美國總統特朗普在許多公開場合不斷指出：“關稅”是在我的字典中的最美詞匯，同時是達成“美國優先”之政策工具，不但能夠保護本國產業發展，縮小對外貿易逆差，而且促進外國企業將生產基地移轉至美國，創造美國為非常富有的社會。雖特朗普總統認為，關稅政策可能波及美國經濟，但仍然堅持“以關稅促回流”復興美國制造業理念，讓美國重返制造業“黃金時代”之憧憬，進而達成“讓美國再次偉大(MAGA)”的愿景。

不過，許多學者專家認為，特朗普以美國優先的關稅政策，未來未必可以讓美國重返制造“黃金時代”之憧憬。其實，美國這場“復興制造”運動并非始于特朗普政府，而是源自奧巴馬政府所提出的“再工業化”政策，積極推動“先進制造伙伴(Advanced Manufacturing Partnership，AMP)”計劃，利用高端科技制造帶動產業升級；歷經特朗普總統于第一任期時，透過減稅配合關稅政策，試圖脅迫制造回流美國本土；至拜登政府甚至宣誓“重建美國”，訂定《芯片法案》、《降低通膨法案》提供高額經費補貼措施。

位于美國南卡羅來納州北查爾斯頓的波音工廠。（圖源：新華社）

美國“制造回流”淪為理想主義實驗

從上述中可以發現，美國奧巴馬政府以來皆將促進“制造回流”美國本土作為其極為重要之政策。亦即希望透過增加美國本土制造業投資，創造更多就業機會，提高民眾所得，進而藉此建立美國產業自主。不過，在這些美國總統長期努力下，似乎淪為一場與實際狀況嚴重脫節的理想主義實驗。其中，最為尷尬的現象是，與美國總統致力以赴的高喊口號比較，不論如何砸錢，制造回流美國本土最后淪為夢幻。

舉例來說，2018年特朗普親自參與威斯康星州富士康園區破土動工典禮贊譽指出：這是“世界第8大奇跡”；2024年拜登雖在曾受到大力吹捧的富士康建廠土地上怒斥“騙局”，相對2022年其在俄亥俄州推動的英特爾投資打造“美國最先進的晶圓制造基地”重要工程，則是因官僚審批關鍵設備，加上建設進度延宕，而迄今淪為“爛尾”困境。從上述2起案例加以觀察，除了顯示美國復興制造業所存在的矛盾，無疑說明美國促進制造回流本土政策雄心，卻又與執行效率呈現頗為嚴重之斷層現象。

回顧二戰之后，在“比較利益”理論下，全球制造業呈現專業分工蓬勃發展現象；尤其隨著制造供應鏈全球化高度發展，從事跨國組裝產品已經形塑制造常態模式之下，美國試圖透過高關稅或采取高補貼脅迫企業重建本土供應體系，除了面對內部許多因素糾葛，未必可以解決之外，反而可能導致生產成本飆升，最后削弱整體競爭。也就是說，僅憑關稅脅迫或經費補貼，根本無法扭轉美國制造業不斷外移潮流。

美國制造并未衰落而是政策缺陷

在此同時，若要認為美國制造業已經“弱不禁風”，或許言過其詞。盡管美國制造業占其GDP的比重，從1950年代的接近三成，隨著全球專業分工發展逐年下滑，2008年全球金融危機僅有12.1%，至2024年的9.9%；然而美國仍然是全球僅次中國的第2大制造國，領先第3的日本與第4的德國。誠如許多學者專家指出，美國制造業并未衰落，而是制造業就業正在減少，加上美國政府從推動再工業化至制造回流本土政策整個前提或策略，其實存在頗嚴重之缺陷。

亦即從過去半個世紀以來的事實顯示，美國勞動條件與土地成本超過新興國家，雖透過關稅提高進口壁壘，或是采取補貼增加投資誘因，卻忽略關稅政策的頻繁調整，以及無視補貼措施的常態限制，在無形中讓廠商增加經營環境的不確定性與不穩定性，更加難以進行長期投資規劃。此外，高關稅極易轉嫁引發物價上漲，造成市場需求受抑，高補貼則是造成財政負擔，導致經濟成長受阻，甚至陷入泥沼。此意味著，近年以來美國政府所推動的復興制造，其實是一種浪漫的“懷舊情境”，透過顏色眼鏡觀察過去時代景象，沒有反映工業朝向自動化、高科技發展。

反觀中國于1980年代開始實施改革開放政策后，在促建制造崛起過程中，并未透過關稅壁壘保護產業生存，而是采取“以開放促發展”。亦即采取積極引進外資，配合經費補貼、優惠稅收、廉價土地等多元措施，藉此促進外資技術移轉，落實產業供應鏈在地化。另一方面，中國政府采取“長期”、“穩定”產業發展規劃，例如：從歷次“五年規劃”至“中國制造2025”計劃，無不提供清晰發展藍圖，降低企業投資風險。這些可以持續性與預期性政策，卻又是近年以來美國政府推動復興制造政策最為缺乏的關鍵因素。

借鏡中國推動產業升級轉型經驗

也就是說，美國必須舍棄制造業“懷舊情境”，同時掌握在全球化、科技化風起云涌的背景之下，未來制造業競爭，將會是朝向資本、科技密集、自動化與智慧化潮流的發展景象。其實，從近年以來“中國制造”在自動化領域上的快速布局，迄今讓機器人的密度超越美國，無疑說明已經無法再度利用過去憑借便宜人力、廉價土地，或是采取經費補貼、優惠稅收，作為獲致競爭優勢關鍵。亦即美國可以借鏡中國產業升級轉型經驗，針對人工智能、先進制造、人形機器人與智慧供應鏈等領域重塑制造生態，藉此持續競爭優勢。

另一方面，則是美國具有全球最大消費市場，若能采取刺激本土需求，透過國內市場普及，形塑良性循環政策，藉此推動美國制造產品生根發展。其實，從2017年中美兩國爆發貿易爭端，加上2020年歷經新冠肺炎疫情沖擊后，中國政府已意識到出口導向模式發展限制，積極轉型以擴大內需為經濟成長引擎，更加說明內需市場對未來持續推動制造產品升級的重要。

然而，無法忽略的是，雖美國民間創新活力領先全球，但聯邦政府對研發支出的占比卻又逐年下滑，此與中國政府大幅增加研發投入呈現鮮明對比，此一發展格局更讓美國在人工智能、量子計算、先進材料等領域競爭上喪失領先優勢。很顯然地，美國政府若要真正復興制造業，并非采取以“美國優先”的關稅政策或貿易制裁措施，脅迫外國企業將生產基地移轉至美國，而是借鏡中國制造業升級轉型經驗，透過從“系統性”、“鏈結性”發展的角度，配合增加科技研發投入，如此始能建立壯大制造業基礎的整體競爭環境，進而達成制造業回流之愿景，這些將挑戰美國政府的智慧與選擇。

來源：香港經濟導報

作者：戴肇洋 臺灣省商業會顧問 國政基金會財經組顧問