皖豫交界處，一座288米長的陳淋子大橋橫跨史河，河東是安徽省六安市葉集區，河西是河南省信陽市固始縣。

三十多年前，《河南日報》曾刊發《一橋之隔兩個天地》一文：站在大橋上，每天早晨，可以看到匆匆的人群幾乎都由西往東，有的拉一車竹子，馱一捆苧麻，有的提籃雞蛋，拎著口袋……河東生機勃勃，河西蕭條冷落。

如今，大橋依舊繁忙，但兩岸的差距已逐漸縮小，取而代之的是更緊密的經濟互動和人員往來。

日前，安徽、河南兩地發展改革委聯合發布《葉集—固始“一河兩岸”生態優先綠色發展產業合作區發展規劃》（以下簡稱《規劃》），為打造“中原—長三角”產業合作先行區按下啟動鍵。按照規劃，兩省將在此打造一座人口超50萬的新興中等城市。

據了解，這是中部地區省際之間第一個縣級合作區。葉集、固始的合作一直備受兩地民眾關注，在相關新聞報道下面，有固始網民調侃可以將固始納入葉集管理；也有葉集民眾呼吁整合兩地行政資源，實現區域統一規劃。但總的來看，兩地民眾對一體化發展抱以較大期待。

值得注意的是，由于皖豫兩省在政策體系、管理機制、行政架構等方面存在客觀差異，加之縣域層面自下而上的跨省合作缺乏成熟經驗參照，因此其合作發展備受業內關注。

“一園、一城、一區”

作為中部地區省際之間第一個縣級合作區，其合作區范圍為葉集區和固始縣全域，總面積3514平方公里。其中，葉集區域面積568平方公里，2024年常住人口21萬人，實現地區生產總值95.47億元；固始縣縣域面積2946平方公里，戶籍人口179.2萬，是河南省第一人口大縣，2024年地區生產總值為459.74億元。

根據《規劃》，合作區將共同發力“一園、一城、一區”?！耙粓@”，即在葉集經濟開發區和固始縣史河灣試驗區范圍內，建設一個5平方公里的皖豫產業合作示范園；“一城”，即共同推進葉集主城區與固始縣史河灣生態新城全方位融合建設發展，在皖豫交界地區打造一個人口超50萬的新興中等城市；“一區”，即攜手建設皖豫邊界“一河兩岸”共同富裕協作區。

《規劃》明確，到2028年，合作區內現代產業體系初步形成；至2035年，共建“一河兩岸一座城”的愿景基本實現。

在《規劃》中，“打造一個人口超50萬的新興中等城市”備受關注，不少網民猜測要在皖豫交界地區新建城市。

六安市葉集區發展和改革委員會副主任吳運年在接受中國新聞周刊采訪時表示，并非要新建城市，而是依托現有區域實現人口增長，范圍涵蓋葉集全域及固始毗鄰鄉鎮，目前該區域常住人口40余萬。

葉集城市風光。攝/彭松

吳運年表示，葉集區的區域小、人口少，城市基礎設施欠賬大，區域發展空間不足、勞動力資源不足等制約因素凸顯，而固始縣為河南省第一人口大縣，擁有人口近180萬，有超70萬人在外地務工。史河灣試驗區距固始縣城較遠，獲得的資金、項目等政策紅利少，相比之下其基礎設施建設相對落后，基本公共服務、產業發展受葉集區輻射和帶動明顯，“開展毗鄰合作，可以優勢互補、互惠互利，是兩地人民群眾的共同心愿?！?/p>

固始縣城市風光。圖/圖蟲創意

河南省中工設計研究院戰略院產業所所長周麗麗對中國新聞周刊表示，皖豫兩地共建縣級合作區，核心在于破解省際邊緣區發展碎片化問題。

她認為，前述《規劃》的出臺基于三重考量：其一，葉集、固安雖一河之隔互補性強，葉集產業基礎雄厚，是華東最大木竹集散地、中國第四大人造板基地，但受人口規模制約難以進一步擴張；固始勞動力資源豐富，卻存在產業能級不足的短板。其二，兩地現實融合度高，往來頻繁。其三，葉集地處大別山北麓，素有“安徽西大門”和“大別山門戶”之稱，打造“中原—長三角產業合作先行區”有利于強化區域協同效應。

據《規劃》，截至2023年底，固始縣在葉集區就業人員達到1萬人左右，占葉集城區人口的10%左右；學齡前階段及義務教育階段，固始縣在葉集區就學人員達到3500人以上，占葉集區外來入學人員的26%以上。2021—2023年，固始籍人員在葉集區新購置商品房近400套，占葉集區商品房銷售總量4%以上。

事實上，早在2021年底，固始縣與葉集區就簽訂了戰略合作框架協議書，決定全面建立戰略合作關系，共同創建“豫皖邊界‘一河兩岸’共同富裕協作區”。去年8月，國家發展改革委正式復函，同意《規劃》，標志著該合作區成為中部地區首個省際縣級合作區。

吳運年表示，近些年，葉集、固始已圍繞項目共建、民生共享方面展開一系列合作。

例如，兩地共同實施了史河防洪治理項目，新建的五里拐橡膠壩已建成并完成蓄水。此外，兩地出臺了《固始—葉集“一河兩岸一座城” 醫保同城化待遇實施細則（試行）》，兩地各選擇5家醫療機構納入對方醫保定點管理，無需辦理跨省異地就醫結算手續，起付線、報銷比例等按照參保地同級醫療機構執行，實現了醫療資源共享；兩地研究制定了《關于實施葉集—固始“一河兩岸一座城”教育同城化具體舉措》，健全跨區域入學制度，葉集區取消戶籍和住房限制，統籌安排固始籍幼兒園、義務段學生入學就讀，實現了教育資源共享。圍繞出行需求，兩地開通了葉集—陳淋子等2條“1元”公交線路。

與此同時，在近期兩地政府同步印發的《2025年葉集—固始省際毗鄰地區合作發展事項清單》中，明確兩地共謀工業、果嶺、旅游三個廊道建設，整合兩地相近資源，形成產業鏈和產業矩陣，探索省際毗鄰地區融合發展新模式，打造“中原—長三角”產業合作先行區。

國家發展和改革委員會國土開發與地區經濟研究所綜合研究室主任賈若祥在接受中國新聞周刊采訪時表示，葉集與固始共建合作區，通過探索跨行政區合作發展新機制，將逐步打破地區壁壘和行政分割?？梢酝ㄟ^加強協商，在用地規劃審批、稅收分享、環保共治等方面形成一體化發展模式，探索經濟區與行政區適度分離改革，在更大區域范圍發揮市場在資源配置中的決定性作用，通過產業合作促進優勢互補，實現“1+1>2”的合作效應，并在合作中不斷縮小區域發展差距，推進共同富裕。

變“中心的邊緣”為“邊緣的中心”

盡管我國區域一體化發展取得顯著成效，但實踐中受地區分割保護和行政壁壘的影響依然較大，仍面臨較多難題。

吳運年提到，當前區域之間“邊緣地帶”客觀存在。這些地帶往往承擔著區域板塊間“拉鏈”或“紐扣”的重要功能，然而由于遠離區域行政中心、發展基礎較差，通常是“中心的邊緣”。

他說，從推動主體來看，省際毗鄰區域合作成效明顯的區域戰略多是自上而下開展的，較多由地市級以上層面所主導，像葉集、固始這種以縣域為單位、自下而上的跨省合作尚缺少有效探索樣本。此外，從合作關系上看，當前國內大多數地區的合作都是“先發帶后發”“一方提供要素、一方導入項目”的協同發展模式，缺少經濟欠發達地區的合作樣本。

“葉集與固始的合作，是對中部地區省際之間毗鄰地區發展路徑的探索，也是我們探尋變‘中心的邊緣’為‘邊緣的中心’的機制、方法、路徑的嘗試。”吳運年說。

葉集城市風光。攝/彭松

賈若祥表示，葉集和固始共建“新城”，需要完善兩個核心功能：一是聚產，二是聚人。他說，產業是聚人的“梧桐樹”，產業發展越好，提供的就業機會越多，就會形成集聚人口的“強磁場”。疊加不斷完善的公共服務，將推動農業轉移人口安居，從而帶動區域高質量發展。

近年來，葉集、固始兩地簽訂了戰略合作協議，圍繞產業協同、項目共建等領域開展務實合作，聚焦“一河兩岸一座城”，以葉集主城區和固始史河灣發展改革試驗區為主體，建設皖豫邊界一體化新興之城。對等成立“葉集—固始皖豫邊界‘一河兩岸’共同富裕協作區”工作領導小組，建立雙方區縣黨政主要負責同志聯席會商機制，每半年至少召開一次會議，由雙方區縣輪流主持。

周麗麗指出，葉集、固始跨省合作雖前景廣闊，但也面臨潛在風險。行政層面，跨省稅收分成、GDP核算易引發爭議等；產業層面，兩地均以木竹加工為主導，可能引發資源內耗；公共服務層面，可能存在教育資源擠占問題，如固始學生擠占葉集教育資源等。

吳運年也提到了兩地在合作中存在的一些現實困境。在土地管理方面，由于上級并未因兩地共建合作產業園區而給予新增土地指標，兩地都在積極爭取，同時在城鎮開發邊界內土地開展園區規劃建設。

他說，當前面臨的主要問題有規劃一致性問題、投入產出機制問題以及要素保障的問題。對此，目前兩地正在編制《史河兩岸（葉集—固始）一體化發展概念規劃和重點地區城市設計方案》；組建固葉協作投資發展有限公司，明確兩地在投資、運營等方面的成本分擔比例以及利潤分配等方面的利益共享方式。“要素保障還需要在合作區發展中逐步爭取、逐步實現?！?/p>

賈若祥認為，兩地可推進區域利益共同體建設，增強跨行政區政策統一性、規則一致性、執行協同性，探索建立跨區域產業轉移、重大基礎設施建設、園區合作等成本分擔和利益共享機制，示范帶動皖豫融合發展，形成可推廣復制的跨省合作經驗。

周麗麗指出，可借鑒京津冀、成渝經濟圈成熟經驗，建立長效風險防范機制。創新治理模式方面，探索經濟區與行政區適度分離改革；利益共享機制完善上，通過稅收協同，共建園區成本共擔等方式，確保兩地利益均衡；公共服務協同推進中，可擴大醫保同城化試點，動態調整學位供給等。

此外，《規劃》提出，到2028年，合作區內協作共興的現代產業體系初步形成。吳運年表示，在產業整合及產業集群構建方面，兩地將立足林果基地、產業園區資源優勢，串聯產業要素，重點打造工業、果嶺、旅游廊道，推進史河航道建設，強化產業集群效應。

不過，周麗麗提醒，當前合作區建成現代產業體系的最大制約是產業能級與交通短板。葉集家居產業面臨轉型壓力，固始企業以中小板廠為主，集群競爭力不足；史河航道未通航，木材運輸需經六安港中轉，導致企業年物流成本顯著增加。

對此，她建議，在產業鏈升級方面，以5平方公里皖豫產業示范園為載體，葉集聚焦研發與高端制造，固始承接配套生產，共同開拓智能家居、新能源汽車材料新賽道。在基建方面，加快推進南信合高鐵、固葉金城際鐵路及史河復航工程，打通長三角—中原物流通道。同時，聯合開發生態旅游廊道，如大別山風景道等，發展特色食品加工業，推動“木業經濟”向多元產業轉型。