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作者|張帥

整理|姜心宇

本期編輯|張咪咪

本期審核|陳玨可

摘要

議會(huì)政治對(duì)印度對(duì)華政策的演變產(chǎn)生重要影響。基于對(duì)尼赫魯政府對(duì)華邊境政策中的議會(huì)政治分析，印度議會(huì)具有外交決策“制衡者”、國(guó)內(nèi)矛盾“調(diào)和者”、制度競(jìng)爭(zhēng)“推動(dòng)者”三個(gè)角色。盡管反對(duì)派利用議會(huì)的相關(guān)制度機(jī)制給尼赫魯政府施加了極大的壓力，但并未根本改變其對(duì)華邊境政策的既定方向，只起到加速或延緩其演變進(jìn)程的作用。在此過(guò)程中，議會(huì)為印度國(guó)內(nèi)各政治勢(shì)力在涉華問(wèn)題上提供了凝聚共識(shí)的平臺(tái)，議會(huì)政治成為調(diào)節(jié)印度國(guó)內(nèi)矛盾的重要方式，通過(guò)議會(huì)立法加強(qiáng)制度建設(shè)也成為印度增強(qiáng)對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)力的必要之舉。從議會(huì)政治視角看，印度的對(duì)華政策取向體現(xiàn)出多樣化、缺乏高度共識(shí)的顯著特征，在主體、方式及成效三個(gè)方面呈現(xiàn)出新的動(dòng)向。對(duì)此，總結(jié)中印開展議會(huì)外交的歷史經(jīng)驗(yàn)，著力加強(qiáng)雙邊各層級(jí)立法機(jī)構(gòu)的交流交往，有助于爭(zhēng)取印度議會(huì)對(duì)華友好輿論，為中印關(guān)系發(fā)展注入新的動(dòng)力。

關(guān)鍵詞：印度議會(huì) 議會(huì)政治 議會(huì)外交 中印邊界問(wèn)題 中印關(guān)系

圖源：網(wǎng)絡(luò)

2024年12月,中印關(guān)系再度成為印度議會(huì)冬季會(huì)議討論的焦點(diǎn)議題。中印“喀山會(huì)晤”重啟關(guān)系再出發(fā)與中印邊境局勢(shì)的緩和,反而引起印度國(guó)大黨的猛烈抨擊。印方多位議員在議會(huì)人民院（Lok Sabha）對(duì)莫迪政府的對(duì)華政策提出質(zhì)詢、發(fā)起辯論,為中印關(guān)系制造“噪音”。實(shí)際上,作為印度政治的中心舞臺(tái),議會(huì)一直是觀察印度對(duì)華政策發(fā)展變化的窗口,在印度對(duì)華邊境政策演變過(guò)程中扮演了重要角色。有學(xué)者就指出,“在有關(guān)中印邊界問(wèn)題的政策形成過(guò)程中,印度政府受議會(huì)、媒體和公眾輿論的掣肘之多、影響之大,在世界大國(guó)中實(shí)屬罕見?！辈贿^(guò),學(xué)界關(guān)于印度對(duì)華政策中議會(huì)的角色以及議會(huì)政治如何影響印度對(duì)華政策鮮有充分討論,更多是以“線索”形式強(qiáng)調(diào)議會(huì)政治對(duì)印度對(duì)華政策演變產(chǎn)生了至關(guān)重要的影響。當(dāng)然,已有研究也突出了議會(huì)政治在尼赫魯政府的對(duì)華邊境政策中表現(xiàn)最活躍這一經(jīng)驗(yàn)事實(shí)。比較有利的是,印度議會(huì)數(shù)字圖書館（Parliament Digital Library,PDL）公開了一批尼赫魯政府時(shí)期的中印邊界問(wèn)題相關(guān)檔案,這為考察印度議會(huì)政治與印度對(duì)華政策演變提供了新的資料。有鑒于此,本文立足已有研究提及的“議會(huì)線索”,以尼赫魯政府的對(duì)華邊境政策為例,輔以印度議會(huì)數(shù)字圖書館藏中印邊界問(wèn)題相關(guān)檔案,圍繞議會(huì)政治影響印度對(duì)華政策的方式、動(dòng)機(jī)、實(shí)質(zhì)以及議會(huì)政治視角下印度對(duì)華政策取向等問(wèn)題展開探討。

一、議會(huì)政治與印度的對(duì)華政策

議會(huì)政治是一種政治制度和政治運(yùn)作方式,是以議會(huì)為中心的議會(huì)與政治體系間相互作用而產(chǎn)生的一種社會(huì)政治形態(tài)；其遵循 民主、代議、分權(quán)、程序四個(gè)原則,核心內(nèi)涵是議會(huì)作為國(guó)家立法機(jī)關(guān)在政治生活中發(fā)揮關(guān)鍵作用。這種作用具體體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是權(quán)力結(jié)構(gòu)上的立法權(quán)中心地位,二是對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督與制約,三是決策程序的關(guān)鍵一環(huán),四是推動(dòng)或保障政治參與。同時(shí),議會(huì)還是政黨的主要活動(dòng)場(chǎng)所,各政黨通過(guò)競(jìng)選進(jìn)入議會(huì)、爭(zhēng)奪議會(huì)席位。對(duì)此,各政黨以議會(huì)為平臺(tái)展開激烈辯論,利用議會(huì)的相關(guān)制度機(jī)制,提出政策主張、推動(dòng)立法議程,爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)本黨的政治理念和目標(biāo)。此外,議會(huì)也為不同政黨之間的協(xié)商與合作提供平臺(tái)。通過(guò)議會(huì)中的協(xié)商機(jī)制,各政黨可以就國(guó)家重大問(wèn)題凝聚共識(shí),形成聯(lián)合政府或在某些政策上實(shí)現(xiàn)妥協(xié)。

基于以上論述,議會(huì)政治之所以具有影響力,根本上是因?yàn)槠湔莆罩贫刃詸?quán)力。以議員和政黨為代表的國(guó)家政治生活中的重要行為體,匯聚在議會(huì)的舞臺(tái)上,通過(guò)法律規(guī)定、議事規(guī)則、立法程序等制度機(jī)制監(jiān)督和制約政府的內(nèi)政與外交政策,進(jìn)而提高決策實(shí)效性、有效擴(kuò)展政治參與、調(diào)和流動(dòng)中的競(jìng)爭(zhēng),以維護(hù)政治和社會(huì)秩序的穩(wěn)定。

母庸置疑,印度的議會(huì)政治體現(xiàn)上述共性,同時(shí)又呈現(xiàn)“印度特色”。印度構(gòu)建了一個(gè)混合式的憲政體系,在借鑒多國(guó)憲法理念和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了印度式創(chuàng)新。印度的議會(huì)民主制并非照搬英國(guó)的“西敏制”,而是融合了英國(guó)和美國(guó)權(quán)力分配經(jīng)驗(yàn)的第三種模式。具體而言,仿效“西敏制”而建的印度議會(huì)并非完全獨(dú)立的立法機(jī)關(guān),也遠(yuǎn)不像自然演變而來(lái)的英國(guó)議會(huì)那樣享有無(wú)限制和絕對(duì)的權(quán)力。具有代表性的是,印度《憲法》附則七（The Seventh Schedule）以“權(quán)屬清單”的形式對(duì)央地兩級(jí)立法機(jī)構(gòu)的權(quán)力和功能作出規(guī)定。就外交相關(guān)議題領(lǐng)域而言,印度《憲法》第246條賦予議會(huì)參與外交政策制定與實(shí)施的權(quán)力,附則七第1列表明確規(guī)定了聯(lián)邦議會(huì)對(duì)11項(xiàng)外交事務(wù)享有立法權(quán)。由此而言,印度議會(huì)具有“政策制定型議會(huì)”的特點(diǎn)。同時(shí),其在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中又遵循“政府決策,議會(huì)批準(zhǔn)”的原則,面對(duì)“一黨獨(dú)大”難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的影響力,存在“內(nèi)閣專權(quán)議會(huì)衰落”的問(wèn)題。也就是說(shuō),議會(huì)政治對(duì)印度外交政策的影響不僅體現(xiàn)在立法與行政關(guān)系的框架之中,更集中呈現(xiàn)在相關(guān)制度機(jī)制的運(yùn)行過(guò)程及其結(jié)果之中。有印度學(xué)者就指出,沒(méi)有任何一個(gè)機(jī)構(gòu)或個(gè)人可以壟斷印度的外交政策制定權(quán),只會(huì)在特定時(shí)期或動(dòng)態(tài)過(guò)程中出現(xiàn)一個(gè)相對(duì)具有影響力的因素。概言之,相關(guān)行為體圍繞議會(huì)內(nèi)在制度安排、外在機(jī)制設(shè)計(jì)形成的互動(dòng)關(guān)系,及其背后的動(dòng)機(jī)與實(shí)質(zhì),是探究議會(huì)政治與印度對(duì)華政策二者關(guān)系的切入點(diǎn)。

（一）

制衡決策:議會(huì)政治影響印度對(duì)華政策的方式

議會(huì)政治在印度對(duì)華政策演變過(guò)程中構(gòu)成“拉力”和“推力”。從制度設(shè)計(jì)來(lái)看,印度央地兩級(jí)立法機(jī)構(gòu)有權(quán)否決政府在涉及領(lǐng)土與主權(quán)問(wèn)題上作出的決定。印度《憲法》附則一（The First Schedule）對(duì)印度各邦及中央直轄區(qū)的面積大小有明確規(guī)定,若政府進(jìn)行獲取、割讓或交換等任何形式的領(lǐng)土變更,必須以憲法修正案形式在聯(lián)邦議會(huì)獲得至少三分之二議員的贊成票才能通過(guò)。同時(shí),在提交至總統(tǒng)簽署生效前,還需超過(guò)一半的地方邦立法院（會(huì)）表決通過(guò)。因而,政府議案或議員提案的通過(guò)又必須經(jīng)過(guò)議會(huì)“三讀”程序,在此過(guò)程中反對(duì)派通過(guò)“不信任投票”“休會(huì)動(dòng)議”“辯論與質(zhì)詢”等規(guī)則挑戰(zhàn)執(zhí)政黨并監(jiān)督政府行為。從這一角度而言,印度議會(huì)對(duì)政府的對(duì)華政策擁有否決權(quán),而反對(duì)派在立法程序中通過(guò)議會(huì)的制度機(jī)制監(jiān)督、延宕或支持政府的涉華立法動(dòng)議則成為議會(huì)政治影響印度對(duì)華政策的主要方式。

具體而言,反對(duì)派作為議會(huì)監(jiān)督政府行為的主體,主要通過(guò)制造輿論壓力阻礙政府作出有意義的決策,抑或助長(zhǎng)政府對(duì)華政策朝既定方向加速演變。其中,質(zhì)詢是讓議會(huì)及民意了解相關(guān)領(lǐng)域最新情況、發(fā)揮立法監(jiān)督行政的關(guān)鍵手段。而辯論又促使政府的決策變得更加現(xiàn)實(shí),迫使政府不得不充分信任議會(huì)、經(jīng)常與議會(huì)協(xié)商、及時(shí)向議會(huì)披露信息。同時(shí),在立法活動(dòng)高潮時(shí)期以及政策轉(zhuǎn)圓關(guān)鍵時(shí)刻,反對(duì)派還通過(guò)發(fā)起游行示威、利用媒體左右公眾輿論的方式,在議會(huì)外給政府制造輿論壓力。

綜上所述,議會(huì)政治影響印度對(duì)華政策的方式集中體現(xiàn)為議會(huì)的“否決權(quán)”以及反對(duì)派的“監(jiān)督權(quán)”。在制度設(shè)計(jì)上,印度議會(huì)有權(quán)否決政府的對(duì)華邊境政策。在立法程序和議會(huì)會(huì)議進(jìn)行過(guò)程中,反對(duì)派則利用議會(huì)的相關(guān)制度機(jī)制給政府施加壓力,加速或延緩其對(duì)華政策的演變進(jìn)程。

（二）

調(diào)和矛盾:議會(huì)政治影響印度對(duì)華政策的動(dòng)機(jī)

從表觀特征看,“制度授權(quán)”和“機(jī)制賦能”是議會(huì)政治影響印度對(duì)華政策的動(dòng)因。但實(shí)際上,相較通過(guò)制度機(jī)制發(fā)揮的制衡作用,印度的議會(huì)政治圍繞涉華問(wèn)題起到的調(diào)和作用要更加明顯。理論上,外交決策權(quán)集中在政府（內(nèi)閣）,外交事務(wù)也并非議會(huì)關(guān)注的核心議題?；蛘哒f(shuō),行政與立法的權(quán)力關(guān)系、執(zhí)政黨與反對(duì)派的互動(dòng)關(guān)系才是推動(dòng)議會(huì)政治影響政府決策的主要?jiǎng)恿?。不過(guò),印度外交政策的制定與實(shí)施是一個(gè)“共識(shí)決策”的過(guò)程,具有“多元一體”的特征；尤其在涉及領(lǐng)土與主權(quán)的問(wèn)題上,既需要凝聚精英共識(shí),亦需要贏得大眾輿論的支持,更需要建立在議會(huì)批準(zhǔn)和認(rèn)可的基礎(chǔ)上。

從更深層次而言,印度的議會(huì)政治在危機(jī)時(shí)刻發(fā)揮著特殊的調(diào)解作用。多元性是印度社會(huì)自古以來(lái)的特征,政治上的意識(shí)形態(tài)多元化是其中一個(gè)主要表現(xiàn)。關(guān)鍵是,對(duì)于印度這個(gè)次大陸新生國(guó)家來(lái)說(shuō),沒(méi)有什么比社會(huì)秩序的穩(wěn)定更重要,它甚至要高于國(guó)家這個(gè)存在。為此,議會(huì)在印度的社會(huì)與政治生活中實(shí)際上充當(dāng)著一個(gè)匯聚各方面不滿或反對(duì)意見的問(wèn)題協(xié)商平臺(tái)。其如同國(guó)家狀態(tài)的一面鏡子,全國(guó)各個(gè)角落的任何事態(tài)均可在議會(huì)討論,堪稱“微縮國(guó)家”。因而,通過(guò)議會(huì)政治可以調(diào)和流動(dòng)中的競(jìng)爭(zhēng),使新聞媒體與合法的利益集團(tuán)發(fā)揮各自功能,既強(qiáng)化政治溝通又反映人民呼聲,進(jìn)而有效地?cái)U(kuò)展或規(guī)范政治參與。特別是,經(jīng)過(guò)協(xié)商后,通過(guò)議會(huì)立法的形式賦予某項(xiàng)決議法律效力,有助于消再分歧、凝聚共識(shí)。

基于上述論述,中印邊界問(wèn)題是促使議會(huì)政治影響印度對(duì)華政策的直接原因。究其根源,領(lǐng)土爭(zhēng)端疊加國(guó)內(nèi)危機(jī),使印度政府的對(duì)華政策又成為一面折射印度社會(huì)矛盾的棱鏡。因此,印度議會(huì)通過(guò)以協(xié)商為主的“說(shuō)服性權(quán)力”,為各種對(duì)立性意愿搭建了一個(gè)全國(guó)性化解平臺(tái)；抑或通過(guò)行使制度性權(quán)力對(duì)政府對(duì)華政策形成制衡,以確保相關(guān)政策的制定和實(shí)施走在有利于社會(huì)穩(wěn)定的軌道上,避免政治矛盾威脅社會(huì)穩(wěn)定、致力于維護(hù)印度“多元一體”的社會(huì)秩序。

（三）

制度競(jìng)爭(zhēng):議會(huì)政治影響印度對(duì)華政策的實(shí)質(zhì)

制度優(yōu)勢(shì)是一個(gè)國(guó)家的最大優(yōu)勢(shì),制度競(jìng)爭(zhēng)是國(guó)家間最根本的競(jìng)爭(zhēng)。制度競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)質(zhì)是領(lǐng)導(dǎo)國(guó)爭(zhēng)奪對(duì)行為規(guī)則的控制權(quán)、爭(zhēng)取伙伴擴(kuò)大自身影響力,進(jìn)而提升自身權(quán)力、利益和尊嚴(yán)。其中,立法機(jī)構(gòu)是國(guó)家制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵主體,加強(qiáng)議會(huì)立法是提升制度競(jìng)爭(zhēng)力的重要途徑。對(duì)印度而言,議會(huì)既是其民主政治系統(tǒng)的中樞,又是維系其民主政治模式和政治秩序的載體,處于印度市民社會(huì)最顯著地位的議會(huì)系統(tǒng)的良好運(yùn)轉(zhuǎn)成為印度社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的前提保障。此外,議會(huì)政治影響國(guó)家層面的內(nèi)政與外交政策,表面上是對(duì)政府行為的監(jiān)督與制約,實(shí)質(zhì)上是相關(guān)行為體借議會(huì)的制度機(jī)制凝聚共識(shí)并作出具有法律效力的制度安排的體現(xiàn)。從這一意義而言,議會(huì)政治影響印度對(duì)華政策的實(shí)質(zhì)是,發(fā)揮所謂制度優(yōu)勢(shì),通過(guò)“建制”與“改制”增強(qiáng)對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)力,進(jìn)而構(gòu)建有利于印度的話語(yǔ)權(quán)以及國(guó)際和地區(qū)秩序。

一是突出對(duì)華政策的“合法性”,構(gòu)建有利于印度的話語(yǔ)權(quán)。對(duì)華政策成為印度議會(huì)政治關(guān)注的焦點(diǎn)以及政府選擇充分信任議會(huì)的做法,一定程度上有利于保障政府對(duì)華政策在法律意義和社會(huì)意義上的雙重合法。即,借助議會(huì)平臺(tái)進(jìn)行充分協(xié)商,并通過(guò)法定程序推動(dòng)執(zhí)政黨的對(duì)華政策主張上升為國(guó)家意志,使政府對(duì)華政策舉措能夠持續(xù)地獲得社會(huì)多數(shù)的認(rèn)可支持。這種做法不僅有助于凝聚國(guó)內(nèi)共識(shí),也有利于宣揚(yáng)印度立場(chǎng),爭(zhēng)取國(guó)際輿論支持。

二是建立健全制度機(jī)制,提高對(duì)華政策的實(shí)效性和可持續(xù)性。國(guó)家權(quán)力被鑲嵌在規(guī)則體系和制度約束中運(yùn)行,制度化水平是印度提升對(duì)華政策效度的關(guān)鍵。同時(shí),制度創(chuàng)設(shè)能力是國(guó)家政治實(shí)力的重要組成部分,也是確保具體政策舉措具備人力、物力、財(cái)力全方位支撐的根本保障。故此,健全各層面對(duì)華政策的協(xié)調(diào)機(jī)制,建立有助于加強(qiáng)對(duì)爭(zhēng)議地區(qū)管治能力的制度保障,成為印度增強(qiáng)對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵。尤其是,印度試圖在中印邊界問(wèn)題上對(duì)華示強(qiáng),離不開一些持續(xù)性強(qiáng)、穩(wěn)定性高、認(rèn)同力度大的制度保障。因而,通過(guò)議會(huì)立法的方式建立健全制度機(jī)制也成為議會(huì)政治影響印度對(duì)華政策的一個(gè)本質(zhì)特征。

綜上所述,議會(huì)政治與印度對(duì)華政策的關(guān)系集中體現(xiàn)在印度議會(huì)扮演的三重角色之中：第一,根據(jù)《憲法》賦權(quán),運(yùn)用程序機(jī)制,發(fā)揮監(jiān)督與制約作用,是對(duì)華外交決策的“制衡者”；第二,在涉華問(wèn)題上促進(jìn)溝通與協(xié)調(diào),為各種對(duì)立性意見搭建全國(guó)性化解平臺(tái),是國(guó)內(nèi)矛盾的“調(diào)和者”；第三,作為加強(qiáng)制度機(jī)制建設(shè)的主體,是對(duì)華制度競(jìng)爭(zhēng)的“推動(dòng)者”。

二、尼赫魯政府對(duì)華邊境政策中的議會(huì)政治

自從中印邊界爭(zhēng)端在印度成為政治問(wèn)題后,尼赫魯政府始終面臨來(lái)自議會(huì)的壓力。反對(duì)派對(duì)政府對(duì)華邊境政策的取向十分敏感,一直在阻止政府作出任何讓步的姿態(tài)。從1950年11月開始,印度的各種政治力量頻繁利用議會(huì)的制度機(jī)制影響尼赫魯政府的對(duì)華邊境政策,推動(dòng)其朝著戰(zhàn)爭(zhēng)的方向加速演變。

（一）

外交決策“制衡者”:議會(huì)政治影響尼赫魯政府對(duì)華邊境政策的方式

總體看,印度議會(huì)不同政黨的對(duì)華政策主張各異,對(duì)尼赫魯政府對(duì)華邊境政策走向極端化負(fù)有不可推卸的責(zé)任。特別是,議會(huì)多數(shù)議員言辭激烈,猛烈坪擊政府對(duì)華邊境政策,給尼赫魯施加了極大壓力。具體而言,在程序制約、機(jī)制掣肘、輿論壓力的交互影響下,尼赫魯政府在立法機(jī)構(gòu)監(jiān)督政策的問(wèn)題上幾乎做了全面退讓,尼赫魯本人也被緊緊地拴在對(duì)華強(qiáng)硬的立場(chǎng)上。

根據(jù)印度憲法,如果尼赫魯政府在對(duì)華邊境問(wèn)題上選擇妥協(xié),從程序上就必須得到議會(huì)三分之二多數(shù)贊成和當(dāng)時(shí)全國(guó)14個(gè)邦過(guò)半數(shù)立法院（會(huì)）的通過(guò),并由總統(tǒng)簽署才能生效。顯然,尼赫魯在國(guó)大黨內(nèi)擁有絕對(duì)主導(dǎo)權(quán),且國(guó)大黨不僅在聯(lián)邦議會(huì)具有壓倒性優(yōu)勢(shì),且控制著各地方邦立法機(jī)構(gòu)。也就是說(shuō),尼赫魯如果堅(jiān)持與中國(guó)達(dá)成協(xié)議是有望獲得成功的,但是來(lái)自議會(huì)的壓力特別是反對(duì)派的怒火使尼赫魯沒(méi)有任何妥協(xié)的余地。1959年8月28日,三天前發(fā)生的朗久事件被媒體廣泛報(bào)道,中國(guó)修路的事情也在議會(huì)內(nèi)屢遭披露。于是,議員們?nèi)杭h會(huì)不斷發(fā)起辯論與質(zhì)詢、提出休會(huì)動(dòng)議,要求政府闡明對(duì)華邊境政策。在輿論壓力下,尼赫魯政府于1959年9月7日首次向議會(huì)公布了主要刊載中印雙方圍繞邊界問(wèn)題交涉文件的《白皮書》。此后,同中國(guó)的一切外交文件的往來(lái)都以《白皮書》的形式及時(shí)在議會(huì)發(fā)布。這樣,尼赫魯就把行政當(dāng)局處理對(duì)外關(guān)系的權(quán)力和責(zé)任實(shí)際上移交給了立法機(jī)構(gòu),以證明政府有義務(wù)充分信任議會(huì)。尼赫魯在議會(huì)發(fā)言時(shí)就指出：“如果說(shuō)過(guò)去我拖延向議會(huì)公布關(guān)于邊界爭(zhēng)端的文件是錯(cuò)誤的話,那么我今后不會(huì)重犯這個(gè)錯(cuò)誤。形勢(shì)要求我們必須使全國(guó)，特別是議會(huì)充分了解事態(tài)進(jìn)展?！蓖瑫r(shí),反對(duì)派通過(guò)舉行游行示威向政府施壓,尤其是人民社會(huì)黨（Praja Socialist Party）在1959年10月發(fā)起了印度獨(dú)立以來(lái)第一次要求總理辭職的游行示威,給尼赫魯政府制造了不小的壓力。

隨著中印邊界爭(zhēng)端的日益激烈,議員們又頻借議會(huì)的議事規(guī)則向政府施壓。1960年2月16日,議員們從報(bào)紙上獲悉政府將邀請(qǐng)周恩來(lái)總理訪問(wèn)印度的消息,便怒氣沖沖地跑到議會(huì)提出緊急動(dòng)議,要求討論政府“突然且毫無(wú)理由”地改變政策的問(wèn)題。1962年5月12日,反對(duì)派議員以所謂回?fù)糁袊?guó)“侵略”為由,就政府對(duì)華邊境政策發(fā)起辯論,要求政府做好戰(zhàn)爭(zhēng)準(zhǔn)備；尼赫魯對(duì)此也強(qiáng)硬表態(tài)稱,“政府堅(jiān)決反對(duì)任何撤除在中印邊境軍事部署的提議,印度對(duì)中國(guó)的‘侵略’，絕不妥協(xié)退讓?！币蚨?尼赫魯政府的對(duì)華邊境政策自1959年以來(lái)也得到了議會(huì)的首次認(rèn)可。在1962年5月14日的議會(huì)辯論中,一直強(qiáng)烈反對(duì)尼赫魯?shù)淖杂牲h（Swatantra Party）議員雷迪（Narsimha Reddy）盛贊“政府對(duì)華邊境政策近來(lái)發(fā)生令人欣喜的變化”,認(rèn)為在此之前尼赫魯?shù)膶?duì)華立場(chǎng)“總是態(tài)度軟弱、舉棋不定”,強(qiáng)調(diào)“議會(huì)壓力迫使總理現(xiàn)在聽從了公眾意見并轉(zhuǎn)變了態(tài)度,這是印度議會(huì)民主制度優(yōu)越性的體現(xiàn)”。

因此,受到誤導(dǎo)的印度輿論被不負(fù)責(zé)任的反對(duì)派煽動(dòng)到了歇斯底里的瘋狂程度,任何對(duì)華妥協(xié)的企圖都會(huì)被斥責(zé)為姑息和膽小,而尼赫魯政府選擇充分信任議會(huì)的做法使其在處理中印邊界問(wèn)題時(shí)更加被動(dòng),成為中印關(guān)系持續(xù)緊張的一個(gè)主要根源。

（二）

國(guó)內(nèi)矛盾“調(diào)和者”:議會(huì)政治影響尼赫魯政府對(duì)華邊境政策的動(dòng)機(jī)

在中印邊界問(wèn)題上,議會(huì)與政府的互動(dòng)如此密切和持續(xù),以至于議會(huì)已不再是一個(gè)局限于培養(yǎng)輿論的平臺(tái)。借中印邊界問(wèn)題表達(dá)不滿,匯聚不同意見,進(jìn)而促使政府適時(shí)反思調(diào)整相關(guān)政策、規(guī)范行政行為、避免社會(huì)動(dòng)蕩已成為議會(huì)政治介入尼赫魯政府對(duì)華邊境政策的深層動(dòng)機(jī)。

尼赫魯時(shí)代是危機(jī)四伏的時(shí)代,也是印度困難不斷增加的年代；人們對(duì)五年計(jì)劃的信心已喪失殆盡,政府和公眾面臨著比中印邊界問(wèn)題更加迫切的國(guó)內(nèi)問(wèn)題。尼赫魯執(zhí)政的17年中,印度的國(guó)家發(fā)展模式、政府方針政策等都太過(guò)于理想化,既不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律,也與政治斗爭(zhēng)的規(guī)律相恃。尼赫魯向往和追求的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)公平并進(jìn)的目標(biāo)并沒(méi)有取得顯著進(jìn)展,反而農(nóng)業(yè)嚴(yán)重滯后、貧富差距明顯、下層人民的境況并沒(méi)有顯著改善。1962年10月27日的《人民日?qǐng)?bào)》文章也從另一個(gè)角度指出,印度挑起邊境軍事沖突的根源在于“印度階級(jí)矛盾和社會(huì)矛盾日益尖銳和尼赫魯政府的政治危機(jī)更加嚴(yán)重”。

在上述背景下,議會(huì)政治介入尼赫魯政府對(duì)華邊境政策的真正目標(biāo)是尼赫魯支持的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)革命,旨在不遺余力地阻撓和閹割這場(chǎng)革命。因而,中印邊界爭(zhēng)端給印度國(guó)內(nèi)批評(píng)尼赫魯政府的人一個(gè)把柄,給了反對(duì)派議員們直接攻擊尼赫魯?shù)挠職夂蜋C(jī)會(huì)。最尖銳批評(píng)尼赫魯對(duì)華邊境政策的人,正是在內(nèi)外政策的各方面都反對(duì)他的那批人。對(duì)尼赫魯政府的強(qiáng)烈攻擊,來(lái)自非共產(chǎn)黨的左翼,也來(lái)自右翼；攻擊的問(wèn)題已涉及不結(jié)盟政策、經(jīng)濟(jì)政策等內(nèi)政外交多個(gè)方面。邊界爭(zhēng)端及對(duì)華政策已成為一塊棱鏡,把反對(duì)派形形色色的批評(píng)都投射出來(lái)。

印度共產(chǎn)黨議員丹吉（Shripad Amrit Dange）就認(rèn)為,反對(duì)派把矛頭對(duì)準(zhǔn)尼赫魯政府對(duì)華邊境政策的實(shí)質(zhì)是對(duì)印度國(guó)內(nèi)現(xiàn)狀的不滿,是為了改變尼赫魯政府推出的各項(xiàng)政策。丹吉在1959年11月25日人民院關(guān)于中印關(guān)系的辯論中指出：“對(duì)某些批評(píng)政府堅(jiān)持‘潘查希拉協(xié)定’、和平談判解決中印邊界問(wèn)題的政黨來(lái)說(shuō),反對(duì)政府的五年計(jì)劃及發(fā)展政策或許才是其真實(shí)意圖。一些議員通過(guò)制造輿論壓力,試圖迫使政府采取符合他們預(yù)期的政策,實(shí)質(zhì)上他們是在挑戰(zhàn)國(guó)家權(quán)威,企圖改變國(guó)家的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)。其實(shí),他們可以直接一點(diǎn),直指國(guó)家發(fā)展模式和政府的內(nèi)外政策就行,無(wú)需通過(guò)煽動(dòng)‘對(duì)華戰(zhàn)爭(zhēng)’來(lái)達(dá)到目的。一些政黨和議員在宣揚(yáng)國(guó)家和政府的各種‘失敗論’,主張奉行強(qiáng)硬立場(chǎng)、叫囂對(duì)華戰(zhàn)爭(zhēng)。但我認(rèn)為總理和政府以談判為主的對(duì)華邊境政策是正確的；而且,只有通過(guò)實(shí)施五年計(jì)劃,才能發(fā)展重工業(yè),才有利于構(gòu)筑起強(qiáng)大的國(guó)防,才是自立自強(qiáng)的根本之舉?！?/p>

從另一個(gè)角度而言,這也表明議會(huì)實(shí)際上充當(dāng)著調(diào)整印度社會(huì)關(guān)系和釋放壓力的安全閥角色,是根據(jù)印度《憲法》發(fā)揮“疏通調(diào)節(jié)社會(huì)不滿”作用的具體體現(xiàn)。對(duì)此,尼赫魯也指出：“我已意識(shí)到一些政黨和議員利用這段時(shí)間國(guó)家面臨的特殊形勢(shì),借中印邊界問(wèn)題對(duì)政府各項(xiàng)政策表達(dá)不滿的真實(shí)目的。我歡迎所有批評(píng)并希望大家通過(guò)這次辯論對(duì)政府制定的政策計(jì)劃等一系列做法有更多深入了解,進(jìn)而我們可以凝聚出更多共識(shí)?！?/p>

（三）

制度競(jìng)爭(zhēng)“推動(dòng)者”:議會(huì)政治影響尼赫魯政府對(duì)華邊境政策的實(shí)質(zhì)

客觀而言,在議會(huì)政治的影響下尼赫魯政府在一定程度上找到了有利于宣揚(yáng)印度立場(chǎng)的理由,從而為其擴(kuò)大影響力、獲得輿論支持創(chuàng)造了條件。更重要的是,尼赫魯之所以堅(jiān)持不容談判的立場(chǎng),其中一個(gè)深層原因是其認(rèn)為中印邊界問(wèn)題已成為一個(gè)涉及民族自尊的重大問(wèn)題。正如尼赫魯在議會(huì)強(qiáng)調(diào)：“當(dāng)事情牽涉國(guó)家尊嚴(yán)和威信時(shí),就不是一兩英里領(lǐng)土的問(wèn)題了。它關(guān)乎我們民族的自豪感和自尊心,是比100英里或1000英里更寶貴的東西,是一種把人們的感情引向更高層面的東西。”尼赫魯從維護(hù)國(guó)家聲譽(yù)的角度看待中印邊界問(wèn)題,也體現(xiàn)出其對(duì)華邊境政策具有突出長(zhǎng)期博弈的特點(diǎn)。因此,通過(guò)議會(huì)立法加強(qiáng)制度建設(shè)、在議會(huì)政治中凝聚跨黨派共識(shí)并爭(zhēng)取輿論支持,也成為印度在邊界問(wèn)題上對(duì)華長(zhǎng)期博弈的著力點(diǎn)。

其一,突出對(duì)華邊境政策的“合法性”,建構(gòu)有利于印度立場(chǎng)的話語(yǔ)權(quán)。面對(duì)議會(huì)的壓力,尼赫魯在一定程度上也許是有意選擇妥協(xié)的,因?yàn)樗麑?duì)中印邊界問(wèn)題的方針要求把印度同中國(guó)外交通信中提及的論點(diǎn)加以宣揚(yáng)。尼赫魯在1959年9月26日致周恩來(lái)總理的信中便強(qiáng)調(diào)：“根據(jù)印度憲法,議會(huì)至高無(wú)上。事實(shí)不能不向議會(huì)披露,議會(huì)質(zhì)詢必須答復(fù)。議會(huì)批評(píng)政府未及時(shí)公布情況,而一旦議員和公眾了解了事實(shí),他們的反應(yīng)是驚異和極大的憤怒。”同時(shí),中印邊界爭(zhēng)端也引起國(guó)際輿論的關(guān)注,且尼赫魯政府自1959年9月便開始陸續(xù)向議會(huì)公布14份《白皮書》并公開給中國(guó)的照會(huì),這就使得對(duì)華外交談判的過(guò)程和細(xì)節(jié)被不斷爆光,不可避免地變成一種宣傳手段。印度這樣做不僅是為了找到更多與中國(guó)爭(zhēng)論的理由,也旨在為爭(zhēng)取國(guó)際輿論支持、擴(kuò)大中國(guó)的“信用差距”提供更多注腳。

其二,提升對(duì)華邊境政策的制度化水平,推動(dòng)可持續(xù)的對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)。在中印邊境?；鸬漠?dāng)天,尼赫魯在一場(chǎng)小學(xué)生的集會(huì)上再次講到“印度對(duì)華戰(zhàn)爭(zhēng)具有長(zhǎng)期性,也許要拖得很久,可能要拖到你們已長(zhǎng)大成人能參加這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)的時(shí)候”。1962年11月14日,印度議會(huì)通過(guò)一項(xiàng)所謂具有歷史意義的決議,要求印度歷屆領(lǐng)導(dǎo)人在印度每一寸土地被收回之前不得與中國(guó)開放關(guān)系。同時(shí),1951~1964年印度的憲法修正案也折射出,尼赫魯政府欲通過(guò)“建制”與“改制”的方式提高在邊界問(wèn)題上競(jìng)爭(zhēng)力的企圖。該時(shí)期印度對(duì)《憲法》進(jìn)行了17次修正,其中有8次直接涉及領(lǐng)土與主權(quán)問(wèn)題,其具體內(nèi)容既有形式上的所謂主權(quán)宣示,更涉及旨在增強(qiáng)治理與管控能力的制度安排或規(guī)則變更。例如,1963年10月5日生效的第16次憲法修正案,對(duì)印度《憲法》涉及領(lǐng)土問(wèn)題的19條第2、第3和第4款進(jìn)行了修改,授權(quán)政府和議會(huì)可以通過(guò)立法形式對(duì)妨礙維護(hù)印度主權(quán)和領(lǐng)土完整的言論、集會(huì)和結(jié)社自由采取限制措施；同時(shí),還修改了第84、第173條及附則三（重要官員宣誓內(nèi)容及規(guī)范）,將“維護(hù)印度主權(quán)和領(lǐng)土完整”確定為法定宣誓內(nèi)容。

其三,結(jié)合印度議會(huì)數(shù)字圖書館藏1964年以后的部分中印邊界問(wèn)題相關(guān)檔案看,印度議會(huì)作為對(duì)華激進(jìn)輿論策源地的趨勢(shì)總體在減弱,其更傾向于圍繞所謂行政區(qū)劃變更、邊境基建撥款、文旅發(fā)展規(guī)劃等與提升治理能力相關(guān)的議題領(lǐng)域開展立法活動(dòng)。1986年印度議會(huì)通過(guò)法案設(shè)立所謂“阿魯納恰爾邦”及2019年廢除其《憲法》第370條取消所謂印控克什米爾地區(qū)的特殊地位便是這一趨勢(shì)的集中呈現(xiàn)。從2017~2022年的38份印度議會(huì)委員會(huì)涉華報(bào)告也可以看出印度在諸多所謂務(wù)實(shí)議題領(lǐng)域的具體內(nèi)容和立場(chǎng),比如2018年9月4日和2019年2月13日印度議會(huì)外交事務(wù)常設(shè)委員會(huì)向議會(huì)兩院分別提交了兩份同名的《洞朗事件、邊境局勢(shì)與中印關(guān)系未來(lái)走向》報(bào)告,主張政府對(duì)華邊境政策應(yīng)更加靈活務(wù)實(shí),強(qiáng)調(diào)應(yīng)從鄰國(guó)外交、經(jīng)貿(mào)競(jìng)合、跨境水資源三個(gè)方面建立健全制度機(jī)制,進(jìn)而提高對(duì)華政策的實(shí)效性。

綜上所述,議會(huì)政治對(duì)尼赫魯政府對(duì)華邊境政策的影響既有效度亦有限度。其效度體現(xiàn)在,依據(jù)法律賦權(quán)、利用機(jī)制影響,進(jìn)而通過(guò)實(shí)施制度性權(quán)力,向尼赫魯政府揮舞“否決”大棒、動(dòng)用程序制約、制造輿論壓力,從而加速其對(duì)華邊境政策朝對(duì)抗與沖突的方向演進(jìn)。其限度則表現(xiàn)為,印度議會(huì)本身不是制定外交政策的機(jī)構(gòu),且外交也并非其關(guān)注的核心議題,而對(duì)政府的政策給予批準(zhǔn)和認(rèn)可才是其主要功能。因而,議會(huì)政治也只是起到推動(dòng)尼赫魯政府對(duì)華邊境政策朝早已確定的方向加速演變的作用,而并未成為對(duì)華外交決策的主體,亦未真正對(duì)尼赫魯政府動(dòng)用否決權(quán)。正如馬克斯韋爾（Neville Maxwell）所說(shuō)的:“必須牢記,尼赫魯及其顧問(wèn)們?cè)缭谶€沒(méi)有受到重大公眾壓力前就已制定了對(duì)撞方針。盡管在立法機(jī)構(gòu)監(jiān)督政策的問(wèn)題上尼赫魯政府幾乎全面退讓,但這種監(jiān)督也只是起到推動(dòng)他沿著早已自行選定的方向繼續(xù)前行的作用。公眾和議會(huì)壓力沒(méi)有要他做任何他不愿做的事,也沒(méi)有阻止他做任何他真正愿意做的事。”

三、議會(huì)政治視角下印度的對(duì)華政策取向

議會(huì)政治對(duì)尼赫魯政府的對(duì)華邊境政策既有“拉”的作用,也有“推”的動(dòng)力。前者構(gòu)成政治制約,使尼赫魯政府難以在對(duì)華問(wèn)題上采取有意義的行動(dòng)；后者形成政治推力,使尼赫魯政府的對(duì)華政策朝激進(jìn)方向加速演變。這對(duì)觀察議會(huì)政治視角下印度對(duì)華政策取向有以下三個(gè)方面的啟示。

首先,議會(huì)政治視角下的印度對(duì)華政策體現(xiàn)出多樣化、缺乏高度共識(shí)的顯著特征。從尼赫魯政府對(duì)華邊境政策中的議會(huì)政治可看出,在議會(huì)的平臺(tái)上既有叫囂對(duì)華戰(zhàn)爭(zhēng)的“鷹派”,也有支持和平談判的“鴿派”,還有主張首先實(shí)現(xiàn)自強(qiáng)的“中立派”。也就是說(shuō),議會(huì)政治視角下的印度對(duì)華政策并非鐵板一塊,不同行為體在對(duì)華問(wèn)題上的政策立場(chǎng)各異。形形色色的政治勢(shì)力匯聚在議會(huì)的舞臺(tái)上,圍繞對(duì)華政策與內(nèi)政聯(lián)動(dòng)產(chǎn)生的問(wèn)題,借助議會(huì)的制度機(jī)制相互攻訐與掣肘,進(jìn)而表達(dá)異見、左右輿論,推動(dòng)相關(guān)政策的制定與實(shí)施朝有利于自身的方向演變。從制度設(shè)計(jì)的層面來(lái)看,這也是一些印度議員和學(xué)者強(qiáng)調(diào)的所謂印度議會(huì)民主制制度優(yōu)勢(shì)的體現(xiàn),其發(fā)揮著調(diào)和競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)協(xié)商、消弭分歧,進(jìn)而維護(hù)印度多元一體政治格局和社會(huì)秩序穩(wěn)定的重要作用。從這一意義而言,印度的國(guó)內(nèi)政治對(duì)中印關(guān)系的影響,抑或?qū)θA政策在印度內(nèi)政中扮演的角色,是決定議會(huì)政治影響印度對(duì)華政策效度的關(guān)鍵。概言之,涉華問(wèn)題既可以成為助長(zhǎng)印度黨派紛爭(zhēng)的切入點(diǎn),也可以成為推動(dòng)印度跨黨派共識(shí)的抓手。例如,經(jīng)歷過(guò)邊境戰(zhàn)爭(zhēng)的尼赫魯政府感到失敗的后果也許并不嚴(yán)重,其滿懷信心地認(rèn)為國(guó)家似乎出現(xiàn)了前所未有的團(tuán)結(jié),要是別的民主國(guó)家遭遇如此沖擊早就垮臺(tái)了。

其次,印度對(duì)華政策中的議會(huì)政治在主體、方式和成效三個(gè)方面呈現(xiàn)出新的動(dòng)向。從主體來(lái)看,議會(huì)委員會(huì)、總統(tǒng)和地方立法機(jī)構(gòu)的影響力得到提升。其一,議會(huì)委員會(huì)將承擔(dān)更多具體的涉華事務(wù)并在其中發(fā)揮特殊作用。印度議會(huì)兩院下轄數(shù)量眾多、功能各異的委員會(huì),主要包括針對(duì)特定任務(wù)組建的“特別委員會(huì)”（Ad hoc Committees）以及聚焦內(nèi)政、外交、安全、財(cái)經(jīng)等高級(jí)政治議題的“常設(shè)委員會(huì)”（Standing Committees）。根據(jù)印度《憲法》第107條至第119條的規(guī)定,議會(huì)委員會(huì)在立法“三讀”程序中負(fù)責(zé)對(duì)普通議案、財(cái)政議案和憲法修正案三類議案內(nèi)容的評(píng)估審查,其提交的報(bào)告被視為權(quán)威意見和建議。由此,其事實(shí)上成為印度政府行為的持續(xù)監(jiān)督者、財(cái)政支出的有力控制者及立法程序的核心參與者。同時(shí),印度議會(huì)委員會(huì)在運(yùn)行過(guò)程中又體現(xiàn)出角色的雙重性、職能的靈活性、目標(biāo)導(dǎo)向的“一體多元”三個(gè)特征,是印度各政治勢(shì)力在議會(huì)內(nèi)“博弈與妥協(xié)”“爭(zhēng)權(quán)與讓權(quán)”的競(jìng)技場(chǎng)。更重要的是,印度議會(huì)委員會(huì)的運(yùn)作模式具有智庫(kù)的特點(diǎn),是印度嘗試構(gòu)建“立法關(guān)聯(lián)型智庫(kù)”的典型案例。例如,在議案進(jìn)入“一讀”前,印度議會(huì)委員會(huì)事實(shí)上發(fā)揮智庫(kù)功能與有關(guān)方面進(jìn)行磋商。這種磋商機(jī)制在2019年莫迪政府宣布廢除《憲法》第370條的過(guò)程中表現(xiàn)十分突出。具體而言,內(nèi)政事務(wù)常設(shè)委員會(huì)在相關(guān)法案起草環(huán)節(jié)組織專家學(xué)者、政府官員、政黨議員等前往所謂“查謨和克什米爾邦”,針對(duì)重組后的所謂“聯(lián)邦直轄區(qū)”的行政制度設(shè)計(jì)、立法會(huì)議創(chuàng)設(shè)等原則性問(wèn)題,與原“邦”級(jí)有關(guān)部門和政黨、重要人士就新制度體系中的政府人事安排、代表（議員）比例等重大事項(xiàng)進(jìn)行磋商,最終以政策建議的形式向聯(lián)邦司法部部長(zhǎng)和總檢察長(zhǎng)提交結(jié)論。根據(jù)一系列磋商結(jié)果,內(nèi)政事務(wù)常設(shè)委員會(huì)又向內(nèi)閣提交詳細(xì)草案,并圍繞修改意見再度召集專家和官員進(jìn)行磋商,最終形成了內(nèi)政部長(zhǎng)沙阿（Amit Shah）向議會(huì)聯(lián)邦院提出的所謂《查謨和克什米爾重組法案》。

其二,“總統(tǒng)”是影響印度涉華立法的關(guān)鍵一環(huán),也可以成為推動(dòng)印度對(duì)華政策向好的重要力量。印度總統(tǒng)不僅是印度國(guó)家元首和武裝部隊(duì)統(tǒng)帥,也是印度聯(lián)邦議會(huì)的組成部分,是決定印度涉華立法成敗的最后一步。印度《憲法》賦予總統(tǒng)的權(quán)力使其成為在掌握實(shí)權(quán)的總理之外的一種隱性權(quán)力存在,是制約與平衡的力量,也是在總理、議會(huì)這一顯性權(quán)力體系失靈時(shí)的備用權(quán)力體系。從立法程序看,印度總統(tǒng)的權(quán)力主要體現(xiàn)為“簽授權(quán)”,即對(duì)議案的批準(zhǔn)、不批準(zhǔn)或駁回重審,構(gòu)成議案即將成為法律的實(shí)質(zhì)性的最后一步,事實(shí)上成為印度議會(huì)立法的“四讀”環(huán)節(jié)。同時(shí),從尼赫魯政府時(shí)期印度總統(tǒng)在議會(huì)的演講發(fā)現(xiàn),其對(duì)中印關(guān)系的發(fā)展亦起到積極作用。例如,普拉薩德（Rajendra Prasad）對(duì)20世紀(jì)50年代初期中印關(guān)系“蜜月期”的形成發(fā)揮了積極作用。1950年1月31日,普拉薩德在議會(huì)指出,印度應(yīng)盡快承認(rèn)中華人民共和國(guó)并互派大使；強(qiáng)調(diào)中印兩國(guó)有兩千多年的友好交往史,印方?jīng)]有理由不承認(rèn)、不建交,這對(duì)亞洲與世界和平至關(guān)重要。1950年3月17日,尼赫魯便響應(yīng)普拉薩德的立場(chǎng)指出,中國(guó)是一個(gè)偉大的國(guó)家,目前發(fā)生了巨大的變化；這不是承認(rèn)與否的問(wèn)題,它是一起必須面對(duì)的劃時(shí)代的大事件,印方應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對(duì)待和處理。為此,政府已著手與中華人民共和國(guó)互派大使、全面發(fā)展關(guān)系等事宜。

其三,印度地方立法機(jī)構(gòu)在對(duì)華政策中扮演重要角色。印度《憲法》對(duì)印度央地關(guān)系實(shí)行具有印度特色的“分權(quán)”,其附件七規(guī)定聯(lián)邦議會(huì)在國(guó)防、外交等97個(gè)“高政治”議題領(lǐng)域中擁有立法權(quán),地方立法機(jī)構(gòu)則在教育、衛(wèi)生、治安等66個(gè)“低政治”議題領(lǐng)域享有立法權(quán),而央地兩級(jí)立法機(jī)構(gòu)又在刑法、婚姻、社保等47個(gè)議題領(lǐng)域中共享立法權(quán)。由此而言,印度一些與中國(guó)密切相關(guān)的“地方”或?qū)⒊蔀橛绊懹《葘?duì)華政策的重要行為體。尤其是,莫過(guò)政府提出了所謂“印度喜馬拉雅地區(qū)”（The Indian Himalayan Region）的概念,印度宣稱有13個(gè)位于喜馬拉雅地區(qū)的“地方”,其立法機(jī)構(gòu)的涉華事務(wù)對(duì)印度的涉藏政策、對(duì)華邊境政策將產(chǎn)生重要影響。

從方式與效果來(lái)看,制造輿論壓力是議會(huì)政治影響印度對(duì)華政策見效較快的方式,而是否形成跨黨派共識(shí)是影響印度對(duì)華政策制定和執(zhí)行進(jìn)程及成效的關(guān)鍵。外交和內(nèi)政是一個(gè)政治體系內(nèi)相互關(guān)聯(lián)的不同事務(wù),外交政策的制定和實(shí)施也建立在國(guó)內(nèi)不同行為體之間通過(guò)一定方式實(shí)現(xiàn)妥協(xié)的基礎(chǔ)上。議會(huì)是印度內(nèi)政與外交的“聯(lián)結(jié)點(diǎn)”,為推動(dòng)不同行為體的政治妥協(xié)創(chuàng)造條件。其中,“民意賦權(quán)”是印度議會(huì)之所以能發(fā)揮中介作用的根本原因。從議會(huì)政治對(duì)尼赫魯政府對(duì)華邊境政策的影響來(lái)看,議會(huì)憑借“民意”對(duì)政府行為實(shí)現(xiàn)間接監(jiān)督,也為新聞媒體發(fā)揮輿論監(jiān)督創(chuàng)造條件,更是反對(duì)派“抱團(tuán)施壓”的主要平臺(tái)?？梢哉f(shuō),印度《憲法》賦權(quán)議會(huì)成為反映民意的最佳論壇,而在運(yùn)行過(guò)程中議會(huì)又借媒體的力量提升在公眾間的威望,進(jìn)而通過(guò)辯論與質(zhì)詢、公報(bào)、演講等形式塑造或引導(dǎo)輿論,最終把行政力量控制在合理范圍之內(nèi)。此外,從議員的行為邏輯來(lái)看,其提出立場(chǎng)激進(jìn)或極端的提案即便很難通過(guò)甚至無(wú)法列入議程,但通過(guò)提出這樣立場(chǎng)鮮明的提案來(lái)宣傳自己的政治主張有利于提高媒體和全國(guó)選民對(duì)這種政治立場(chǎng)的關(guān)注,同時(shí)也提升他作為一名政治家在全國(guó)范圍內(nèi)的知名度和影響力,贏得特定選民群體更大程度的政治認(rèn)同與忠誠(chéng)。反之,若這時(shí)有另一名議員激烈反對(duì)前者的議案和主張,其政治效果也是相似的。

與此同時(shí),跨黨派共識(shí)限制或推動(dòng)議會(huì)參與印度政府的外交決策,是議會(huì)政治影響印度對(duì)華政策效度的關(guān)鍵。議會(huì)通過(guò)批準(zhǔn)或意見表達(dá)的“討論”與“宣示”的方式參與外交事務(wù),從而強(qiáng)化政府有關(guān)政策的合法性,為政府立場(chǎng)背書。但外交畢竟不是立法機(jī)構(gòu)關(guān)注的核心議題,至少不像內(nèi)政那樣容易促成全黨一致或跨黨派共識(shí)。但鑒于領(lǐng)土問(wèn)題關(guān)系國(guó)家主權(quán),涉及立法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)的參與,同時(shí)還涉及地方利益,因此相較于其他外交議題,與領(lǐng)土問(wèn)題相關(guān)的政策制定過(guò)程更容易受到國(guó)內(nèi)行為體的影響。換言之,領(lǐng)土與主權(quán)問(wèn)題是推動(dòng)印度外交和內(nèi)政緊密聯(lián)動(dòng)、促成其跨黨派共識(shí)的關(guān)鍵議題。正如有印度學(xué)者認(rèn)為,印度議會(huì)在尼赫魯政府時(shí)期借中印邊界爭(zhēng)端首次對(duì)外交政策問(wèn)題表現(xiàn)出極高的關(guān)注度,其關(guān)于中印關(guān)系的激烈爭(zhēng)論極大地影響了政府決策并持續(xù)至今,且留下政府是否應(yīng)在國(guó)際問(wèn)題上屈服于議會(huì)壓力的持續(xù)爭(zhēng)論。

最后,議會(huì)外交有利于為中印關(guān)系的發(fā)展創(chuàng)造更多條件。議會(huì)政治不僅是從內(nèi)政維度觀察印度對(duì)華政策取向的窗口,也是從外交層面思考中印關(guān)系的新視角。議會(huì)是一國(guó)對(duì)外交往的主體之一,議會(huì)外交是議會(huì)政治外延的重要組成部分；議會(huì)外交是指一國(guó)議會(huì)旨在促進(jìn)國(guó)家間關(guān)系的對(duì)外交往活動(dòng)以及國(guó)際或地區(qū)議會(huì)組織（論壇）參與國(guó)際事務(wù)的活動(dòng),且不局限于議會(huì)之間的交往,還包括議會(huì)旨在促進(jìn)國(guó)家（間）關(guān)系的所有對(duì)外交往活動(dòng)。各國(guó)議會(huì)聯(lián)盟（Inter Parliamentary Union）的“千禧年大會(huì)”便指出,各國(guó)議會(huì)及議員應(yīng)在國(guó)際關(guān)系中肩負(fù)起更大責(zé)任,全方位提升議會(huì)外交的能力與水平,在全球、地區(qū)及國(guó)家各層面都要更加積極主動(dòng)作為。印度議會(huì)自1952年5月第一屆人民院成立以來(lái),根據(jù)《憲法》第246條的授權(quán),通過(guò)富有成效的舉措致力于對(duì)外交往活動(dòng)；印度議員積極參與國(guó)際事務(wù),議會(huì)外交因而也成為印度外交戰(zhàn)略的關(guān)鍵一環(huán)。

綜上所述,議會(huì)委員會(huì)的作用、總統(tǒng)的角色、輿論壓力的形成、跨黨派共識(shí)是觀察議會(huì)政治影響印度對(duì)華政策取向的四個(gè)關(guān)鍵變量。特別是,議會(huì)政治、輿論壓力與印度對(duì)華政策三者之間的內(nèi)在邏輯是進(jìn)一步研究印度國(guó)內(nèi)政治對(duì)印度對(duì)華政策的影響機(jī)制的關(guān)鍵視角。同時(shí),從議會(huì)政治視角看中印關(guān)系,兩國(guó)開展議會(huì)外交的歷史經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié),這有助于為中印關(guān)系的發(fā)展注入新的動(dòng)力。

四、結(jié)論

議會(huì)政治在印度對(duì)華政策演變過(guò)程中扮演重要角色,其發(fā)揮的影響力既有成效也存在限度。通過(guò)梳理并分析印度議會(huì)數(shù)字圖書館藏中印邊界問(wèn)題相關(guān)部分重要檔案發(fā)現(xiàn),印度議會(huì)在尼赫魯政府對(duì)華邊境政策中充當(dāng)決策“制衡者”、國(guó)內(nèi)矛盾“調(diào)和者”、制度競(jìng)爭(zhēng)“推動(dòng)者”三重角色。盡管在此過(guò)程中,議會(huì)反對(duì)派通過(guò)立法程序、辯論與質(zhì)詢、不信任投票等制度機(jī)制給尼赫魯政府施加了極大的壓力,但至多使其在處理中印邊界問(wèn)題時(shí)更加被動(dòng)、難以選擇對(duì)華妥協(xié),而并未根本扭轉(zhuǎn)尼赫魯政府對(duì)華邊境政策的方向。由此,議會(huì)政治影響印度對(duì)華政策的成效體現(xiàn)為,在發(fā)揮監(jiān)督與制衡、促進(jìn)溝通與協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上,促成一些具有長(zhǎng)期性的制度安排,實(shí)質(zhì)上起到對(duì)內(nèi)調(diào)和社會(huì)矛盾、對(duì)外推動(dòng)制度競(jìng)爭(zhēng)的作用。另一方面,其影響力之所以存在限度,主要是因?yàn)橥饨徽弑旧聿皇橇⒎C(jī)構(gòu)關(guān)注的核心議題,也并非推動(dòng)議會(huì)政治發(fā)展的主要?jiǎng)恿?；尤其在“?nèi)閣專權(quán)”的影響下,印度議會(huì)往往難以產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響力,印度的對(duì)華邊境政策仍深受決策者個(gè)人政策立場(chǎng)變化的影響,主導(dǎo)權(quán)仍在政府（內(nèi)閣）。因而,議會(huì)政治也只是加速了印度對(duì)華政策朝既定的方向演變,抑或限制政府作出具有積極意義的決策。

研究議會(huì)政治對(duì)尼赫魯政府對(duì)華邊境政策的影響具有幾點(diǎn)現(xiàn)實(shí)啟發(fā)：其一,議會(huì)政治視角下的印度對(duì)華政策呈現(xiàn)出并非鐵板一塊的顯著特征；其二,制造輿論壓力是印度議會(huì)反對(duì)派影響印度政府對(duì)華政策見效較快的方式；其三,實(shí)現(xiàn)跨黨派共識(shí)是印度在中印邊界問(wèn)題上選擇妥協(xié)或促成所謂空前團(tuán)結(jié)的關(guān)鍵所在；其四,印度所謂“喜馬拉雅地區(qū)”的立法機(jī)構(gòu)的涉華事務(wù)對(duì)印度涉藏政策和邊境政策具有潛在影響。對(duì)此,應(yīng)總結(jié)中印開展議會(huì)外交的歷史經(jīng)驗(yàn),著力推動(dòng)雙邊各層級(jí)立法機(jī)構(gòu)的交流交往,這將有助于爭(zhēng)取印度議會(huì)對(duì)華友好輿論,為中印關(guān)系的發(fā)展創(chuàng)造有利條件。

作者簡(jiǎn)介：

張帥，蘭州大學(xué)“一帶一路”研究中心講師、蘭州大學(xué)印度研究中心研究員

本文整理自《南亞研究》2025年第二期，原標(biāo)題為《議會(huì)政治與印度對(duì)華政策的演變——以尼赫魯政府對(duì)華邊境政策為例》。

本期編輯：張咪咪

本期審核：陳玨可

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