全文共8000余字，閱讀預計20-30分鐘

自然之友推動環境公益訴訟的進程始于2005年，創始會長梁從誡先生向全國兩會提交了《關于盡快建立健全環保公益訴訟制度的提案》，2011年自然之友提起云南曲靖鉻渣案并獲立案受理，并積極參與推動《民事訴訟法》《環境保護法》確立環境公益訴訟制度。截至2024年底，自然之友共提起60余起環境公益訴訟，涵蓋了土壤污染、大氣污染、水污染、生態破壞、海洋保護、氣候變化等領域。提起了全國首例氣候訴訟甘肅棄風棄光案、全國首例野生動物保護預防性公益訴訟綠孔雀案、常州毒地案等代表性案例，多起案件被最高院及江蘇、山東等高院列為典型案例或指導案例。

綠孔雀在岸邊活動（莊小松/攝）

自然之友除了以原告身份提起系列訴訟，也通過案源合作、賦能培訓等方式支持公眾、社會組織、專家等多方參與環境公益訴訟推動我國環境法治的完善，助力生態文明的建設。在此過程中，也充分體現出社會組織在提升公眾環保意識、動員公眾參與環境保護、整合社會各界資源等方面的獨特優勢和價值。

而從自然之友十余年開展環境公益訴訟的實踐中也反映出，無論從案件數量，還是影響力層面，社會組織在環境公益保護中的作用未能充分發揮，其中一個重要原因在于環境公益訴訟的制度設計依然存在待完善的空間。當前，正值《生態環境法典（草案）》（以下簡稱《草案》）向社會公開征求意見（6月13日截止），自然之友結合多年來的環境公益訴訟實踐經驗和專家意見，提出以下建議。

一、建議增加社會組織提起環境行政公益訴訟的規定

《環境保護法》第五十八條規定，“對污染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟”。該規定并未將社會組織可以提起的訴訟限定為民事訴訟，故許多專家認為該規定也包括了行政訴訟。但是，目前《草案》第143條明確將社會組織可以提起的公益訴訟限定在“民事訴訟”，從立法上限制了目前的社會組織提起環境公益訴訟的范圍，是歷史的倒退。因相關法律一直未明確規定社會組織可以提起行政訴訟，實踐中社會組織提起行政公益訴訟往往不予受理。比如自然之友曾經嘗試提起過兩起行政公益訴訟，均以不符合起訴資格為由駁回起訴。

然而，自然之友開展環境民事公益訴訟的實踐表明，相當數量的環境民事公益訴訟針對的污染環境、破壞生態的行為都涉及行政機關的不作為或違法作為。即使社會組織提起了環境民事公益訴訟，但受制于行政機關未及時作為或未糾正違法行政行為，環境公共利益仍然難以得到及時、有效、全面的救濟。

通過多年公益訴訟的實踐，自然之友等社會組織已經累積了開展環境公益訴訟的經驗和能力。而社會組織提起環境行政公益訴訟，可以從社會監督的角度促使行政機關依法履責，與檢察機關作為法律監督機關提起的環境行政公益訴訟共同實現對行政機關的監督。因此，為充分維護環境公共利益，實現相關法律立法目的，建議在《草案》第1069條的基礎上增加一款，明確規定社會組織提起環境行政公益訴訟的主體資格，在《生態環境法典》中的信息公開和公眾參與機制構建上留下時代烙印。

二、建議理順環境民事公益訴訟制度與生態環境損害賠償制度的關系

《草案》法律責任編第1066條規定了生態環境損害賠償制度，其中該條的第二款提及社會組織和檢察機關，看起來此條似乎授權了社會組織和檢察機關提起生態環境損害賠償訴訟，存在歧義，且與環境公益訴訟的規定相沖突，為保證該法典的嚴肅性以及未來法律適用的準確性，建議刪除第二款。此外，實踐中環境公益訴訟制度與生態環境損害賠償制度時有競合，法院通常會裁定中止審判環境民事公益訴訟，待生態環境損害賠償磋商或訴訟結束之后，再審查環境公益訴訟的請求是否已獲滿足，最終多以駁回訴訟請求結束。這樣的案例不在少數，造成了不小弊端：第一，既浪費了社會組織為提起環境民事公益訴訟調動的社會資源，也浪費了包括司法資源和行政資源在內的國家資源；第二，嚴重打擊了社會組織起訴的積極性。為了避免此類情形反復發生，《草案》應當在理順兩者關系基礎上，分別對兩者作出具體規定并確立二者的協調機制。

我們認為，在理順兩者關系時，需要考慮兩個制度的發起主體和制度本身功能的差異。

第一，從發起主體看，生態環境損害賠償的發起主體是政府。作為公權力機關的主體，在發起磋商或訴訟時，均應當考慮公權力的謙抑性，與行政執法的關系，政府資源的公共性、有限性，以及行使權力過程的公開透明性。

第二，從功能定位來看，環境民事公益訴訟具有損害預防與損害填補的雙功能性，而由政府發起的生態環境損害賠償的功能僅在于損害填補。法律已經賦予生態環境主管部門一系列行政職權來預防環境損害的發生，再賦予生態環境損害賠償制度以預防的功能屬于畫蛇添足，因此該制度從設計的初衷到制度實施的過程中均圍繞損害填補的功能展開。

《草案》第1072條考慮到了環境民事公益訴訟的預防功能，是立法的進步，但該條款將生態環境損害賠償與環境民事公益訴訟的舉證要求一并規定，相當于也增加了生態損害賠償制度的預防功能，與其功能定位不符，忽視了兩個制度功能的差異。

由于兩個制度發起主體和功能有別，《草案》在對兩制度進行規定和整合時，應當分別規定：

（1）明確環境民事公益訴訟的預防功能；

（2）將生態環境損害賠償的范圍限定于重大生態環境損害的填補；

（3）考慮到發起主體的舉證能力不同應當分別規定其舉證責任，考慮到社會組織的資源有限，應當適用舉證責任倒置，承擔有限的舉證責任；而政府機關執法資源充足，則不應當適用舉證責任倒置；

（4）增加生態環境損害賠償制度的信息公開和公眾參與機制；

（5）同等地位安排兩個制度，并增加協調機制。

三、建議授予社會組織提起海洋生態環境公益訴訟的主體資格

《草案》第1067條規定了海洋生態環境損害賠償訴訟的主體是海洋生態環境監督管理部門和檢察機關。這條規定基本沿用了《海洋環境保護法》。根據自然之友的觀察，該條款規定至今實踐很少。而在自然之友提起環境公益訴訟的實踐中，涉及海洋的案件經常會以無起訴資格為由駁回，甚至部分涉及陸海交匯的灘涂、濱海濕地的訴訟也遇到訴權的問題。一些地方法院裁定有訴權，而另一些法院則以缺乏訴權為由駁回起訴。類案不同判，嚴重影響法律的統一性和權威性。此外，生態環境法典的系統化編纂重點之一便在于陸海統籌。因此，在整合環境公益訴訟制度時，建議從加強生態環境保護的目的出發，明確授予社會組織提起海洋環境公益訴訟的主體資格。

四、建議將氣候變化納入環境公益訴訟范圍

面對日益嚴峻的氣候變化問題，需要發揮訴訟推動應對氣候變化的重要作用，自然之友曾提起中國第一起氣候訴訟。自然之友在實踐中開展涉氣候變化的環境公益訴訟時，由于沒有明確類型規定，很難獲得法院的支持。目前《草案》中涉及環境公益訴訟的條款，僅明確規定了環境污染和生態破壞類型，難以涵蓋排放溫室氣體等加速氣候變化的行為，故而建議將氣候變化納入環境公益訴訟范圍。

五、建議增加保障社會組織提起環境公益訴訟的支持機制

資源短缺限制了社會組織發揮更大的作用，應當通過多種方式支持社會組織開展環境公益訴訟。建議參照檢察院提起環境公益訴訟的相關規定，在減免訴訟費、先鑒定后付費等方面，為社會組織提起環境公益訴訟提供制度便利和支持。

環境公益訴訟是充分體現多元參與環境治理的典型制度，自然之友誠摯地希望在當前編纂生態環境法典的關鍵歷史時機，把環境公益訴訟制度打造成一張公眾參與生態文明建設的更美更亮的名片，在生態環境法治完善的歷史進程中留下濃墨重彩的一筆，使其更好地推動實現生態文明和美麗中國的建設，助力實現人類與萬物共生于地球的美好未來。

自然之友對《生態環境法典（草案）》涉環境公益訴訟條款的逐條建議如下：

注：以下“修改建議”標紅文字為自然之友建議增加信息，標注刪除線的文字為自然之友建議刪掉的信息。

第一百四十三條

? 草案原文

國家鼓勵社會組織、志愿者依法從事生態環境保護公益活動。

污染環境、破壞生態等行為損害社會公共利益的，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起民事訴訟：

(一)依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；

(二)專門從事生態環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。

符合前款規定的社會組織向人民法院提起民事訴訟，人民法院應當依法受理。

提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益。

? 修改建議

國家鼓勵和支持社會組織、志愿者依法從事生態環境保護公益活動。

污染環境、破壞生態等行為損害社會公共利益的，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：

(一)依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；

(二)專門從事生態環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄或違法行為已改正。

符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。

社會組織提起環境公益訴訟，法院應當免收社會組織的訴訟費用，并根據原告的經濟承受能力、保護公益的重要程度等緩收鑒定費用。

提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益應當符合人民政府民政部門非營利性管理規定。

? 修改理由

1.第二款建議刪除“民事”?！董h境保護法》第五十八條規定，“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟”，未將社會組織可以提起的訴訟限定為民事訴訟，故許多專家認為該規定也包括了行政訴訟。但是，目前該條規定明確將社會組織可以提起的公益訴訟限定在“民事訴訟”，從立法上限制了目前的社會組織提起環境公益訴訟的范圍，是歷史的倒退。《生態環境法典》作為環境基本法，其規定直接影響到其他相關配套法律的制定，一旦作出這種限定，不利于社會組織以多種路徑從事生態環境保護公益活動；且作為法典，穩定性是其特色，短時間內不可能發生改變，直接封住了社會組織提起環境行政公益訴訟的可能性。環境公益訴訟制度是我國新環保法具有創新性的重要的公眾參與制度，至少不應當倒退限縮，而應當與時俱進，在法律責任編明確社會組織提起行政公益訴訟的權利。

2.社會組織提起環境公益訴訟的目的是為了保護生態環境公共利益，應當與檢察公益訴訟一樣，免收訴訟費，并在鑒定費等案件辦理成本上給予制度支持。這樣方能發揮該制度的功能價值。

3.社會組織、志愿者依法從事生態環境保護公益活動是一項權利，加上“支持”更能為這種權利的實現提供保障。

4.社會組織一旦有違法行為，即使行為已改正，仍然喪失公益訴訟起訴資格，這種限制過于嚴格，以至于在公益訴訟十年可以看到社會組織提起訴訟的積極性越來越低，案件數量越來越少。應當從制度上鼓勵社會組織運用公益訴訟的方式推動生態文明建設和環境法治完善。

5.“不得牟取經濟利益”的規定內涵不清晰，社會組織開展包括公益訴訟在內的活動，只要符合對非營利組織規制的規定，就應當允許。

第一千零六十六條

? 草案原文

違反國家規定,污染環境、破壞生態等給國家造成損失的,由設區的市級以上人民政府或者其指定的部門、機構與造成環境污染和生態破壞的企業事業單位和其他生產經營者進行磋商,要求其承擔生態環境損害賠償責任;磋商未達成一致的,可以向人民法院提起訴訟。

? 修改建議

違反國家規定，污染環境、破壞生態等給國家造成重大損失的，由設區的市級以上人民政府或者其指定的部門、機構與造成環境污染和生態破壞的企業事業單位和其他生產經營者進行磋商，要求其承擔生態環境損害賠償責任；磋商未達成一致的,可以向人民法院提起訴訟。

按照前款規定有權提起訴訟的有關地方人民政府、相關部門、機構不提起訴訟的,人民檢察院或者有關社會組織可以依法向人民法院提起訴訟。

設區的市級以上人民政府或者其指定的部門、機構向人民法院提起訴訟，應當提供以下證明：

(一)行為人實施了污染環境、破壞生態等行為,且該行為違反國家規定;

(二)給國家造成重大損失；

(三)對重大損失的救濟方案，包括生態環境修復方案、生態環境修復費用、生態環境損失費用及其他費用。

國務院生態環境主管部門應當統一公開全國生態環境損害賠償的磋商和訴訟信息，公開的信息包括磋商的啟動、磋商文件、起訴書等起訴材料、法院裁決文書等。

生態環境損害賠償的過程中應當有受到影響的公眾代表、環保社會組織的代表參與。

有關政府或其指定的部門、機構應當在啟動磋商程序時公開公示磋商啟動信息。人民檢察院或環境保護社會組織可以在磋商啟動信息公示后三十日內申請參加磋商程序。

人民法院應當公開公示有關政府或其指定的部門、機構的起訴信息。

? 修改理由

1.建議刪除第二款，第二款存在社會組織和檢察機構也有權提起生態環境損害賠償訴訟的歧義，且與環境公益訴訟的規定相沖突，為保證該法典的嚴肅性以及未來法律適用的準確性，第二款應當刪除。

2.發起生態環境損害賠償，應當注意公權力的謙抑性，避免壓制市場主體的活力和正當權利，因此建議將其適用范圍限制在“給國家造成重大損失”的范圍內。

3.生態環境損害賠償制度的功能是損害填補，不具有直接預防功能。本法典已經規定了規劃、環評、許可證等一系列由政府執法的預防生態環境損害的制度，生態環境損害賠償制度不應當也沒必針對重大風險起訴。

4. 政府發起的生態環境損害賠償，旨在保護國家利益和公共利益，應當增加信息公開與公眾參與的內容，接受社會監督，以保障該目的的實現。

5. 同時及時公示磋商和訴訟的相關信息，也能夠盡量避免環境民事公益訴訟與生態環境損害賠償制度之間的沖突，減少國家資源、社會資源的浪費。

第一千零六十七條

? 草案原文

對污染海洋環境、破壞海洋生態，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋生態環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求，可以向人民法院提起訴訟。

前款規定的部門不提起訴訟的，人民檢察院可以向人民法院提起訴訟。前款規定的部門提起訴訟的,人民檢察院可以支持起訴。

? 修改建議

建議刪除。

? 修改理由

海洋是生態環境的重要組成部分，一千零六十六條（即上一條）中的生態環境損害賠償制度已經涵蓋了該內容，沒必要再單獨做規定，這正是《生態環境法典》陸海統籌、整合相關法律體系制度的目的和價值所在。

第一千零六十八條

? 草案原文

污染環境、破壞生態等損害社會公共利益的，人民檢察院或者符合本法規定的社會組織可以依法向人民法院提起訴訟。

? 修改建議

污染環境、破壞生態等損害社會公共利益的，符合本法規定的社會組織或人民檢察院可以依法向人民法院提起訴訟。

符合本法規定的社會組織或人民檢察院向人民法院提起訴訟的，應當提供以下證明：

(一)行為人實施了污染環境、破壞生態等行為；

(二)生態環境受到損害或者有遭受損害的重大風險；

(三)污染環境、破壞生態等行為與生態環境受到損害或者有遭受損害的重大風險之間有關聯。

人民檢察院或者符合本法規定的社會組織根據本條依法提起訴訟后，有關政府或其指定的部門、機構可以在立案公示期間申請加入共同原告，不應當再另行發起生態環境損害賠償磋商或訴訟。

? 修改理由

1.與生態環境損害賠償制度不同，環境民事公益訴訟應當具有預防的功能，應規定針對重大風險起訴。

2.由于社會組織舉證能力的限制，其提起環境公益訴訟，應當承擔有限的舉證責任，而不是與生態環境賠償訴訟一樣承擔完全的舉證責任。

3.建議刪除“違反國家規定”的要件，因為在司法實踐中，雖然絕大多數污染環境、破壞生態等行為違反了國家規定，但的確存在已經對生態環境造成了嚴重損害或有損害的重大風險，但因為法律規定的滯后性，尚未對其進行規制，在此種情況下，應當允許司法權作為最后一道保護生態環境公共利益的盾牌和屏障。以侵權法為基礎設計的環境民事公益訴訟的要義本就是“有損害就應當有救濟”。

4.最后一款的規定旨在理順環境民事公益訴訟與生態環境損害賠償制度之間的沖突，減少國家資源、社會資源的浪費。

5.根據現有法律規定，社會組織提起環境民事公益訴訟的順位要先于人民檢察院。位置的調換能在一定程度上反映這種順位的安排。

第一千零六十九條

? 草案原文

人民檢察院在履行職責中發現生態環境保護領域負有監督管理職責的部門、機構違法行使職權或者不作為的,可以依法提出檢察建議、提起訴訟。

? 修改建議

人民檢察院在履行職責中發現生態環境保護領域負有監督管理職責的部門、機構違法行使職權或者不作為的,可以依法提出檢察建議、提起行政訴訟。

本法規定的社會組織在進行社會監督的過程中發現生態環境保護領域負有監督管理職責的部門、機構違法行使職權或者不作為的，可以依法向違法行使職權或者不作為的部門、機構提出書面的訴前告知書，在該部門收到訴前告知書后的三十日內未糾正違法行為的，社會組織可以向人民法院提起行政訴訟。

? 修改理由

1.為充分維護環境公共利益，加強環境法律實施，建議在本條增加一款，明確規定社會組織提起環境行政公益訴訟的主體資格，在《生態環境法典》中的信息公開和公眾參與機制構建上留下生態文明建設時代烙印。

2.規定社會組織提起行政公益訴訟的權利，與檢察公益訴訟互相補充，可以更加有效督促環境執法，推動環境法律的實施，促進環境法治的完善。社會組織在靈活整合社會資源、地位相對獨立等方面有獨特優勢，可以與檢察公益訴訟形成補充。

3.環境行政公益訴訟是環境公益訴訟制度的重要組成部分，規定社會組織的環境行政公益訴訟起訴資格，是踐行本法典公眾參與原則的基本要求。將社會組織排除在提起環境行政公益訴訟的起訴主體之外缺乏法理依據。

4.我國現行《環境保護法》第五十八條已經為明確規定社會組織提起行政公益訴訟奠定了基礎。該條規定，“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟”。該規定并未將提起的訴訟限定為民事訴訟，許多專家認為，其內涵應當也包括了行政訴訟。

5.規定社會組織提起行政公益訴訟具有現實必要性。社會組織開展環境民事公益訴訟的實踐表明，相當數量的環境民事公益訴訟針對的污染環境、破壞生態的行為都涉及行政機關的不作為或違法作為。即使社會組織提起了環境民事公益訴訟，但受制于行政機關未及時作為或未糾正違法行政行為，環境公共利益仍然難以得到及時、有效、全面的救濟。

6.社會組織具備提起環境行政公益訴訟的能力。通過10余年公益訴訟的實踐，社會組織已經累積了開展公益訴訟的經驗和能力。

7.規定訴前通知和行政機關改正的期限，不僅避免司法資源的浪費，還在充分保護環境公益的前提下，調和監督者與被監督者之間的關系。

第一千零七十二條

? 草案原文

依照本法第一千零六十六條、第一千零六十七條、第一千零六十八條規定向人民法院提起訴訟的機關和組織,應當提供以下證明：

(一)行為人實施了污染環境、破壞生態等行為,且該行為違反國家規定；

(二)生態環境受到損害或者有遭受損害的重大風險；

(三)生態環境損失費用、生態環境修復費用及其他費用。

? 修改建議

建議刪除。

? 修改理由

生態環境損害賠償和環境民事公益訴訟制度的功能不同且起訴主體舉證能力不一樣，因此應將生態環境損害賠償和環境民事公益訴訟制度的舉證要求分別在有關條文作規定（已在上第一千零六十六條和第一千零六十八條對應條款分別提出修改建議）。

第一千零七十三條

? 草案原文

生態環境主管部門和其他負有生態環境監督管理職責的部門、機構以及有關社會組織,可以依法支持因污染環境、破壞生態受到損害的當事人向人民法院提起訴訟。

國家鼓勵法律服務機構和律師為請求環境污染、生態破壞損害賠償訴訟中的受害人提供法律援助。

? 修改建議

生態環境主管部門和其他負有生態環境監督管理職責的部門、機構以及有關社會組織,可以依法支持因污染環境、破壞生態受到損害的當事人向人民法院提起訴訟。

國家鼓勵法律服務機構和律師為請求環境污染、生態破壞損害賠償訴訟中的受害人提供法律援助。

國家鼓勵法律服務機構和律師為針對污染環境、破壞生態等損害社會公共利益的行為提起訴訟的社會組織提供法律援助。

? 修改理由

社會組織提起環境公益訴訟在實踐中面臨專業人員短缺、資金受限等困境，非常有必要將其納入法律援助的范圍，從機制上調動律師和法律服務機構服務環境公益的積極性。

《生態環境法典（草案）》征求意見將于6月13日（明日）截止。歡迎社會公眾點擊閱讀原文提出你的建議。

具體操作指引見→