高培勇：做好因地制宜發展新質生產力的系統戰略謀劃

期刊文摘

因地制宜發展新質生產力，是習近平經濟思想的重要組成部分，對于做好當前經濟工作，推動經濟持續回升向好極為重要。2025年《政府工作報告》將“因地制宜發展新質生產力，加快建設現代化產業體系”納入2025年政府工作10項重點任務清單。在此之前，2024年12月舉行的中央經濟工作會議，不僅將“必須統籌好培育新動能和更新舊動能的關系，因地制宜發展新質生產力”提升至經濟工作的規律性層面加以認識，而且將“以科技創新引領新質生產力發展，建設現代化產業體系”納入2025年經濟工作9項重點任務清單。

從2023年9月習近平總書記在哈爾濱主持召開新時代推動東北全面振興座談會時正式提出新質生產力這一全新概念，到2024年1月習近平總書記在主持中央政治局第十一次集體學習時圍繞新質生產力的基本理論作出系統闡釋，再到黨的二十屆三中全會就健全因地制宜發展新質生產力體制機制作出戰略部署，隨后因地制宜發展新質生產力納入中央經濟工作會議和全國兩會議題、成為2025年政府經濟工作的重點任務之一。作為習近平經濟思想的重要組成部分，因地制宜發展新質生產力一步步進入中國經濟社會生活，為我國經濟高質量發展指明了路徑和方向。

站在進一步全面深化改革的歷史方位，深入學習領會習近平總書記和黨中央關于因地制宜發展新質生產力的一系列重要論述，圍繞因地制宜發展新質生產力就戰略引擎、戰略基點、戰略方針、戰略重點等相關問題作出系統戰略謀劃，構成本文的主題。

一、因地制宜發展新質生產力是推動經濟高質量發展的戰略引擎

改革開放46年的歷程告訴我們，經濟發展離不開發展新動能的培育和發展新優勢的塑造。事實上，正是憑借發展新動能的不斷培育和發展新優勢的不斷塑造，中國經濟才能創造出世所罕見的快速發展奇跡。這是被歷史一再證明的我們做對了的事情。

聚焦高質量發展這一全面建設社會主義現代化國家首要任務和發展這一黨執政興國的第一要務，新時代新征程中國經濟高質量發展無疑要同培育和塑造發展新動能新優勢如影隨形，以發展新動能的培育和發展新優勢的塑造為推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長構建新競爭力和持久動力。

應當看到，隨著我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，疊加國內外發展環境的深刻復雜變化，加大力度培育發展新動能、塑造發展新優勢的重要性日益凸顯。習近平總書記和黨中央關于因地制宜發展新質生產力的一系列重要論述，就在于為我們培育發展新動能、塑造發展新優勢指明路徑和方向。

為此，很有必要將新質生產力同傳統生產力聯系起來作比較分析。在比較分析中劃清兩者之間的界線，明晰兩者之間存在的系統性差異，進而充分認識新質生產力的核心要義。只有在這個基礎上，才能將因地制宜發展新質生產力落實、落細、落到位。

首先，有別于傳統生產力，新質生產力的起點在于“新”，關鍵在于“質”，落腳于生產力，是對傳統生產方式的顛覆性變革。它代表著未來生產力的發展方向，意味著生產力水平的躍遷，是包容了全新質態的生產力。習近平總書記指出：“概括地說，新質生產力是創新起主導作用，擺脫傳統經濟增長方式、生產力發展路徑，具有高科技、高效能、高質量特征，符合新發展理念的先進生產力質態。它由技術革命性突破、生產要素創新性配置、產業深度轉型升級而催生，以勞動者、勞動資料、勞動對象及其優化組合的躍升為基本內涵，以全要素生產率大幅提升為核心標志，特點是創新，關鍵在質優，本質是先進生產力。”只有充分考慮我國發展面臨的新的歷史特點，突出一個“新”字，著力于圍繞因地制宜發展新質生產力提出新的思路、新的戰略、新的舉措，才能以“創新”發展為引領，從根本上解決好發展的動力問題。

第二，有別于傳統生產力，新質生產力的“新”源自科技創新。不僅涉及領域新，而且技術含量高，體現了數字經濟時代的新要求。習近平總書記指出：“科技創新能夠催生新產業、新模式、新動能，是發展新質生產力的核心要素。必須加強科技創新特別是原創性、顛覆性科技創新，加快實現高水平科技自立自強，打好關鍵核心技術攻堅戰，使原創性、顛覆性科技創新成果競相涌現，培育發展新質生產力的新動能。”要“積極培育新能源、新材料、先進制造、電子信息等戰略性新興產業，積極培育未來產業，加快形成新質生產力，增強發展新動能”。只有通過整合科技創新資源，引領發展戰略性新興產業和未來產業，加快形成科技創新起主導作用、數字時代更具融合性且更體現新內涵的新質生產力，才能為中國經濟高質量發展構建新競爭力和持久動力。

第三，有別于傳統生產力，新質生產力以“綠色”為其深層底色。其“質優”在很大程度上就體現在綠色發展。習近平總書記指出：“綠色發展是高質量發展的底色，新質生產力本身就是綠色生產力。必須加快發展方式綠色轉型，助力碳達峰碳中和。牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅定不移走生態優先、綠色發展之路。加快綠色科技創新和先進綠色技術推廣應用，做強綠色制造業，發展綠色服務業，壯大綠色能源產業，發展綠色低碳產業和供應鏈，構建綠色低碳循環經濟體系。”只有以發展方式創新推進全面綠色轉型，凡事必須考慮環境氣候成本，凡事必須做環境氣候成本效益分析，堅決遏制高耗能、高排放、低水平項目盲目發展，才能真正解決人與自然和諧共生問題，實現經濟社會發展和生態環境保護協同共進，為人民創造良好生產生活環境。

第四，有別于傳統生產力，新質生產力是契合新發展理念要求、以創新驅動高質量發展的標識性概念，反映了我國經濟由“量”的積累轉向“質”的突破的新時代生產力現狀。習近平總書記指出，“發展新質生產力是推動高質量發展的內在要求和重要著力點”。“要牢牢把握高質量發展這個首要任務，因地制宜發展新質生產力。”“高質量發展需要新的生產力理論來指導，而新質生產力已經在實踐中形成并展示出對高質量發展的強勁推動力、支撐力，需要我們從理論上進行總結、概括，用以指導新的發展實踐。”只有將因地制宜發展新質生產力同完整、準確、全面貫徹新發展理念聯系起來，從根本上解決發展動力問題，才能持續推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長。

第五，有別于傳統生產力所對應的傳統生產關系，新質生產力的發展離不開與之更相適應的生產關系的建構。習近平總書記特別指出，“生產關系必須與生產力發展要求相適應。發展新質生產力，必須進一步全面深化改革，形成與之相適應的新型生產關系。要深化經濟體制、科技體制等改革，著力打通束縛新質生產力發展的堵點卡點，建立高標準市場體系，創新生產要素配置方式，讓各類先進優質生產要素向發展新質生產力順暢流動”。只有以進一步全面深化改革為契機，著力破解妨礙發展新質生產力的體制機制障礙，健全因地制宜發展新質生產力體制機制，才能推動生產關系和生產力、上層建筑和經濟基礎、國家治理和社會發展更好相適應，為中國式現代化提供強大動力和制度保障。

將因地制宜發展新質生產力同中國經濟運行呈現的新特點、提出的新要求結合起來，可以十分清晰地看到，確保我國經濟航船乘風破浪、行穩致遠的基礎和關鍵，在很大程度上取決于我們能否盡快攻克關鍵領域的“卡脖子”問題，能否通過整合科技創新資源引領發展戰略性新興產業和未來產業，加快形成科技創新起主導作用、在數字時代更具融合性、更體現新內涵的新質生產力，進而孕育或帶來新的經濟增長點。從這個意義上看，因地制宜發展新質生產力既是培育發展新動能、塑造發展新優勢的必然要求，也是一場將構建新的競爭力和持久動力與經濟恢復進程融為一體、在經濟高質量發展中構建新的競爭力和持久動力的全新探索。

正是基于此判斷，黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）明確指出，要“健全因地制宜發展新質生產力體制機制。推動技術革命性突破、生產要素創新性配置、產業深度轉型升級，推動勞動者、勞動資料、勞動對象優化組合和更新躍升，催生新產業、新模式、新動能，發展以高技術、高效能、高質量為特征的生產力。……健全相關規則和政策，加快形成同新質生產力更相適應的生產關系，促進各類先進生產要素向發展新質生產力集聚，大幅提升全要素生產率”。

也正是基于這樣的認識，如前所述，2024年12月舉行的中央經濟工作會議和今年全國兩會將因地制宜發展新質生產力擺放在經濟工作的重要位置，突出強調因地制宜發展新質生產力對于推動經濟持續回升向好和高質量完成2025年經濟社會發展目標任務的重要意義。

由此可以得到圍繞因地制宜發展新質生產力的第一個重要的戰略考量：因地制宜發展新質生產力契合經濟高質量發展的要求，是推動經濟高質量發展的戰略引擎。新時代新征程抓經濟高質量發展，就要以因地制宜發展新質生產力為主線，從抓因地制宜發展新質生產力做起。

二、經營主體是因地制宜發展新質生產力的戰略基點

發展新質生產力牽動經濟社會發展全局，也事關現實生活中的每一個自然人和法人。如果說戰場終歸有主次之分，力量終歸有大小之別，那么，發展新質生產力的主戰場在哪里？排在第一位的行為主體是哪一類？

2023年2月7日，習近平總書記在學習貫徹黨的二十大精神研討班開班式上的重要講話中強調，要“進一步引導經營主體強信心、穩定社會預期，努力實現經濟運行整體好轉”。這為我們找準因地制宜發展新質生產力的戰略基點指明了方向。

那么，什么是經營主體？盡管當前學界對于經營主體的關注度如此之高、經營主體的地位和作用如此之重要，迄今人們對于經營主體的認知卻并不十分清晰、準確。作為一個使用時間相對不長、迄今尚未被正式收入經濟辭典的概念，不少人是將經營主體等同于企業來理解的，甚至是在經營主體和企業之間直接畫等號的。這或許同以企業為重心的“抓大放小”傳統思維模式和分析習慣有關。然而，靜心比較分析企業和經營主體，就會發現，兩者絕非一回事。

在國家市場監管總局截至2024年9月30日的統計中，同時提及兩個數字：全國登記在冊經營主體為1.88億戶，其中，企業6020萬戶。兩個數字之間的巨大差距告訴我們，經營主體并不等同于企業。除了6020萬戶企業之外，1.25億戶個體工商戶以及280萬戶農民專業合作社同樣屬于經營主體。按照2021年8月24日發布、2022年3月1日施行的《中華人民共和國市場主體登記管理條例》的解釋，所謂市場主體就是以企業、個體工商戶和農民專業合作社為代表的各類市場主體。具體包括：（1）公司、非公司企業法人及其分支機構；（2）個人獨資企業、合伙企業及其分支機構；（3）農民專業合作社（聯合社）及其分支機構；（4）個體工商戶；（5）外國公司分支機構；（6）法律、行政法規規定的其他市場主體。

值得注意的是，經營主體既包括法人，也包括自然人和非法人組織，覆蓋在中華人民共和國境內參與GDP創造的所有經濟單元以及國民經濟的“主動脈”和“毛細血管”。可以發現，經營主體實系我國經濟發展根基的代名詞。經營主體既是經濟活動的主要參與者，又是就業機會的主要提供者、科技進步的主要推動者。可見，經營主體實為我國經濟發展的基本動力源。

由企業到經營主體，這是一個極其重要的調整。它至少標志著，隨著中國經濟運行格局的深刻變化，告別“抓大放小”的傳統思維模式和分析習慣，向“西瓜芝麻一個都不能少”的全面覆蓋國民經濟所有領域、所有環節的宏觀經濟治理視域伸展和挺進，已經勢在必行。經濟發展的根基在于經營主體，經濟發展的動力在于經營主體，發展新質生產力的主戰場當然在于經營主體，發展新質生產力的主力軍也當然在于經營主體。事實上，科技創新原本就是一個“產學研相結合”、以經營主體為主戰場和主力軍的過程。發展新質生產力、實現高質量發展，首先要推動經營主體發展新質生產力、實現高質量發展。發展新質生產力最可依靠的力量、最為重要的力量，必然就是經營主體。

正因為如此，圍繞因地制宜發展新質生產力必須有的第二個重要的戰略考量是：要把因地制宜發展新質生產力的戰略基點放在經營主體身上。確保所有的對策、舉措首先聚焦于經營主體，以激發經營主體發展新質生產力的動力和活力為最終歸宿。

三、持續優化營商環境是因地制宜發展新質生產力的戰略方針

把因地制宜發展新質生產力的戰略基點放在經營主體身上，以激發經營主體發展新質生產力的動力和活力為最終歸宿，當然要圍繞經營主體的關切和訴求而轉，奔著滿足經營主體的關切和訴求而去。于是，接下來的問題是：在當下的中國，經營主體的關切和訴求究竟是什么？

事實上，沉下心來將經營主體的所有關切和訴求進行過濾和分類，便可以發現，排在第一位的，無疑是營商環境。營商環境是經營主體最基本、最重要、最具核心意義的關切和訴求。

黨的二十屆三中全會明確提出，“營造市場化、法治化、國際化一流營商環境”。2024年10月29日，習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的二十屆三中全會精神研討班上的講話中也強調指出，要“營造市場化、法治化、國際化一流營商環境”。在2024年12月舉行的中央經濟工作會議公報中，也明確了“針對企業經營中的關切訴求，加強政策支持和優化監管服務”，以及“持續優化營商環境，更好凝聚推動高質量發展的合力”的相關部署。這為我們找準發展新質生產力的著力重點指明了方向。

對于營商環境這一概念，我們并不陌生。然而，認識到經營主體發展新質生產力所須植根的營商環境絕非一般意義的營商環境，而是“一流”營商環境。在“營造市場化、法治化、國際化一流營商環境”這一圍繞營商環境建設的專門表述中，最重要的關鍵詞也是“一流”，恰當地把握好“一流”營商環境的內涵和外延，顯然是持續優化營商環境的關鍵和要害。

首先，“一流”是有參照系的。在黨的二十屆三中全會《決定》圍繞營商環境建設的相關部署中有這樣一句話：“主動對接國際高標準經貿規則。”顯而易見，作為“一流”參照系，我們要主動對接的是當今世界最高標準的經貿規則、當今世界最先進的經貿規則，而非歷史上曾經有過的國際經貿規則或其他別的什么標準的國際經貿規則。我們要致力于營造的，是當今世界最好、最優的營商環境，而非歷史上曾經有過的次好、次優的營商環境或其他別的什么狀態或水平的營商環境。

其次，一流營商環境是有特定指向和客觀標準的。黨的二十屆三中全會《決定》以列舉的方式，特別指出了作為一流營商環境建設重點的七個方面：“產權保護、產業補貼、環境標準、勞動保護、政府采購、電子商務、金融領域等”。在這些領域，不僅要“實現規則、規制、管理、標準相通相容”，而且，要以此為基礎，為各類經營主體發展新質生產力“打造透明穩定可預期的制度環境”。

再次，營商環境好不好、優不優，是不是“一流”，經營主體最有發言權。在營商環境建設實踐中，不僅要以“健全相關規則和政策，加快形成同新質生產力更相適應的生產關系，促進各類先進生產要素向發展新質生產力集聚，大幅提升全要素生產率”為建設目標，而且要以經營主體圍繞發展新質生產力的真實“體感”為評估標準，由經營主體說了算。要著眼于從經營主體這個根上“澆水施肥”，緊盯各類經營主體在發展新質生產力實踐中的困難和問題實施改革、出臺政策。

從次，“一流”是市場化、法治化、國際化意義上的一流，而非其他別的什么意義上的一流。市場化、法治化、國際化是我們黨圍繞營商環境建設作出的高度理論概括，不能離開市場化、法治化、國際化而談營商環境建設，不能脫離市場化、法治化、國際化軌道而談持續優化營商環境。讓市場真正成為資源配置的決定性力量，最大限度減少政府對市場資源的直接配置和對微觀經濟活動的直接干預，形成“既放得活又管得住”的經濟秩序；讓法治真正成為規范權力運行、市場行為的基本要素，從根本上鏟除滋生趨利執法、異地執法、濫用執法權等一系列違背法治現象的土壤。讓法治政府、法治經濟落地中國，切實維護好各類經營主體的合法權益以及公平公正的市場環境；讓對接國際通行經貿規則真正成為引領高水平社會主義市場經濟體制和高水平對外開放體制機制建設的基本原則，真正按國際通行經貿規則辦事，著力為各類經營主體營造安全穩定的發展環境。

最后，營商環境說到底是一種制度供給。營造市場化、法治化、國際化一流營商環境，要靠制度建設。通過制度建設而持續優化營商環境，其實質在于構建與新質生產力更相適應的生產關系。只有直面矛盾不回避，鏟除頑瘴痼疾不含糊，奮力打開改革發展新天地，才能充分調動各類經營主體發展新質生產力的積極性、主動性和創造性，更好凝聚發展新質生產力的合力。從這個意義上講，將持續優化營商環境作為進一步全面深化改革的重要內容加以推進，是發展新質生產力的根本之道、不二選擇。其間的基本邏輯線索可作如下歸結：進一步全面深化改革→加快形成與新質生產力更相適應的生產關系→營造一流營商環境→激發經營主體活力→因地制宜發展新質生產力。

正因為如此，圍繞因地制宜發展新質生產力必須有的第三個重要的戰略考量是：圍繞經營主體的關切和訴求營造一流營商環境是因地制宜發展新質生產力必須始終堅持的戰略方針。要把握好新一輪科技革命和產業變革的歷史機遇，通過進一步全面深化改革，破除制約新質生產力發展的體制機制障礙，不斷以持續優化營商環境的行動推動新質生產力發展。

四、穩定預期是因地制宜發展新質生產力的戰略重點

目前，我國因地制宜發展新質生產力面臨一系列困難和挑戰。抓住主要矛盾帶動全局工作，既是唯物辯證法的要求，也是我們一貫倡導和堅持的方法。如果說矛盾終有主次之分、主要方面和次要方面之別，那么，本著牽“牛鼻子”的原則，其中的主要矛盾和矛盾的主要方面是什么？

2022年12月，習近平總書記在中央經濟工作會議上明確指出：“明年經濟工作千頭萬緒，要從戰略全局出發，抓主要矛盾，從改善社會心理預期、提振發展信心入手，抓住重大關鍵環節，綱舉目張做好工作。”2024年12月舉行的中央經濟工作會議也特別強調，“加強預期管理，協同推進政策實施和預期引導，提升政策引導力、影響力”。2025年《政府工作報告》也將“穩定預期、激發活力”作為高質量完成“十四五”規劃目標任務、為實現“十五五”良好開局打牢基礎的總體要求。這為我們抓住主要矛盾、找準因地制宜發展新質生產力的戰略重點指明了方向。

以往經濟運行中面臨的困難和挑戰，不論是經濟下行還是經濟過熱，也無論現象層面有多么復雜，主要可歸結于因社會總供求失衡而導致的經濟波動。圍繞應對經濟波動的操作，多立足于需求或供給一側的管理。各種相關的對策、舉措，也多聚焦矯正經濟波動中的社會總供求失衡，通過實施“逆周期調節”來展開。

當前經濟運行中面臨的困難和挑戰，則相對復雜得多。雖然同樣表現為經濟波動，雖然同樣可以從中發現社會總供求失衡的身影，但透過經濟波動和社會總供求失衡現象深入其本質，在經過一番排序、過濾并加以仔細比對之后，則可以發現，其背后的深層原因，在于預期和信心變化。

換言之，表面上是需求問題，其背后是預期問題、信心問題；表面上是供給問題，其背后又是預期問題、信心問題；表面上是消費問題、投資問題，其背后還是預期問題、信心問題。打個比方，社會總供求失衡是病灶，預期和信心變化才是病根。當前中國宏觀經濟治理面臨的主要挑戰，正在由以往總供求失衡引致的經濟波動延伸為由預期和信心變化引致的經濟波動。這些都是值得我們深入思考的新問題、新現象。

回過頭來看，從2021年中央經濟工作會議作出“我國經濟發展面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力”的重要判斷開始，預期問題就已進入宏觀經濟分析視野。躍出需求、供給而伸展至預期層面，從需求、供給、預期三個維度全面分析經濟運行格局的全新變化，越來越演化為宏觀政策配置和宏觀經濟治理的方向所在。

2023年12月舉行的中央經濟工作會議圍繞做好2024年經濟工作所提出的要求之一，就是“多出有利于穩預期、穩增長、穩就業的政策”。對比此前“穩增長、穩就業、穩物價”的表述，“新三穩”相對于“老三穩”發生的突出變化主要有兩個：一是穩預期替代穩物價進入“三穩”序列，二是穩預期先后跨越穩就業、穩增長而居于“三穩”之首。這意味著，在穩預期、穩增長、穩就業這一關系鏈中，穩預期是基礎和關鍵。

從黨的二十屆三中全會將“健全預期管理機制”納入“健全宏觀經濟治理體系”總盤子到2024年7月30日中央政治局會議提出“穩定市場預期，增強社會信心”、2024年9月26日中央政治局會議果斷推出一攬子增量政策、2024年12月9日中央政治局會議提出“加強預期管理，提高政策整體效能”“穩定預期、激發活力，推動經濟持續回升向好”，再到2024年12月舉行的中央經濟工作會議和今年全國兩會圍繞實施更加積極有為的宏觀政策所推出的一系列戰略部署，所有這一切均標志著我們黨對于預期管理在宏觀經濟治理體系中地位和作用的認識提升到了一個新的高度。

對于預期管理的意義絕不可限于一般性理解，而須有更深刻、更長遠的認識。隨著當前中國經濟運行中的主要矛盾和矛盾的主要方面的深刻變化，中國宏觀經濟治理的重心在向預期管理遷移，穩定預期越來越成為宏觀經濟治理的“重頭戲”。基于同樣或類似的邏輯，立足于變化了的經濟發展環境，圍繞發展新質生產力的戰略謀劃也要同穩定預期聯系起來—在當下的中國，穩定預期不僅是推動經濟持續回升向好必須牽好的“牛鼻子”，也是因地制宜發展新質生產力必須牽好的“牛鼻子”，尤其是充分調動各類經營主體因地制宜發展新質生產力積極性、主動性和創造性必須牽好的“牛鼻子”。

要理解和把握穩定預期蘊含的深刻道理。只有廣大居民和各類經營主體的預期穩定了，信心增強了，消費需求和投資需求不足的矛盾和問題才可隨之減輕，源自需求和供給兩翼的矛盾和問題才可隨之化解。也只有廣大居民和各類經營主體的預期穩定了、信心增強了，鞏固和增強經濟回升向好態勢才會有堅實的基礎和保障。只有在穩預期、強信心基礎上著力把自己的事情辦好，應對復雜性、嚴峻性、不確定性上升的外部環境才會有足夠的底氣，塑造發展新動能新優勢面臨的矛盾和問題才能隨之化解，發展新質生產力也才會有充分的動力和源泉。所謂預期和信心比黃金還重要，說的就是這個道理。

所以，圍繞因地制宜發展新質生產力必須有的第四個重要的戰略考量是：要牽好穩定預期這個因地制宜發展新質生產力的“牛鼻子”，把穩定預期、增強信心作為當前和今后一個時期塑造發展新動能新優勢的戰略重點。

【 本文選自長安街讀書會干部學習核心來源期刊：《中國黨政干部論壇》2025年第4期 高培勇，中國社會科學院學部委員，中國社會科學院原副院長 】

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責編：劉小涵；初審：李雨凡、許雪靖；復審：韓培濤、程子茜

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