設制定了基本原則以及政策建議。

然而，世界上與海底電纜鋪設有關的主要國家政府機構(gòu)多未成為該委員會的成員單位。因此，國家間合作治理的課題并未在國際電纜保護委員會的討論中得到更多發(fā)展。

面臨這一難題，部分觀點認為海底基礎設施保護的國家間合作可以通過國際海事組織的海上安全委員會（Maritime Safety Committee, IMO）進行。作為國際海事組織分支機構(gòu)之一，海上安全委員會是國際海事組織最高級別的技術(shù)機構(gòu)，包含所有成員國。

海上安全委員會的職責包含航行安全、船只設備、防撞規(guī)則及海事安全程序

等關乎海上航運安全的活動制定。如對其職責進行寬泛解釋，海底基礎設施的保護亦關乎航運安全，海上航運事故也是導致海底基礎設施受損的原因之一。

海底基礎設施保護是全人類面臨的共同課題，中國也是治理體系中的關鍵一員。與其打著為國際社會提供公共產(chǎn)品的幌子拉幫結(jié)派、打壓異己，不如少些混淆視聽，根據(jù)現(xiàn)有的國際組織促進技術(shù)交流發(fā)展，達成國家與非國家實體、國家之間的一致共識。

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