虞余運河考察專刊

（之六）

大運河保護與地方經濟發展的

現實沖突及可持續發展研究

黃劍

一、引言

大運河作為世界文化遺產，凝聚著中國古代卓越的水利智慧與深厚的歷史文化記憶。在當代中國現代化進程中，國家層面對文化遺產保護的剛性要求與地方尋求經濟發展的深層訴求之間，存在部分難以回避的現實沖突。如何在堅守遺產原真性、完整性原則的前提下，有效調和保護與發展的張力，實現二者的動態平衡，已成為推動大運河沿線區域協調發展的關鍵命題。本文旨在深入剖析保護與發展矛盾的具體表現及其深層原因，通過解析具有代表性的地方實踐案例，提煉可復制的共性經驗，并系統性地提出促進可持續發展的路徑建議，為沿線地區破解發展困境提供有益借鑒。

二、國家保護與地方發展的現實矛盾深度解析

(一) 保護理念與發展訴求的內在沖突

1. 剛性標準與地方靈活性的沖突： 國家層面以《中華人民共和國文物保護法》、《中華人民共和國河道管理條例》、《世界文化遺產保護管理辦法》、《中國大運河保護管理總體規劃》等一系列法律法規為基礎，對大運河沿線的建設風貌、生態空間、文化遺產等設定了嚴格的剛性約束。然而，大運河沿線城鎮因歷史形成的人口聚集和產業布局，客觀上存在謀求更高發展效率的內在需求。地方提出的簡化審批、分區彈性管理等構想，常因“可能削弱保護力度”的擔憂被主管部門否決，凸顯了國家保護標準與地方發展靈活性訴求間的直接碰撞。

2. 長遠保護目標與短期發展利益的失衡： 國家強調大運河遺產的永續傳承價值，側重于長期的歷史文化保護。相反，地方政府受任期目標和經濟指標考核等因素驅動，更容易聚焦短期經濟效益。實踐中，一些地區在發展壓力下，優先選擇在運河沿線布局制造業園區或房地產開發等短期回報項目，對文物保護、環境評估等保護性工作重視不足，易導致文化遺產環境的破壞或過度商業化風險。

(二) 規劃體系的錯位與部門割裂

1. 宏觀戰略與微觀執行的脫節： 國家層面倡導跨區域協同保護的整體思路，但地方規劃往往更側重于本地資源稟賦和現實發展需求進行獨立編制。這種規劃層級的錯位，導致在具體項目實施過程中出現“規劃打架”或“上下不對接”的執行困境，保護要求難以有效融入地方發展實踐。

2. 多頭管理的政策壁壘： 文物、水利、交通、環保、住建等多部門依據自身管理職責參與大運河事務，其核心關切各不相同（如文物側重本體安全、水利側重防洪通航、交通側重通行效率等）。職能分散和標準差異常導致在運河沿線項目審批、建設和管理環節產生部門間爭議，形成政策實施的掣肘。例如，水利工程建設與文物本體保護在技術標準和管控要求上常難以兼容等。

(三) 利益分配機制的結構性失衡

1. 財權事權不對等下的發展壓力： 中央財政投入主要集中于遺產保護修繕、生態環境治理等公益性項目。而基礎設施建設、產業扶持等發展性項目支出責任則主要由地方承擔。巨大的地方財政缺口迫使其積極引入社會資本。在此過程中，若監管機制缺位或引導不足，極易出現社會資本追求短期利益最大化，過度開發甚至突破保護紅線的現象。

2. 社區居民生計與保護政策的張力： 保護政策客觀上對沿岸居民的建房、傳統產業活動（如捕撈、水產養殖）構成限制。例如，在核心文保區內，居民住宅翻建修繕受到嚴格管控；傳統漁民因“退漁還湖”等生態政策面臨生計轉型。若缺乏有效的就業幫扶、技能培訓或可持續的利益分享機制（如引導居民資產入股分紅），保護政策易引發基層社區的利益受損感和抵觸情緒，影響政策執行效力。

(四) 實施機制的效率瓶頸與能力短板

1. 審批流程冗長制約發展時效： 國家對涉及運河項目通常要求提交環境影響評估、文化遺產影響評估等一系列高規格技術報告，審批環節多、周期長。地方因前期溝通不足或專業能力有限導致材料準備不充分，常造成項目延期或停滯，錯過發展機遇期。

2. 基層監管能力與保護要求不匹配： 基層政府在文物保護監測、生態系統修復治理等方面普遍存在專業技術人才匱乏和資金設備不足的問題。這導致部分管控要求難以嚴格落實或在執行中打折扣。現實案例中，因管控權限下放或基層監管能力不足，未能及時發現制止違規建設活動，最終造成核心保護區或歷史風貌區不可逆的破壞。

在當前國家高度重視大運河文化保護傳承利用的戰略背景下面對保護與發展、分工與協作、投入與收益、個性化與商業化交織的深層次矛盾，亟需通過系統性創新與實踐探索實現突破。下文將結合協同治理的實踐典型案例，從生態發展、文化傳承、數字活化、產業融合等維度展開深度研討，并融入政策優化、法治保障、社會參與等配套機制建議，旨在提煉統籌文化遺產保護與區域發展的復合路徑，為破解矛盾根源、實現良性永續發展提供實踐范本與一定理論支撐。

三、破局路徑探索：基于創新實踐的典型案例啟示

(一) 文化引領驅動型：杭州塘棲村“非遺活化+數字賦能”模式

塘棲村立足“清水絲綿”國家級非物質文化遺產及特色枇杷產業，創新構建“非遺工坊+直播電商”產業鏈條。通過“村集體+農戶+企業”的股份制合作社模式，村民以土地、房屋使用權和傳統技藝入股，共享發展紅利，顯著提升收入。該模式以數字技術激活傳統文化資源，實現了非遺保護傳承、產業升級與農戶增收的有機統一。

塘棲枇杷節電商銷售

(二) 生態價值轉化型：揚州沿湖村“退漁還湖+生態文旅”實踐

沿湖村在實施“退漁還湖”生態修復后，深挖湖區生態與漁文化資源，轉型發展“漁家樂+研學旅行+文化體驗”業態。建設漁文化博物館、水上森林觀光棧道，打造“湖八鮮”特色美食品牌。策略性吸引青年返鄉創業開辦主題民宿，引入藝術團隊創作“湖上劇場”，聯合漁民婦女組建“俏漁娘直播團”線上銷售水產及文創產品。此舉有效拓寬收入渠道，文旅和農產品銷售綜合收益大幅提升，成功實現了生態保護與產業發展的協同互促。

揚州大運河博物館

揚州沿湖村“退漁還湖”

(三) 循環經濟復興型：湖州荻港村“桑基魚塘”生態系統的鮮活力

荻港村恢復重建了歷史悠久的“桑基魚塘”復合農業生態系統，并注冊運營“荻港漁莊”品牌，深度整合“陳家菜”等地方非遺美食技藝。系統性復興“掃蠶花地”、“魚湯飯”等古老民俗，策劃打造“魚桑文化節”等文化IP活動。村民通過將閑置房屋、魚塘等資產入股村文旅平臺，獲得穩定分紅。其卓越的生態與經濟價值轉換成果獲得了普遍認同。

湖州南潯荻港村“桑基魚塘”

(四) 城市有機更新型：揚州三灣片區“生態修復+文化融合”轉型

揚州三灣片區摒棄傳統地產開發路徑，將廢棄工業用地轉型建設為大型生態文化公園。實施嚴格的生態修復（新增綠地約300萬平方米），并成功引入中國大運河博物館（2024年晉升為國家一級博物館），迅速成為熱門旅游目的地。配套建設非遺文化街區、引入文創人才孵化IP、打造“博望文旅休閑街區”豐富商業服務，并融入“生態+”理念增設公共休閑設施（籃球場、城市書房等），構建了融合生態體驗、文化感知、休閑社交的活力城市空間。該項目相繼獲得國家AAAA級景區（2018）、江蘇省“最美生態修復案例”（2021）、“江蘇人居環境范例獎”（2022）等殊榮。

揚州三灣片區

(五) 產業結構升級型：杭州拱墅區“退二進三”與工業遺存活化

拱墅區實施沿運河流域“退二進三”戰略，推動2000余家工業企業外遷升級，開展大規模截污清淤工程（水質顯著提升至Ⅲ類）。在騰退的工業用地上，精心打造了“新天地活力街區”，成功激活了區域內商業、文化、娛樂等現代服務業。同時，依托拱宸橋等歷史遺跡打造歷史文化街區及國家級博物館群落（如中國刀剪劍、扇、傘博物館），極大地提升了區域文化影響力和吸引力，實現了從傳統工業區向現代服務業和文化產業高地的轉型。

大運河杭鋼公園

(六) 文化全域活化型：山東濟寧“運河記憶”綜合工程

濟寧市以“運河之都”為定位，實施覆蓋11平方公里的“運河記憶”項目。整合老運河沿線歷史街區（如竹竿巷、紙坊街），形成“一河兩岸”特色文化景觀帶（串聯東大寺、太白樓等遺產點）。運用現代光影技術打造沉浸式運河夜游，復建“運河戲院”等文化演藝場所，依托南旺分水樞紐世界遺產點建立專題博物館（數字化展示古代分水技術），并策劃運河文化節、京杭大運河皮劃艇馬拉松賽等品牌活動。同時推進41公里運河步道建設、濕地生態修復，串聯形成“運河非遺精華之旅”線路。此外，借勢運河航道升級，發展現代物流產業（目標“億噸大港、百萬標箱”）和臨港產業園區，有力推動“港產城”融合發展。濟寧模式實現了從“單體文物點保護”向“全域文化帶活化”的跨越，構建了“遺產保護—文旅開發—產業聯動”的共生生態圈。

濟寧“運河記憶”

濟寧“運河記憶”

四、面向可持續發展的系統性對策建議

(一) 構建多層級的空間管控機制

1. 嚴格劃定空間管控紅線： 明確文物本體保護區、生態敏感區為核心保護范圍，實施開發建設負面清單（禁止商業開發）。在緩沖區或風貌協調區，允許發展以生態體驗、文化展示、特色農業為核心的“輕開發”項目（如非遺工坊、生態農莊、低密度文化設施）。

2. 實施差異化分區引導策略：

· 核心遺產保護區： 聚焦文物本體保護與展示、考古研學、低強度生態旅游（如考古公園、文化遺產廊道）。

· 生態景觀協調帶： 重點發展濱水濕地生態保護修復、綠道網絡、水上運動、生態科普教育（參考揚州三灣模式）。

· 城鄉融合發展區： 鼓勵“文旅+特色農業+康養休閑”的深度融合模式（如塘棲村的非遺農產品產業鏈、沿湖村的漁旅融合）。

(二) 強化規劃協同與政策供給創新

1. 推動“多規融合”與縱向傳導： 將大運河國家文化公園建設規劃、遺產保護要求深度融入各級國土空間規劃、鄉村振興戰略規劃。建立覆蓋國家、省、市、縣的規劃信息共享平臺與協調審查機制，確保地方規劃與國家保護導向無縫銜接。

2. 構建跨部門高效協同機制： 成立國務院或省級層面的大運河文化帶建設協調小組（或依托現有機制強化職能），統籌文物、水利、交通、環保、住建等部門政策資源，建立項目聯合審批、信息共享、綜合執法機制，破解部門壁壘。

3. 開展保護性發展政策試點： 由國家文物局牽頭，聯合相關部門，在部分地區試點發布《大運河保護區內居民住宅有機更新/傳統產業升級改造導則》等指導性文件，適度優化簡化管控流程（如特定條件下的風貌協調性更新），在嚴守底線前提下支持地方解決合理發展難題。

(三) 創新利益共享與資金保障模式

1. 構建多元化可持續投入機制：

· 央地財政協同：中央財政設立大運河保護發展專項基金，重點投入文物搶險、重大生態修復項目。地方財政配套支持。

· 創新市場融資模式：積極探索EOD（生態環境導向的開發）、PPP（含特許經營）、F+EPC+O（融資+設計、采購、施工、運營一體化）、國家專項資金引導下的社會資本合作等模式（如揚州古運河-七里河“十里外灘”項目）。

· 拓展生態價值變現渠道：科學評估運河沿線濕地碳匯能力，對接碳交易市場，探索企業認購、生態補償機制。

2. 健全社區參與和利益聯結機制：

· 資產入股共享增值收益：推廣“企業+合作社+農戶”模式，引導村民以土地經營權、閑置房屋、文化技藝等要素資源入股文旅或生態項目，保障保底分紅+效益共享（如湖州荻港村經驗）。

· 強化就業與技能支持：針對受保護政策影響的轉產居民，定向開展旅游服務、手工藝傳承、電商運營等技能培訓，優先提供就業崗位（如揚州沿湖村漁民轉產經驗）。

(四) 深化產業融合與創新賦能

1. 構建“文化+”融合產業體系：

· 文旅深度融合：開發運河主題沉浸式演藝（光影秀）、非遺深度體驗線路（如邳州船工號子體驗、山東濟寧“運河戲院”）、研學旅行精品項目（如湖州荻港村“桑基魚塘”生態系統）。

· 農文旅協同發展：結合運河生態資源，打造地理標志農產品品牌、有機農業觀光基地、節慶活動（如塘棲枇杷節、上虞楊梅采摘節）。

· 工旅/文創活化更新：對工業遺址進行創意化改造，打造主題博物館、藝術空間、設計工作室、文化集市（如杭州拱墅區橋西歷史街區工業遺存利用）。

2. 全面實施數字賦能：

· 智慧化管理與決策： 建設和完善以數據為基礎的大運河智慧管理平臺（如江蘇省“大運河國家文化公園數字云平臺”），為規劃、保護、管理、傳播、運營等提供科學支撐。

· 數字化營銷與傳播：建立大運河特色產品電商平臺（如“運河嚴選”），培育本地直播和電商人才（新農人），提升運河品牌知名度和產品價值。

· 創新智慧交互體驗：開發應用AR導覽、VR歷史場景復原（如“京杭大運河VR”漕運模擬）、智能講解等數字化技術，豐富游客體驗形式。

(五) 提升治理效能與監督保障

1. 加強人才隊伍專業化建設：聯合高校、科研院所，設立“大運河文化遺產保護管理與區域可持續發展”等專項培訓課程，定向培養具備文化遺產保護、城鄉規劃、產業發展、社區管理等綜合能力的基層骨干人才。

2. 健全監督評估考核體系：

· 優化政績考核導向：將文物保護績效、生態環境質量改善、文化遺產活化利用效果、居民滿意度等核心指標納入地方政府及相關干部的考核體系。

強化社會監督參與：建立公眾舉報平臺（如“運河守護者APP”或小程序），暢通社會監督渠道，鼓勵公眾、社會組織參與監督，形成全社會共同保護、共建共享的監督格局。

五、結論

大運河文化遺產保護與區域經濟發展的現實沖突，其深層根源在于文化遺產的公共屬性、歷史價值與地方發展權、經濟增長需求之間的復雜張力。化解這一難題，必須堅定貫徹“保護優先、合理利用、傳承發展”的核心原則。通過構建多層級彈性管控體系、打破部門條塊分割、推動文化引領下的產業深度創新融合、建立公平可持續的利益共享機制等系統性舉措，方能在保護文化遺產原真性和生態環境整體性的同時，有效激活區域經濟內生動力，持續改善民生福祉，最終實現遺產永續保護、生態持續優化、經濟健康發展、社區和諧共榮的“四位一體”協調發展目標。

未來深化研究與實踐的重點，應在于總結提煉國內外更具普適性的成功模式，加速推進跨區域協同立法框架（如《大運河保護條例》下的各地細則）與技術標準的統一互認，讓千年流淌的大運河真正成為展示中華文明連續性、創新性、統一性的金色名片，并在新時代中國式現代化進程中持續發揮其獨特的歷史文脈價值和區域共同富裕的示范引領作用。

（本專刊由上虞區驛亭鎮政府、紹興市鑒湖研究會、浙江大運河文化研究院浙東分中心聯合編制。）

照片由作者提供

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編輯：程雪婷

審核：戴秀麗

總期：852期