文|凱風

城市向何處去，最新定調來了。

日前，中央城市工作會議指出，城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。

這是繼1962年、1963年、1978年、2015年之后，第五次召開全國層面的城市會議，規格之高、地位之重要可見一斑。

10年前的會議，拉開大規模棚戶區改造的序幕，“城市群發展”開始成為政策重心，對于城市發展和房地產市場都帶來深遠影響。

這一次，城鎮化、城市發展面臨兩個階段之變，意味著什么？

01

兩個階段之變，城市競爭格局再次生變。

城鎮化從“快速增長”到“穩定發展”，城市發展從“增量擴張”到“存量提質”，意味著“鋪大攤子”的發展模式行不通了。

改革開放以來，我國城鎮化突飛猛進，城市全面擴張，大基建、大投資、大地產，撐起城市經濟的繁榮。

許多城市習慣“以地謀發展”、“以債謀發展”的模式，借助“土地、房地產、金融”的三方循環，拼命擴大城市框架、做大土地財政，刺激經濟增長。

然而，城鎮化已到轉折點，傳統發展模式也遭遇了債務之困。

目前，我國城鎮化率已達67%，接近城鎮化增長S型曲線的頂部，即將從快速增長步入穩定發展階段。

一般而言，城鎮化低于30%為起步階段，30%-70%為加速階段，而超過70%則為成熟階段。

城鎮化速度越快，意味著人口向城市涌入的速度越快，城市自身的擴張動能越強，基建、地產、經濟的支撐面也越強，反之同理。

更何況，任何看似簡單的刺激式增長，在背后都標注了代價：土地是有限的，債務是要還的，投資收益是邊際遞減的……

當前，“土地、房地產、金融”的循環已經不復存在，“科技、產業、資本”的新循環正在建立。

面對兩個階段之變，轉變發展模式，告別基建、投資、地產依賴，已是當務之急。

02

城市群、都市圈，越來越重要。

會議提出，著眼于提高城市對人口和經濟社會發展的綜合承載能力，發展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈。

10年前的城市工作會議，強調了“城市群”的重要性，這一次則加上了“都市圈”，并多了“提高城市綜合承載力”的基調。

過去幾十年來，“鼓勵大城市擴張”還是“重點發展中小城市”，一直存在政策張力。

這一次頂層設計通過都市圈、城市群，將其統籌在一起。

我國的城鎮空間體系，由中心城市、都市圈、城市群構成“同心圓”結構，城市群最大，都市圈次之。

都市圈一般只有一個中心城市，以1小時通勤圈為范圍；城市群多數涵蓋多個都市圈，范圍普遍跨越省域。

但無論都市圈還是城市群，中心城市都是核心載體，而“提高城市承載力”，意味著不再過度限制大城市發展，而是強化其承載天花板，擴大人口承載力，發揮更大作用。

十四時期，我國規劃了19個國家級城市群，包括京津冀、長三角、大灣區三個世界級城市群，成渝、長江中游、中原、關中平原等國家城市群。

與此同時，我國共有30多個大型都市圈，目前已批復17個國家級都市圈，涵蓋廣州、深圳、南京、杭州、成都、重慶等重點城市。

無論都市圈還是城市群，都不再是個別城市的單兵突擊，而要與周邊地市形成聯動，實現“抱團發展”。

可以看到，都市圈內跨城地鐵已不鮮見，城市群內的產業飛地、科創飛地開始涌現，跨市跨省的規劃、產業、公共服務一體化也在順利推進。

在此背景下，大城市無序擴張受到限制，“強省會”模式受到空前挑戰，但“強都市圈”、“大城市群”卻在鼓勵范圍。

未來城市競爭，不再是單個城市之間的較量，而是都市圈、城市群的較量。

03

“分類推進”縣域城鎮化，意味著什么？

會議提出，分類推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，繼續推進農業轉移人口市民化，促進大中小城市和小城鎮協調發展。

縣域城鎮化，并非第一次提及。但核心不在于縣域作為城鎮化的新載體，而在于“分類推進”。

早在2022年，中央文件就已將縣城劃分為5類：

大城市周邊縣城、專業功能縣城、農產品主產區縣城、重點生態功能區縣城、人口流失縣城。

根據文件，要加快發展大城市周邊縣城，積極培育專業功能縣城，引導人口流失縣城轉型發展。

我國共有2800多個縣域，包括1800多個縣和縣級市，這是嚴格意義的縣城，但區位、資源、發展模式有別，縣城發展大相徑庭。

我國既有“富可敵市”的千億經濟大縣。2024年，千億GDP縣增加到62個，主要集中于江蘇、浙江、山東、福建等東部地區。

其中，江蘇昆山市、江陰市雙雙邁過5000億元大關，力壓烏魯木齊、蘭州等省會城市。

這些千億大縣，要么是大城市周邊縣城，如長沙縣、南昌縣；要么是資源大縣、家里有礦，如神木市、準格爾旗；要么是沿海產業強縣，如昆山、江陰、慈溪等。

然而，經濟大縣畢竟只是少數，人口流失縣城才是常態，而人口不足10萬的小縣更是多達200多個。

根據吳康教授團隊統計，在已公布數據的縣區中，2010—2020年常住人口減少的近1500個，其中約1240個為縣和縣級市，其中約有15.64%的縣域人口減少了20%以上。

顯然，經濟強縣獲得更大發展空間，但人口流失縣城必須主動強身健體，不能再走鋪大攤子擴張的老路。

對此，國家層面發布文件提出，“穩妥調減收縮型城市市轄區，審慎研究調整收縮型縣（市）”。

這意味著，一些人口流失縣城，或將面臨撤并調整的命運，參閱（人口收縮地區，要調整了？》

部分財政供養比例失衡的人口小縣，更要率先打破鐵飯碗，精簡編制已成常態。

04

沒有二次“棚改”，只有城市更新。

會議指出，高質量開展城市更新；加快構建房地產發展新模式，穩步推進城中村和危舊房改造。

以“城市更新”為重點，意味著大建設告一段落，“以地謀發展”的傳統路徑難以持續。

這從多地“住房和建設局”更名“住房和城市更新局”就可見一斑。

新形勢下的城中村和危舊房改造，重點著眼的是內需和民生，而非經濟刺激和土地財政，這與此前的棚改有了實質性區別。

許多人還記得，10年前的棚改貨幣化，疊加樓市去庫存、1億人進城落戶，曾經帶動房地產市場空前繁榮。

因此，這一次城市會議召開之前，不少人寄望于“二次棚改”，渴盼新一輪大水漫灌能再次激活樓市，但相關定調并未超出預期。

畢竟，10年過去，人口、城鎮化、經濟基本面都已發生巨大變化。

居民杠桿率處在高位，住房市場整體飽和，供求關系更是發生巨大變化。

時代變了，房地產顯然不可能重回舊路，無論城中村改造還是舊城改造，都不會大干快上。

事實上，大水漫灌、大干快上，也未必有用了。