導讀

清華大學中國發展規劃研究院常務副院長、清華大學國家治理與全球治理研究院研究員董煜近日接受采訪，以多次五年規劃編制工作參與者的視角，詳談五年規劃的意義和影響，并對“十五五”規劃的編制建議詳談自己的思考與見解。

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自5月20日起，“十五五”規劃編制工作開展為期一個月的網絡征求意見活動。

通過互聯網就“十四五”規劃編制向全社會征求意見和建議，在我國五年規劃編制史上是第一次。相比于“十四五”規劃編制，此次網絡征求意見活動開始時間早，持續時間長，充分體現出規劃編制工作注重把頂層設計和問計于民統一起來，廣泛凝聚共識。記者近日專訪清華大學中國發展規劃研究院常務副院長董煜，他以多次五年規劃編制工作參與者的視角，詳談五年規劃的意義和影響，并對“十五五”規劃的編制建議詳談自己的思考與見解。

董煜曾在國家發展改革委、中央財經委員會辦公室工作，深度參與國家五年規劃編制工作，是國家“十一五”、“十二五”規劃綱要起草組主要成員，黨的十八屆五中全會“十三五”規劃建議起草組正式成員，中央“十四五”、“十五五”規劃總體思路研究課題組主要成員，多個領域“十五五”規劃基本思路研究課題組組長，擔任多部委“十五五”專家委員會成員。

以五年為周期

銜接短期與長期發展目標

問

作為近幾個五年規劃編制工作的主要參與者之一，您認為五年規劃對于我國經濟社會發展有何重要性？

董煜：五年規劃之所以重要，是因為中國歷來注重中長期思維，我們黨的執政理念也特別注重在重大方針路線上用中長期思維進行傳承和創新。

科學制定和接續實施五年規劃，是我們黨治國理政一條重要經驗，也是中國特色社會主義一個重要政治優勢。世界上越來越多的國家關注中國的五年規劃。過去，國外對于中國經濟為什么能夠持續發展的經驗規律研究并不多，但隨著中國經濟不斷取得新的突破和成績后，越來越多的人看到五年規劃在其中所發揮的突出作用。

問

編制規劃為何會選擇每五年作為一個周期？這在時間的安排上有何特別考量？

董煜：之所以選擇每五年作為一個時間節點制定發展規劃，是因為從宏觀經濟治理看，短期調控政策可以熨平經濟波動，中長期愿景可以提供穩定預期；從政策和工程實施看，無論是研究制定政策還是實施重大工程，大都有一定時間要求并需要保持連續性；從規劃調整的需要看，目標、任務、政策、工程在經過一段時間后，都需要與時俱進更新優化，既不能間隔太長又不能朝令夕改。

五年的周期介于短期和長期之間，是一個比較合適的時間段。同時，我們黨在治國理政中注重長遠目標的牽引，以五年為單位可以較好安排跨周期甚至是跨世紀的藍圖。黨的全國代表大會提出重大目標后，經過認真研究和準備，由五年規劃轉化為具體的路線圖，在時間銜接上也比較契合，這已經在近幾個五年規劃中得到了很好體現。

問

投資機構、企業等市場主體看五年規劃，更關注其中透露的行業發展機會，您認為解讀規劃的正確方法是什么？如何才能正確找尋其中透露的確定性機會？

董煜：過去市場機構解讀五年規劃的慣性思維是去看規劃中的新提法，眼睛里只盯著一些“新話”，將之看作是最重要的政策內容，但是從規劃編制者的視角看，真正的重點是找規劃中的長久性機會。有些表述雖然不一定是新提法，但其中有體現發展目標和政策導向的延續性和拓展性，這恰恰是關注中長期發展機會的市場人士需要關注的。

盡管我們身處全球經濟格局劇烈變化時期，但機會是留給有準備的人。黨中央強調“堅定不移辦好自己的事情，堅定不移擴大高水平對外開放”，這兩個“堅定不移”實則有著很深的內涵和重要性，需要引起重視。在不確定性加深的當今世界，“十五五”規劃恰恰是提供了確定性的“中國方案”，這本身對各方都是發展的機遇。

“十五五”規劃的變與不變

問

5月底開始，“十五五”規劃編制工作開展為期一個月的網絡征求意見活動，這相比于“十四五”規劃編制時期的網絡征求意見開始得更早、持續時間更長，這是有何考慮？

董煜：我們常說的五年規劃實際上分為“建議”和“綱要”兩部分。如2020年10月黨的十九屆五中全會通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，2021年3月十三屆全國人大四次會議表決通過了關于國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要的決議。

建議是體現黨中央的決策要求，綱要則落實建議的部署。“十四五”期間，我國第一次在中央全會起草階段通過互聯網方式征求對五年規劃的建議。今年網絡征求意見工作開始得更早，為的就是盡可能多聽取各方意見。到了下半年，按照編制程序，進入綱要編制階段后也會通過多種方式聽取意見建議，把社會期盼、群眾智慧吸收到“十五五”規劃綱要中。

我們黨做經濟工作從來都是短期與中長期相結合，即使經濟面臨短期穩增長的壓力，但也從未耽誤中長期的謀劃。今年“十五五”規劃相關工作節點比以往開始得還要早，充分顯示出黨中央對五年規劃的重視。

問

您認為當前制定“十五五”規劃的內外部大環境相較于“十四五”期間發生了哪些明顯變化和挑戰？

董煜：從國際環境看，當前有四大變化會在未來產生深遠影響：一是大國博弈明顯加劇，二是科技革命加速，三是全球經濟格局正在重構，四是全球治理面臨變革。外部環境的重大變化必然會對“十五五”規劃的編制思路帶來一些變化。

從國內環境看，相比于“十四五”規劃，黨的二十大報告根據形勢的變化和認識的深化，在2035年遠景目標的闡述上作出一定調整，進一步明確了基本實現現代化的方向指引，這也將為“十五五”規劃的編制錨定目標方向。此外，當下國內經濟面臨的穩增長壓力比五年前更復雜，一些中長期的困難和挑戰已經浮現，比如人口問題、外部的輸入性風險等。

在研究編制“十四五”規劃時，為了應對當時的內外部環境變化，核心是通過三個“新”——新發展階段、新發展理念、新發展格局。新發展理念在“十三五”規劃時就提出，“十四五”期間是要繼續堅持；新發展階段是一種帶有概念性質的形勢判斷，而應對方法就是所提出的新發展格局。因此，站在研究編制“十五五”規劃的角度回看，“十四五”規劃提出的新發展格局是非常具有前瞻性的。

新發展格局強調以國內大循環為主體，今年5月中旬國務院召開做強國內大循環工作推進會，明確提出把發展的戰略立足點放在做強國內大循環上，以國內大循環的內在穩定性和長期成長性對沖國際循環的不確定性。這也反映出，編制“十五五”規劃所面臨的內外部環境比“十四五”期間更加復雜，規劃的編制思路要為適應這種變化做出相應調整。

問

正如您所說，當前編制“十五五”規劃比五年前面臨的內外部挑戰更多更復雜，在不確定性加大的背景下，規劃的編制工作應如何準備，做好應對？

董煜：規劃的編制工作有變與不變。從不變角度看， “十五五”規劃要落實黨的二十大的部署，因此黨的二十大報告提出的重大部署會按既定目標開展，不管外部發生怎樣變化，一些中長期的規劃會繼續做下去，比如黨的二十大報告提出的“加快建設教育強國、科技強國、人才強國”目標，“十五五”規劃中會根據頂層設計保持定力，持續推進；再如，近兩年大力推進的“兩重”、新質生產力等預計也會在“十五五”規劃中占據重要位置。

從變的角度看，根據最新的形勢變化，一些發展目標要更加突出，予以加強，其中最重要的就是擴大內需。做強國內大循環非一朝一夕之功，需要在五年規劃中圍繞這一目標做出系統性部署。2025年政府工作報告將擴大內需列為年度工作的首要任務，“十五五”規劃中會更加凸顯擴內需的重要性。此外，面對諸如人口問題、民生保障等領域出現的中長期新挑戰，“十五五”規劃也要有針對性地做出安排。

編制五年規劃還要考慮階段性特點，比如一些嵌套性目標的銜接問題。“十五五”期間會與2029年完成進一步全面深化改革、2030年要力爭實現碳達峰等關鍵性目標節點重疊，因此，編制“十五五”規劃時也要與相應目標契合。

“十五五”規劃是否要出GDP定量指標

問

“十四五”規劃綱要沒有設定五年GDP年均增速指標，而是表述為“保持在合理區間、各年度視情提出”，您認為“十五五”規劃綱要是否有必要重新設定五年GDP年均增速指標？

董煜：從規劃的編制工作角度看，肯定會做定量目標的研究測算。考慮到當下不確定性上升的大背景，目標測算需要對區間幅度進行調整，既要明確底線在哪里，也要考慮與中長期目標相結合。很多涉及經濟發展的量化指標之間是相互聯動的，GDP增速往往是很多其他量化指標的分母。因此在規劃編制中，肯定需要對未來的經濟增速做預判，甚至需要分析不同情景下的多種可能。但最終公布的規劃綱要是否需要體現這一量化指標，是可以再穩妥考慮的。

“十四五”規劃綱要沒有設定五年GDP年均增速指標，而是表述為“保持在合理區間、各年度視情提出”。我認為“十五五”規劃可以考慮采取類似的方式，但在其他相關聯的量化指標測算方面要心中有數，更為重要的是，“十五五”規劃需要向社會釋放一個明確信號——不管是否給出GDP年均增速具體目標，穩增長在全盤工作中依然是重中之重。

習近平總書記指出，“必須更好統籌質的有效提升和量的合理增長。”經濟量的合理增長在“十五五”期間非常重要。“十五五”期間仍需讓各方看到，穩增長作為重要的工作任務，會依然保持相應的宏觀政策力度。要讓外界看到，中央對經濟增長的重視，更多會體現在宏觀政策的實施上，讓各方通過宏觀政策來看中國未來增長的可能區間。

問

擴大內需不是權宜之計，而是戰略之舉，擴內需中又以提振消費為著力點，您對“十五五”期間提振消費方面有何政策建議？

董煜：“兩新”等現有政策在提振消費、擴大內需方面發揮了一定作用，但近期服務消費的重視程度不斷提升。服務消費之所以重要是因為，一方面，服務消費對穩增長的帶動作用不亞于實物消費；另一方面，服務消費與就業的關聯性更大，提振服務消費對穩就業具有重要意義。在外部環境沖擊加劇的背景下，穩就業在做好當前經濟工作中是位于前列的要求。但穩就業的重要性不僅僅在于短期，其在中長期也始終是經濟工作關注的核心目標，所以提振服務消費也要放在更加重要的位置，進行中長期規劃。比如，生活性服務業可以在提高民生品質方面做“加法”，生產性服務業要與新質生產力結合。

除了服務消費，提振消費還可以重點從創新多元化消費場景入手，下一步需要加大政策支持力度。我認為，可以從居民收入結構角度出發，為不同收入階層創造更多適宜的消費場景，尤其是通過取消或減少消費限制來釋放潛在的消費需求，這種舉措往往不需要財政資金的投入就能產生經濟撬動效應。《提振消費專項行動方案》中明確提出要“有序減少消費限制”，這不僅在汽車、住房等領域存在改善的空間，在諸如高端醫療、精品旅游等領域同樣可以通過供給側改革來創造新的需求。

問

重大工程項目依然是擴內需的重要抓手，您認為相較于“十四五”規劃，“十五五”規劃在重大工程項目的選定方向上應重點聚焦哪些領域、突出哪些特點？

董煜：內需的另一個重要方面就是投資，五年規劃中必然會針對新建重大工程開出清單。從領域看，能源、水利、交通基礎設施等是傳統的重點項目，現在的“兩重”項目有一個突出特點——要與經濟社會發展的新部署做更緊密的結合，比如城市更新、地下管網、沿江高鐵、中歐班列等。

不過，上述這些屬于“硬工程”，而“軟建設”方面的重要性在當下不亞于前者。所謂“軟建設”，本質是要“優化制度”和“投資于人”。例如，在教育方面的投入從中長期看，對于人力資本的積累具有極為重要的意義。實際上，在過去歷次的五年規劃中也非常注重人力資本的積累，這也是外界關注五年規劃時容易忽視的方面。與其他發展中國家相比，中國對人力資本的投入是持之以恒地推進。今年的政府工作報告明確提出要“投資于人”，“十五五”規劃中要如何實現這一目標值得深入研究。“兩重”建設中有一個重要著力點，就是高等教育提質擴容，這將為更多孩子接受優質教育提供機會，具有非常重要的意義。

在我看來，“投資于人”的內涵既有關注人的成長，也要幫助人拓展能力，還要創造良好的生活環境、生育環境。人口問題的嚴峻性是不能回避的，如果能創造良好的生育環境，讓人們有條件更好平衡工作與生活，這會對穩住人口減少趨勢、對經濟的中長期發展都具有重大意義。高層已提出要推動建設生育友好型社會，“十五五”規劃中如何做好落實值得期待。

改革路線圖已定

重在落實落細

問

除了發展目標的規劃，政策與改革也是外界最為關注的。黨的二十屆三中全會確定的進一步全面深化改革任務要到2029年完成，正好也在“十五五”期間，請問“十五五”規劃與進一步全面深化改革任務有何相呼應的關系？又有何不同？

董煜：關注改革不僅要看改革的方向和內容，更要關注相關的領域如何具體落實改革。“十五五”規劃是一個“機會清單”，市場經營主體能否把握得住發展機會，關鍵還是要看進一步全面深化改革能否落到實處。

《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）共提出300多項重要改革舉措，目前正在陸續出臺實施，“十五五”規劃也會將與之相關的改革舉措納入其中。特別是《決定》對“完善市場經濟基礎制度”作出的部署安排非常重要，涵蓋產權保護、市場準入、公平競爭、社會信用體系等四個基礎性制度。這關乎我國市場經濟的競爭力和社會信心，近期有關的法律規定已陸續出臺，“十五五”期間各地各有關部門要將這些基礎性制度真正貫徹落實，才能為經濟發展帶來積極效應。從下一步可以重點推進的改革看，公平競爭和競爭政策是值得特別關注的。

問

健全宏觀經濟治理體系是《決定》的重要改革舉措之一，在不確定性加大的外部挑戰下，您認為“十五五”期間健全宏觀經濟治理體系應著重從哪些方面不斷完善？

董煜：宏觀經濟治理體系是包含“1+2+N”的宏觀調控制度體系，“1”代表以國家發展規劃、重大戰略為導向，“2”代表以財政政策、貨幣政策為主要手段，“N”代表投資、消費、產業、價格、就業、區域等政策協同發力。可以看出，五年規劃在宏觀經濟治理體系中具有引領地位。

健全宏觀經濟治理體系是《決定》中的重大改革舉措之一，近年來，它更加強調宏觀調控要關注中長期視角，要注重跨周期調節；宏觀政策的出臺要注重熨平經濟短期波動與中長期發展相結合。反過來看，中長期規劃也要關注對短期經濟運行的影響，即便是一項中長期的改革政策，也要注重考慮其對短期的經濟運行、市場預期可能帶來的影響。

我認為，當下及今后一段時間，健全宏觀經濟治理體系的著力點要特別關注兩方面：一是宏觀政策取向一致性評估。要不斷完善評估的科學性、合理性，更注重對政策從起草出臺到落地實施的全鏈條評估，尤其是在政策實施過程中要及時跟蹤出現的問題和新情況，要有糾偏機制。目前一致性評估的實施更多體現在政策出臺前，政策實施中的效果及后續影響的一致性評估機制還需要研究建立，“十五五”規劃可考慮將其作為健全宏觀經濟治理體系的重點改進方向。

二是預期管理。市場經濟很大程度也是預期經濟，預期管理在宏觀調控中現已居于非常重要的位置，我認為有必要將其進一步放在宏觀經濟治理體系的核心位置。做好預期管理的基礎是經濟基本面向好、政策科學合理，但從戰術角度看，預期管理的側重點可以放在政策出臺前做好內容研判、政策實施過程中加強與市場的溝通。政策要有“需求側”的思維方式，從政策所面向的主體角度出發，思考政策可能帶來的影響。過去很長一段時間，市場波動多是源于政策信息傳遞的橋梁出現了問題，市場對一些政策信息的理解出現偏差或者被“帶節奏”，如何客觀、準確、真實地傳遞政策信息對于做好預期管理也很重要。

本文來源：證券時報，作者：孫璐璐 韓忠楠

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