約翰內(nèi)斯堡是南非最大、人口最多的城市，也是南非最國際化的城市，是全球城市和網(wǎng)絡的重要節(jié)點。2025年11月，G20領導人峰會將在約翰內(nèi)斯堡舉行，這是G20歷史上首次由非洲國家主辦。這將進一步推進約翰內(nèi)斯堡在全球城市中的地位與作用。約翰內(nèi)斯堡2040戰(zhàn)略愿景旨在通過整合智能創(chuàng)新和技術，將約翰內(nèi)斯堡建設成為世界級的非洲城市。本文以約翰內(nèi)斯堡發(fā)布的2024/25年度綜合發(fā)展計劃（2024/25IDP: integrated Development Plan)為基礎，闡述綜合發(fā)展計劃提出的11個戰(zhàn)略重點，提出了中國城市規(guī)劃加強不同主體協(xié)同作用、制定城市國際關系規(guī)劃方案和推進中國城市與全球南方城市發(fā)展規(guī)劃合作等建議。

圖1 推動2024/25綜合發(fā)展計劃實施的房子模型

11個戰(zhàn)略重點

約翰內(nèi)斯堡2024/25IDP確定的這11項戰(zhàn)略重點，決定了城市發(fā)展的優(yōu)先事項，它們與城市不斷變化的需求和愿景一致，是實現(xiàn)約翰內(nèi)斯堡長期目標的全面路線圖。

1、加強財政可持續(xù)性

確保約翰內(nèi)斯堡長期穩(wěn)定和成功的一個關鍵方面，就是確保城市的財政可持續(xù)。它要求確保財政能夠持續(xù)為居民提供基本服務，并為2040戰(zhàn)略的關鍵舉措提供資金。

約翰內(nèi)斯堡的財政狀況表明，預算與現(xiàn)實之間存在偏差，支出的增長速度超過了收入的增長速度。要實現(xiàn)財政可持續(xù)性，需要采取更加綜合和戰(zhàn)略性的融資和預算方法，包括探索公私合作伙伴關系等新的收入來源，改善稅收征收，減少浪費性支出，優(yōu)先考慮對城市發(fā)展目標影響較大的投資，如基礎設施發(fā)展和社會經(jīng)濟增長，同時減少對影響較低領域的投資。

2、發(fā)展可持續(xù)能源結構

約翰內(nèi)斯堡深刻意識到能源在促進經(jīng)濟增長、減少貧困和提高全體市民生活質(zhì)量方面發(fā)揮的關鍵作用，制定了一系列優(yōu)先行動計劃，使其能源結構多樣化，促進可持續(xù)能源的發(fā)展，并投資于節(jié)能技術。

這些行動包括：發(fā)展可再生能源發(fā)電，如太陽能、風能和生物質(zhì)能，減少對不可再生能源的依賴；投資儲能技術，涉及安裝電池存儲系統(tǒng)和集成智能電網(wǎng)；提高能源效率，優(yōu)先考慮所有公共建筑和空間以及私人家庭和企業(yè)的能源效率措施，實施節(jié)能技術，如LED照明、智能電表和高效供暖和制冷系統(tǒng)；加強節(jié)能能源和可再生能源的教育，提供能源審計、研討會和節(jié)能實踐等方面的培訓。

3、發(fā)展與更新基礎設施

約翰內(nèi)斯堡2040戰(zhàn)略認識到了約翰內(nèi)斯堡持續(xù)存在的空間失衡，以及之前為糾正這一問題所做的努力使空間失衡長期存在，因而確定了促進空間平衡和整合的關鍵措施，而發(fā)展和更新基礎設施是重中之重。

在規(guī)劃、住房和內(nèi)城發(fā)展上，提出要采取綜合方法進行城市規(guī)劃，將環(huán)境和社會系統(tǒng)聯(lián)系起來，將氣候變化、復原力和可持續(xù)性與社會、環(huán)境和經(jīng)濟方面結合起來；在非正式住區(qū)改造方面，一方面通過推出水、電和衛(wèi)生服務，擴大非正式住區(qū)的免費基本服務，另一方面是通過鼓勵對非正式住區(qū)進行就地改造，在資源匱乏的地區(qū)創(chuàng)造更可持續(xù)、更宜居的住區(qū)。

內(nèi)城是約翰內(nèi)斯堡發(fā)展的重要動力，是各種經(jīng)濟活動的聚集地，具有重要的戰(zhàn)略地位，擁有非洲最大的交通樞紐，但內(nèi)城區(qū)也面臨著重大挑戰(zhàn)，最主要的挑戰(zhàn)是過度擁擠，為應對這些挑戰(zhàn)，約翰內(nèi)斯堡通過了內(nèi)城振興計劃，提出了內(nèi)城改造路線圖。

交通方面，約翰內(nèi)斯堡的住宅郊區(qū)和非正式城鎮(zhèn)持續(xù)增加，對交通運輸系統(tǒng)和住區(qū)基礎設施提出了更高的要求。約翰內(nèi)斯堡將通過Rea Vaya BRT和地鐵提供安全可靠的公共交通。

4、提供可持續(xù)的服務

約翰內(nèi)斯堡致力于為所有居民提供高質(zhì)量和可持續(xù)的服務。目前，約翰內(nèi)斯堡在服務提供方面取得了重大進展，超過92%的城市家庭可以獲得基本服務，但是，老化的基礎設施、對維修和維護的投資不足、無序的城市化、快速的技術變革和資源稀缺等挑戰(zhàn)影響了服務的提供。

2011至2022年，約翰內(nèi)斯堡服務提供表現(xiàn)最差的三個領域是：正式住所、垃圾清除和衛(wèi)生設施。對此，約翰內(nèi)斯堡試圖通過戰(zhàn)略性資源分配和有針對性地干預措施來解決在供水、衛(wèi)生設施、能源供應和管理、道路和雨水服務、廢棄物管理等方面的差距，包括2024/25年度，將投資10.24億蘭特在更換水管、更換下水道管道、污水處理能力升級和設備更換等方面來改善供水服務；如提出垃圾發(fā)電這項創(chuàng)新倡議，試圖通過使用焚燒或氣化等熱處理技術將城市的垃圾轉(zhuǎn)化為能源，不僅減少了垃圾填埋場的數(shù)量有助于節(jié)省空間并減輕垃圾處理對環(huán)境的影響，而且產(chǎn)生的能源用于城市的家庭和企業(yè)供電，減少對不可再生能源的依賴。

5、善治

約翰內(nèi)斯堡致力于實現(xiàn)善治，并將其作為實現(xiàn)2040戰(zhàn)略的關鍵原則，其目標是創(chuàng)建一個高績效的大都市政府。

首先，善治既需要高效的行政管理，也需要尊重法治、問責制、透明度、可預測性等。約翰內(nèi)斯堡的城市集團由核心部門和13個市政實體組成，它們確立了就業(yè)公平法、技能發(fā)展法、勞資關系法、集體協(xié)議等一系列法律。

其次，善治的核心是公民參與。約翰內(nèi)斯堡認為，組織的有效性取決于員工的有效性，需要尊重員工的尊嚴、公平等。因此，約翰內(nèi)斯堡建立創(chuàng)新機制，接納不同群體的差異，使公民能夠切實參與，從而最大限度地發(fā)揮人力資源的潛力，實現(xiàn)城市的整體愿景。

最后，約翰內(nèi)斯堡確定了打擊腐敗、欺詐和管理不善等優(yōu)先事項，這些是促進善治的根本。為此，約翰內(nèi)斯堡設置了反欺詐和腐敗熱線和其他舉報機制包括電子郵件、推特和臉書等。

6、創(chuàng)造就業(yè)機會

約翰內(nèi)斯堡位于南非最大的都會區(qū)，是國內(nèi)和國外移民的主要樞紐，吸引了各種技能水平的求職者，但該市的失業(yè)率持續(xù)偏離2030年6%的國家目標。解決失業(yè)問題、創(chuàng)造就業(yè)機會可以使個人獲得穩(wěn)定的收入，提高生活質(zhì)量，也為城市的整體經(jīng)濟繁榮作出貢獻。約翰內(nèi)斯堡建立城市開發(fā)區(qū)，利用稅收優(yōu)惠刺激私人投資，創(chuàng)造就業(yè)機會；建立企業(yè)服務外包園區(qū)，利用其戰(zhàn)略位置和熟練勞動力吸引對新興外包行業(yè)的投資；在基礎設施、環(huán)境、社會三個部門大力實施擴大公共工程計劃（EPWP），最大限度地創(chuàng)造就業(yè)機會。

7、創(chuàng)造更安全的城市

安全城市是全球智慧城市發(fā)展的關鍵組成部分，約翰內(nèi)斯堡正努力成為世界級的非洲大都市。為此，提供一個安全的環(huán)境，保護其公民免受犯罪和混亂的侵害，并將自然災害和其他威脅降至最低是約翰內(nèi)斯堡戰(zhàn)略重點的重中之重。2021/22年，約翰內(nèi)斯堡的各種犯罪率都有所上升，異常高于全國平均水平。對此，約翰內(nèi)斯堡采取橫向、縱向跨部門、機構，與多個利益攸關方協(xié)同合作，利用技術加強監(jiān)控和預防犯罪，創(chuàng)造一個更安全的環(huán)境。

8、積極參與的公民

公民不僅是服務的消費者，也是塑造城市未來的積極參與者。政府在應對挑戰(zhàn)時，需要利用專業(yè)人才、社區(qū)成員和居民的各種技能和專業(yè)知識。公民參與不僅是法律的要求，也是城市規(guī)劃的關鍵組成部分。約翰內(nèi)斯堡致力于在制定綜合發(fā)展計劃時讓公民參與，并鼓勵公民通過社區(qū)規(guī)劃會議、參與式預算編制和改進反饋機制等方式參與政策決策。這種參與對于有效服務和實現(xiàn)公民的需求和愿望至關重要。而問責制、可及性、透明度、可預測性、包容性和公民性是公民積極參與地方治理的重要原則。

9、經(jīng)濟持續(xù)增長

繁榮的經(jīng)濟是約翰內(nèi)斯堡2040戰(zhàn)略中關于成為充滿競爭力經(jīng)濟體愿景的核心，而持續(xù)經(jīng)濟增長的核心是解決失業(yè)、貧困和不平等三重挑戰(zhàn)，這就涉及有針對性的干預和激勵措施。約翰內(nèi)斯堡界定了經(jīng)濟復蘇計劃的四個關鍵行動領域，分別是促進中小企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展、發(fā)展與私營部門的伙伴關系、建立經(jīng)濟發(fā)展特區(qū)、吸引和促進投資。

在吸引和促進投資上，約翰內(nèi)斯堡貿(mào)易和投資部承諾在以下方面協(xié)助投資者：就特定行業(yè)的投資機會提供建議、分享適用的、可靠的和最新的行業(yè)特定信息和內(nèi)容、在投資進程的各個階段上，為潛在投資者和現(xiàn)有投資者提供專業(yè)的量身定制的幫助、將潛在投資者與當?shù)乩嫦嚓P者、商業(yè)組織、城市部門和實體聯(lián)系起來。

10、綠色經(jīng)濟

與資源驅(qū)動型城市相比，約翰內(nèi)斯堡2040年戰(zhàn)略提出了可持續(xù)、有韌性和宜居的城市愿景，提出了可持續(xù)發(fā)展和綠色經(jīng)濟的增長路徑，努力在滿足發(fā)展需求和保護城市自然環(huán)境之間取得謹慎的平衡。但現(xiàn)實中，快速城市化給約翰內(nèi)斯堡基礎設施和服務帶來了巨大壓力，也導致了自然資產(chǎn)的轉(zhuǎn)型、碎片化和退化，導致環(huán)境質(zhì)量的下降，尤其是空氣和水的質(zhì)量的下降。

對此，約翰內(nèi)斯堡采取了氣候行動計劃、空氣質(zhì)量管理計劃、綜合廢物管理計劃、水服務發(fā)展規(guī)劃、生物多樣性行動計劃等多種環(huán)境政策來應對具體挑戰(zhàn)并促進可持續(xù)發(fā)展。例如約翰內(nèi)斯堡將綜合垃圾管理計劃作為其發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分，其目標是優(yōu)化垃圾管理、努力提高效率，降低財務成本，并盡量減少對環(huán)境的影響。對此，約翰內(nèi)斯堡提出三項關鍵舉措：促進垃圾源頭分類，以加強回收工作；探索和實施創(chuàng)新技術，將垃圾處理作為傳統(tǒng)填埋處理的替代方案；重點關注最小化垃圾戰(zhàn)略，減少最終送往填埋的垃圾數(shù)量，從而在減少環(huán)境危害的同時創(chuàng)造新的經(jīng)濟機會。

11、智慧城市

約翰內(nèi)斯堡提出了以下8個戰(zhàn)略支柱來實現(xiàn)智慧城市：智慧公民，讓公民在技術塑造城市進程中發(fā)揮積極作用；智慧服務，通過創(chuàng)新的技術解決方案改善基本服務的提供；平安城市，通過智能技術加強城市的安全性和保障性；宜居、可持續(xù)和韌性的城市，通過技術創(chuàng)造可持續(xù)和有韌性的環(huán)境；互聯(lián)智慧城市，通過技術建設互聯(lián)智慧城市；智慧治理，通過智能技術改善治理流程；智慧制度，通過技術加強制度效率；智慧數(shù)字經(jīng)濟，通過技術驅(qū)動的創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)來推動數(shù)字經(jīng)濟。

給中國城市的參考

1、進一步加強多個利益攸關方參與城市規(guī)劃進程中，促進不同主體協(xié)同發(fā)揮作用。

約翰內(nèi)斯堡IDP中將促進公民的積極參與作為城市規(guī)劃的一個戰(zhàn)略重點，強調(diào)為有效應對城市的多方面挑戰(zhàn)，城市需要來自不同利益攸關方的不同觀點和專業(yè)知識，并為不同主體的參與提供了多種平臺和機制。

中國城市發(fā)展堅持以人民為中心的發(fā)展思想，可以說，社會多元參與已經(jīng)成為了城市規(guī)劃不可或缺的方式和力量。但是，多元主體參與城市規(guī)劃中，政府仍然占主導地位，其他主體的參與程度仍有待加強，參與的資格制度、方式程序等還有待進一步細化、深化，而且多元主體之間往往存在溝通障礙和信息不對稱，如何協(xié)調(diào)這些主體的作用并使之成為合力也是仍在探索之中。因此，中國城市還需進一步強化制度建設，保障多元主體的參與，明確參與的資格、方式與程序，建立健全參與的平臺和機制，完善信息公開制度、聽證制度、投訴舉報機制等，從而形成多元主體的持續(xù)性、互動性參與，獲得積極效果。

2、學習約翰內(nèi)斯堡制定的城市五年國際關系規(guī)劃方案，促進城市在區(qū)域和全球的領導作用。

城市的國際關系規(guī)劃方案在發(fā)展全球城市中發(fā)揮著重要作用。城市的國際關系主要包括兩大方面：參與全球城市網(wǎng)絡和拓展城市雙邊關系。當前全球城市網(wǎng)絡主要分為四大類：城市/社會集群，例如世界城市和地方政府聯(lián)盟（United Cities and LocalGovernments:UCLG）；金融/發(fā)展集群，例如全球城市發(fā)展基金（the Global Fund for Cities Development: FMDV）；環(huán)境集群，例如C40和國際地方環(huán)境倡議理事會(International Council for LocalEncironmentalInitiatives: ICLEI；以及U20。參與全球網(wǎng)絡被認為是城市國際化的核心推動力。它促進了城市在共同感興趣的領域或全球主題上更廣泛的國際參與，為城市在全球平臺上的合作提供了重要機會。

2023年，約翰內(nèi)斯堡2021-2026年國際關系戰(zhàn)略獲得批準，該戰(zhàn)略列出了約翰內(nèi)斯堡在開展國際關系活動方面的議程，設定的總體目標是確保國際關系活動有利于城市和市民，同時促進約翰內(nèi)斯堡在區(qū)域和全球的領導作用。

目前，約翰內(nèi)斯堡是全球城市發(fā)展基金的理事會成員，其財務部作為技術代表參與FMDV；約翰內(nèi)斯堡的政府部門出席C40活動，并且參與了技術工作組，并提供季度報告；積極參與國際地方環(huán)境倡議理事會，世界城市和地方政府聯(lián)盟、U20等多種全球城市網(wǎng)絡的活動和培訓。

當前，在全球政治經(jīng)濟格局深刻調(diào)整之際，中國的大城市包括北京、上海、深圳等也成為了參與國際合作與競爭的重要主體，在助力國家在嚴峻的外部挑戰(zhàn)中突出重圍發(fā)揮重要作用。這就要求這些大都市在全面提升城市能級和核心競爭力的同時，進一步擴展城市的功能，提升城市在全球與區(qū)域中的影響力與話語權。

其中一個重要的方面是加強城市的國際關系規(guī)劃方案。一方面，要進一步擴大建立友城的范圍，加強參與全球網(wǎng)絡的力度。當前，各大城市建立友城的范圍主要在發(fā)達國家，與中東、非洲、拉美等全球南方國家的友城數(shù)量還相對較少，可以進一步加強與亞非拉和”一帶一路“沿線國家的重要城市的友好伙伴關系。另一方面，各大城市需要更主動地參與全球網(wǎng)絡中去。例如，推動更多的城市參與C40、U40和國際地方政府環(huán)境倡議理事會等國際組織，積極地參與相關倡議與活動，進一步加大城市的議程影響力，同時也可以更主動地參與國際制度建設中，積極出臺相關政策吸引更多有影響力的國際政治經(jīng)濟組織的總部或關鍵機構落戶大都市。

3、加大中國城市與全球南方城市間發(fā)展規(guī)劃方面的合作，推進中國與全球南方融合發(fā)展的新渠道。

城市規(guī)劃是推動城市可持續(xù)發(fā)展與社會經(jīng)濟進步的重要手段。上述約翰內(nèi)斯堡提出的11個戰(zhàn)略重點，如財政可持續(xù)、多元化的能源結構、更安全的城市、經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、綠色經(jīng)濟等也是廣大“全球南方”城市規(guī)劃的重點。例如在應對氣候變化的機遇與挑戰(zhàn)中，約翰內(nèi)斯堡是溫室氣體的主要排放體，其建筑、工業(yè)等能源部門是排放的最大貢獻者，占到整個城市排放量的56%，還有運輸部門，其二氧化碳排放量為960萬噸，占總體排放量的39%。這一問題是當前全球城市化發(fā)展中所面臨的普遍問題。中國作為最大的發(fā)展中國家，其城市發(fā)展與廣大“全球南方”國家城市具有普遍的共同性，相關城市規(guī)劃也可以為全球南方城市的發(fā)展帶來經(jīng)驗，有利于推動構建“全球城市命運共同體”，推動中國與全球南方團結合作的走實走深。

來源：《國際城市藍皮書（2025）》研究組黃超