本文刊發(fā)于外交雜志(有刪節(jié)），作者伊麗莎白·N·桑德斯是哥倫比亞大學(xué)政治學(xué)教授、布魯金斯學(xué)會非常駐高級研究員，也是《局內(nèi)人的游戲：精英如何制造戰(zhàn)爭與和平》一書的作者。

特朗普的第二個任期內(nèi)，美國在國內(nèi)和國際舞臺上的面貌，發(fā)生了劇烈甚至可能是不可逆轉(zhuǎn)的變化。

特朗普在聯(lián)邦政府中的橫沖直撞，已經(jīng)摧毀了美國的國家能力。他對國內(nèi)基本憲法權(quán)利的破壞以及對移民的敵意，使美國對那些能夠豐富國家、提升生產(chǎn)力與創(chuàng)新力的訪客變得不再友好。

他對規(guī)范和法律的漠視，削弱了美國的信譽(yù)，使美國成為不可靠的國際伙伴，甚至在一些盟友眼中，成為一個令人畏懼的威脅。

特朗普造成的損害將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出他的第二任期。要理解這些損害，首先要關(guān)注的不是特朗普的政策，而是他為何有能力推行這些政策。

特朗普如今的執(zhí)政，建立在對行政部門制衡機(jī)制幾乎被完全拆除的基礎(chǔ)上，尤其是在外交政策和國家安全領(lǐng)域。自從“9·11”襲擊以來，國會不斷賦予總統(tǒng)更多的外交事務(wù)權(quán)力，卻從未收回，最高法院也不愿對總統(tǒng)權(quán)力加以真正的限制。

特朗普繼承了一個幾乎沒有監(jiān)督的不斷擴(kuò)張的國家安全機(jī)構(gòu)。他在第一個任期內(nèi)對體制的攻擊，旨在進(jìn)一步擴(kuò)大總統(tǒng)的權(quán)限，而此后這些年，國會和最高法院都阻止了任何試圖限制總統(tǒng)的努力。

結(jié)果就是，特朗普現(xiàn)在在任何與外交政策或國家安全稍有關(guān)系的事務(wù)上，基本可以為所欲為：將非公民送往薩爾瓦多的監(jiān)獄營地，對全球各國大規(guī)模征收關(guān)稅，削減國會規(guī)定的對外援助承諾，欺凌盟友，拉攏獨(dú)裁者，接受君主國贈送的奢華禮物，在美國城市街頭部署軍隊，甚至在他生日當(dāng)天組織軍隊閱兵。

研究專制政體的政治學(xué)家對此有清晰的認(rèn)識：這就是獨(dú)裁者的外交政策。

華盛頓在對外事務(wù)中從來都不是道德典范，但特朗普第二任期的非同尋常表明，以往的總統(tǒng)在外交政策上確實受到更多限制。

一旦沒有約束，總統(tǒng)在國家安全領(lǐng)域?qū)嶋H上就等同于獨(dú)裁者，可以隨心所欲地將一時的沖動轉(zhuǎn)化為政策。

盡管并不是特朗普啟動了總統(tǒng)權(quán)力無限擴(kuò)張的進(jìn)程，但他如今成了最大的受益者。國會和最高法院在此前各屆政府期間允許行政部門極度擴(kuò)權(quán)，但仍保留了一些防護(hù)欄。國會未能因1月6日叛亂追究特朗普責(zé)任，以及最高法院在2024年授予總統(tǒng)全面豁免權(quán)的裁決，徹底摧毀了最后的限制機(jī)制。

美國總統(tǒng)職位早已帶有帝王色彩。但直到特朗普的第二任期，才真正有總統(tǒng)試圖以皇帝自居。

破壞

特朗普第二任期對美國外交政策和國家安全機(jī)制的全面破壞，幾乎難以完全描述。但可以將這種破壞歸納為三個類別，共同得出一個結(jié)論：特朗普已經(jīng)摧毀了美國外交。

特朗普摧毀了美國的國家能力。

通過所謂的“政府高效部”（DOGE）的瘋狂行動，特朗普削弱了聯(lián)邦雇員隊伍。總統(tǒng)和DOGE推動解雇和裁員，欺壓留下來的員工。在美國國際開發(fā)署（USAID），甚至解散了整個機(jī)構(gòu)。其中一些行為違法，但當(dāng)法院介入時，很多已經(jīng)無法逆轉(zhuǎn)。

政治學(xué)家丹尼爾·德雷茲納稱之為“空殼國家”。這些行動嚴(yán)重削弱了美國外交政策和國家安全機(jī)構(gòu)的能力，卻沒有削減聯(lián)邦預(yù)算，說明特朗普政府的動機(jī)根本不是財政需要，而是蔑視專業(yè)知識、尋求報復(fù)和為腐敗掃清障礙。

在第一個任期中，特朗普的許多極端沖動受到幕僚限制。進(jìn)入第二任期后，他任命缺乏資格但絕對忠誠的人進(jìn)入高位，包括赫格塞斯擔(dān)任國防部長，圖爾西·加巴德出任國家情報總監(jiān)，并強(qiáng)行推動參議院通過任命。

有些觀察人士在特朗普提名此前以傳統(tǒng)保守外交立場著稱的參議員盧比奧為國務(wù)卿時，短暫地松了口氣。但盧比奧很快變成特朗普的忠實執(zhí)行者，協(xié)助DOGE迅速解體美國國際開發(fā)署。

特朗普還在電視直播中破壞了美國的國際信任和善意。最惡劣的例子是在橢圓形辦公室的記者會上，當(dāng)面對友好國家的來訪領(lǐng)導(dǎo)人時，特朗普當(dāng)眾羞辱他們。

烏克蘭戰(zhàn)時總統(tǒng)澤連斯基和南非總統(tǒng)拉馬福薩都曾被如此對待。

另一個電視直播下的外交打擊發(fā)生在4月2日，特朗普向全球經(jīng)濟(jì)投下關(guān)稅炸彈。多家法院已裁定他的多項關(guān)稅違法，表明總統(tǒng)外交政策仍有部分制衡存在。但特朗普仍可繞過法院追征關(guān)稅。

更重要的是，美國信譽(yù)的損害已無法挽回。特朗普攪亂了長期存在的協(xié)議與貿(mào)易關(guān)系，以及耗費(fèi)數(shù)十年建立的新貿(mào)易伙伴關(guān)系。由于關(guān)稅政策反復(fù)無常，截至目前，大多數(shù)國家仍面臨高關(guān)稅，全球領(lǐng)導(dǎo)人可能不愿再與美國認(rèn)真進(jìn)行貿(mào)易談判。

在第一個任期內(nèi)，特朗普也削弱了外交政策機(jī)構(gòu)：對國務(wù)院采取敵對立場，導(dǎo)致大量人才流失；持續(xù)削弱情報機(jī)構(gòu)；讓軍隊政治化。但盡管當(dāng)時美國的外交、軍事等權(quán)力工具遭受一些打擊，整體仍可運(yùn)作。拜登政府上臺后在某些方面恢復(fù)了部分能力，比如在俄羅斯全面入侵烏克蘭前夕重振了美國情報系統(tǒng)。

但特朗普第二任期的破壞將很難逆轉(zhuǎn)。人員流失規(guī)模和范圍遠(yuǎn)超第一次，許多原本在首任期幸免的領(lǐng)域也失去了專業(yè)力量，包括對美國創(chuàng)新至關(guān)重要的科學(xué)機(jī)構(gòu)。

更糟的是，這一次政府執(zhí)行的是一種明確的意識形態(tài)圖景——右派“2025項目”綱領(lǐng)明確要讓聯(lián)邦雇員痛苦到不愿繼續(xù)工作。

重建聯(lián)邦官僚體系的專業(yè)知識與經(jīng)驗，將是一代人的任務(wù)，而非一屆政府的工作。

當(dāng)危機(jī)不可避免地到來時，美國或許已沒有足夠的工具、技能與整體能力去應(yīng)對。

責(zé)任真空

特朗普重返白宮的最初幾個月真正暴露出的是：行政部門內(nèi)外制衡機(jī)制幾乎被徹底摧毀后所留下的責(zé)任真空。

在第二任期內(nèi)，特朗普展示了總統(tǒng)職位仍能累積多少權(quán)力，以及當(dāng)一個無意尊重權(quán)力邊界的領(lǐng)導(dǎo)人掌權(quán)時會發(fā)生什么。

這場危機(jī)醞釀了幾十年。正如政治學(xué)家詹姆斯·戈爾德蓋爾與我在《外交事務(wù)》上所寫，早在特朗普2016年當(dāng)選之前，總統(tǒng)在外交政策上的制衡機(jī)制就已經(jīng)嚴(yán)重削弱。

有兩大發(fā)展對當(dāng)前困境尤為關(guān)鍵：一是2001年“9·11”襲擊后總統(tǒng)權(quán)力的擴(kuò)張，二是伊拉克戰(zhàn)爭與2008年金融危機(jī)的失敗，未能讓精英階層承擔(dān)責(zé)任。

國會在反恐關(guān)頭授權(quán)總統(tǒng)更大權(quán)力時，形成了自我強(qiáng)化的邏輯，使得這些權(quán)力難以被收回。擔(dān)心被視為阻礙反恐，

國會不愿廢除這些授權(quán)或?qū)Α胺纯謶?zhàn)爭”實施強(qiáng)有力監(jiān)督。2003年小布什總統(tǒng)借此入侵伊拉克后，即使戰(zhàn)爭顯然失敗，國會仍不愿在戰(zhàn)時限制總統(tǒng)。

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，2008年金融危機(jī)爆發(fā)后啟動的“問題資產(chǎn)救助計劃”，進(jìn)一步侵蝕了約束。小布什簽署計劃并延續(xù)至奧巴馬任期，雖然成功避免更大經(jīng)濟(jì)災(zāi)難，但對“大而不倒”銀行的救助，加深了公眾對總統(tǒng)可做出攸關(guān)整體經(jīng)濟(jì)決策的觀感，而導(dǎo)致危機(jī)的人反而繼續(xù)從中牟利。

尤其讓人困惑的是，國會在這些危機(jī)后甚至未嘗試收回行政權(quán)力。

通常重大災(zāi)難之后會促生改革，比如越南戰(zhàn)爭末期，國會通過并推翻總統(tǒng)尼克松否決而頒布了《戰(zhàn)爭權(quán)力決議》，限制總統(tǒng)未經(jīng)國會授權(quán)部署軍隊的時間。

雖然此后各任總統(tǒng)繞過這個決議，不承認(rèn)其效力或以三軍總司令權(quán)力為由行事。然而，這一決議仍提高了動用軍隊的政治代價，并讓立法部門在未來軍事部署中確立了咨詢權(quán)。

金融危機(jī)或許耗盡了原本可能用于認(rèn)真反思“反恐戰(zhàn)爭”后果的政治能量。由于缺乏這場反思，美國人仍生活在“9·11”之后形成的國內(nèi)政治秩序中。總統(tǒng)體制高度軍事化，只要總統(tǒng)以“國家安全”為名，幾乎可以不受約束地行事。

國會基本上已在國家安全事務(wù)上將自己邊緣化，甚至無法廢除2001年和2002年授權(quán)在阿富汗和伊拉克使用武力的決議。

自“9·11”以來，包括特朗普在內(nèi)的歷任總統(tǒng)都在不斷試探權(quán)力的極限，將2001年和2002年的武力授權(quán)濫用到面目全非。

例如，奧巴馬推行了大規(guī)模無人機(jī)打擊計劃，并轟炸了也門和敘利亞。特朗普在第一個任期內(nèi)繼續(xù)這些現(xiàn)在看來已成“常規(guī)濫用”的做法，多次轟炸敘利亞。他的一些行動雖然風(fēng)險極高，但只是程度不同而本質(zhì)相同，比如下令暗殺伊朗軍事領(lǐng)導(dǎo)人卡西姆·蘇萊曼尼，幾乎引發(fā)與伊朗更嚴(yán)重的沖突升級。

另一些行動則真正突破了總統(tǒng)權(quán)力的邊界，比如在2020年“黑人的命也是命”抗議期間，在華盛頓特區(qū)拉斐特廣場動用軍隊鎮(zhèn)壓國內(nèi)示威。

不過在特朗普第一任期內(nèi)，部分制衡機(jī)制仍存在，尤其是他內(nèi)閣中一些獲得國會尊重的顧問和官員，在一定程度上遏制了他最極端的本能沖動。

現(xiàn)在這些防護(hù)欄已經(jīng)消失。其他政府分支甚至不再試圖限制他的外交政策。國會首先在2021年1月打破對行政權(quán)的約束，當(dāng)時參議院在特朗普第二次彈劾審判中未能定罪，指控他煽動了1月6日叛亂。很少有共和黨人愿意投票反對特朗普。

總統(tǒng)要承擔(dān)責(zé)任，一直依賴于黨內(nèi)的批評和倒戈。在“水門事件”期間，共和黨國會議員最終拋棄了尼克松，迫使他在失去支持后辭職。

而在2021年特朗普被無罪釋放后，共和黨議員實際上表明，他們不再承擔(dān)制衡特朗普的職責(zé)。

隨后在2024年7月，最高法院作出裁決，進(jìn)一步打破總統(tǒng)責(zé)任機(jī)制。

最高法院歷來不愿限制總統(tǒng)在外交事務(wù)上的權(quán)力，在國家安全領(lǐng)域尤為順從。這次裁決幾乎為特朗普提供了一張“免罪卡”，認(rèn)定總統(tǒng)在與公務(wù)相關(guān)的行為中享有廣泛豁免權(quán)。

此裁決不僅終止了對特朗普多項聯(lián)邦指控的審理——包括他在“停止竊選”運(yùn)動和1月6日事件中的角色，以及涉嫌不當(dāng)處理機(jī)密文件的行為——也使特朗普未來因違反聯(lián)邦法律和憲法而被追究責(zé)任的可能性大大降低。

事實上，他在第二任期頭幾個月里已屢次涉嫌違法。

個人化統(tǒng)治

政治學(xué)家史蒂文·列維茨基與盧坎·韋伊在《外交事務(wù)》中指出，美國正滑向“競爭性威權(quán)主義”——在這種體制中，雖然選舉仍然存在，但并不公平；異見雖有，但受到極大壓制。

目前，美國法院在國內(nèi)事務(wù)上對總統(tǒng)仍有一定制衡。但這些挑戰(zhàn)的前景并不明朗，因為許多案件最終將交由保守派主導(dǎo)構(gòu)成的最高法院裁決。

在外交政策和國家安全領(lǐng)域，總統(tǒng)職位如今已具備個人化獨(dú)裁特征。法院在外交事務(wù)上一貫對總統(tǒng)極為順從，這一立場不太可能改變。特朗普第二任期政府對此心知肚明，頻頻以外交政策為借口推行法律上極具爭議的舉措。

例如，盧比奧積極推動拘留與驅(qū)逐在2023年校園抗議中參與示威的外國學(xué)生，依據(jù)的是1952年的一部法律，只要國務(wù)卿認(rèn)定非公民“存在或活動可能對美國外交政策產(chǎn)生嚴(yán)重不利后果”，即可驅(qū)逐。

1990年國會已將此法嚴(yán)格限定于極特殊情形，1996年特朗普已故姐姐、聯(lián)邦法官瑪麗安·特朗普·巴里曾裁定此法違憲（后來因技術(shù)性理由被推翻）。

在當(dāng)前案件中，法院已批評政府做法，部分學(xué)生在進(jìn)一步審理期間被釋放。但他們的命運(yùn)仍懸而未決，盧比奧已擴(kuò)大簽證吊銷范圍，甚至針對外國學(xué)生展開行動。

政府僅在極限范圍內(nèi)遵守法院命令，且在許多情況下踐踏基本正當(dāng)程序的速度之快，導(dǎo)致法院難以及時阻止對個人與機(jī)構(gòu)造成巨大傷害。

政府官員屢次以外交政策為由進(jìn)行權(quán)力擴(kuò)張，表明他們深知自己在這個領(lǐng)域擁有行動自由。一旦出現(xiàn)真正的國家安全緊急事件，比如恐怖襲擊，總統(tǒng)或許會進(jìn)一步將行政權(quán)力延伸至國內(nèi)事務(wù)。

特朗普切斷總統(tǒng)責(zé)任機(jī)制的最后一根線，把是否遵守法律、捍衛(wèi)憲法的選擇留給了下一任總統(tǒng)。

總統(tǒng)權(quán)力限制的消失，對美國外交政策乃至全球都意味著極為惡劣的前景。關(guān)于個人化統(tǒng)治的研究描繪了一幅黑暗圖景：在缺乏任何制衡機(jī)制下，個人化獨(dú)裁者極易陷入軍事冒險、決策反復(fù)無常以及自我毀滅的政策中。

如今，美國總統(tǒng)職位已經(jīng)具備個人化獨(dú)裁的特征。

先從對外侵略說起。許多學(xué)者發(fā)現(xiàn)，個人化獨(dú)裁者往往更具軍事侵略性。他們也更傾向于對外提出修正主義訴求，以提升國內(nèi)外地位。

特朗普在第一任期內(nèi)曾設(shè)想購買格陵蘭島；在第二任期，他已公開討論對丹麥——一個北約盟友——動用軍事力量以奪取格陵蘭。

軍隊的政治化問題也令人嚴(yán)重?fù)?dān)憂。雖然早在特朗普之前就已出現(xiàn)這一趨勢，但在他任內(nèi)被極大加速。

政治學(xué)家凱特琳·塔爾馬奇在《獨(dú)裁者的軍隊》一書中指出，個人化獨(dú)裁者往往畏懼軍隊，將消除對其統(tǒng)治的威脅置于戰(zhàn)場表現(xiàn)之上。

雖然美國軍隊距離這一狀況尚有距離，特朗普卻在濫用其三軍總司令身份。例如，在本月因移民政策引發(fā)的抗議中，特朗普無視地方文職當(dāng)局反對，動用國民警衛(wèi)隊和海軍陸戰(zhàn)隊進(jìn)入洛杉磯。

國內(nèi)制衡機(jī)制的瓦解，對全球具有深遠(yuǎn)影響。

美國作為一個不完美的國家主導(dǎo)全球秩序已達(dá)80年。正如政治學(xué)家約翰·艾肯伯里所寫，二戰(zhàn)后形成的國際秩序，源于美國在絕對主導(dǎo)地位下自愿接受對自身權(quán)力的限制，加入新的國際機(jī)構(gòu)。

美國的制度使其能可信地加入并長期留在這些安排中。當(dāng)年美國制定這一秩序規(guī)則時——當(dāng)然對自己極為有利——總統(tǒng)仍需尋求國會支持其長期外交與國家安全戰(zhàn)略。

哈里·杜魯門總統(tǒng)為爭取兩黨支持戰(zhàn)后與蘇聯(lián)的對抗，付出了巨大政治代價，甚至犧牲了自己國內(nèi)“公平新政”中的一些經(jīng)濟(jì)和社會政策目標(biāo)。

特朗普第二任期遠(yuǎn)不止退出國際協(xié)議與組織。新一屆美國政府本身——無法問責(zé)、違法、黑箱、腐敗、任性且反復(fù)無常——已使美國不再是可信賴的合作伙伴。

難以想象華盛頓能回到特朗普之前的常態(tài)。特朗普不僅削減了美國的國際承諾，更徹底掏空了美國在全球發(fā)揮重要與可信角色的能力。

這些影響極難逆轉(zhuǎn)。與第一任期結(jié)束時不同，這一次幾乎沒有專業(yè)人士能重建日常運(yùn)作外交政策所需的機(jī)構(gòu)與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

外國政府，包括盟友在內(nèi)，也不會在特朗普離任后掉以輕心。一個能每日隨意更改政策、殘酷對待政府人員、采取魯莽行動破壞體制、危及共享情報與資產(chǎn)的美國，不值得信任。

而且，若美國體制本身失靈——尤其是國會無法通過重要立法來落實并資助外交政策機(jī)構(gòu)與優(yōu)先事項，無法確保財政權(quán)力正確執(zhí)行，無法制衡總統(tǒng)權(quán)力——那么美國外交政策將完全受制于每位新當(dāng)選總統(tǒng)的任性。

清算的必要

如果美國公民、政治人物和國家機(jī)構(gòu)希望在特朗普離任后真正清算這場廢墟，需要做兩件事。

首先，必須承擔(dān)艱難但必要的任務(wù)，直面過去對法律與規(guī)范的踐踏。現(xiàn)任政府官員，包括內(nèi)閣成員，必須為自己的行為負(fù)責(zé)：若涉嫌犯罪，需通過法院追責(zé)；若行為存疑，則應(yīng)舉行聽證，讓民選官員與公眾評判其是否違背誓言。

但必須劃清界限，區(qū)分那些違法、不道德或違憲的行為，與僅僅執(zhí)行特朗普政策目標(biāo)的行為。否則，未來政治人物可能因政策分歧被刑事化，使復(fù)雜政策議題無法辯論與解決。

其次，必須重建并強(qiáng)化問責(zé)制度。總統(tǒng)必須自愿接受權(quán)力制衡——領(lǐng)導(dǎo)人需設(shè)身處地思考：若未來由另一黨派總統(tǒng)執(zhí)政，自己是否愿意讓其毫無約束。

國會必須重新承擔(dān)制衡行政權(quán)的責(zé)任。但在極端黨派對立、專業(yè)能力喪失和立法懦弱的時代，國會恐怕仍會逃避遏制總統(tǒng)權(quán)力過度擴(kuò)張的責(zé)任。

因此，立法機(jī)構(gòu)必須設(shè)計出一些自動性的監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制，使國會是否約束總統(tǒng)不再是純粹的政治選擇。

例如，國會可以擴(kuò)大既有的“國會報告”機(jī)制，不僅限于書面報告，還可制度化高層聽證，要求國家安全高官定期出席國會質(zhì)詢。

國會議員也可邀請總統(tǒng)一年多次到國會發(fā)表演講或直接答詢。要讓立法權(quán)力重新觸達(dá)白宮，國會必須恢復(fù)那種政治期待——即議員會質(zhì)詢政策，總統(tǒng)若不回應(yīng)則承擔(dān)政治代價。

特朗普第二任期對未來美國外交政策（無論哪個黨執(zhí)政）已造成嚴(yán)重后果。如果缺乏一場嚴(yán)肅清算來重建外交政策領(lǐng)域的總統(tǒng)問責(zé)機(jī)制，美國人未來恐怕將面對更多閱兵式、更多軍事冒險、更多不可預(yù)測的貿(mào)易關(guān)系與反復(fù)無常的外交決策，在極度不確定的未來中搖擺。