7月份，一位地方政府投融資人士查看省里最新一批專項(xiàng)債發(fā)行數(shù)據(jù)時，發(fā)現(xiàn)部分縣區(qū)專項(xiàng)債發(fā)行量大幅減少。這并非這些縣區(qū)不想發(fā)，而是省里限制了發(fā)行。“沒想到省里對禁止挪用專項(xiàng)債的監(jiān)管要求落實(shí)得這么嚴(yán)格。”他說。

這些被卡住的縣區(qū)都存在類似問題，比如老項(xiàng)目支出進(jìn)度不達(dá)標(biāo)，新項(xiàng)目尚未完成招標(biāo)、未完成土地證辦理等要求。“就是要做到項(xiàng)目等資金，而不是資金等項(xiàng)目，目的是防止資金挪用或趴窩。”

一位地方財政部門人士對經(jīng)濟(jì)觀察報表示，某縣往年能發(fā)5億元至6億元專項(xiàng)債，今年上半年只發(fā)了幾千萬元，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)全面停滯。

經(jīng)濟(jì)觀察報獲悉，2025年上半年多個省份加大對管理專項(xiàng)債資金使用的管理力度。

比如，部分地區(qū)要求設(shè)立專項(xiàng)債券資金財政專戶，對專項(xiàng)債券資金實(shí)行專戶管理，并要求項(xiàng)目單位主管部門和項(xiàng)目單位應(yīng)及時在財政部門信息系統(tǒng)填報資金使用、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營、項(xiàng)目收益、資產(chǎn)等信息，確保全部專項(xiàng)債券項(xiàng)目納入穿透式監(jiān)測系統(tǒng)。

經(jīng)濟(jì)觀察報了解到，一個專項(xiàng)債自審自發(fā)的省份，要求專項(xiàng)債有問題的縣區(qū)在2025年不準(zhǔn)發(fā)行新的專項(xiàng)債，必須“先整改，再啟動”。

專項(xiàng)債嚴(yán)管的原因是部分地區(qū)出現(xiàn)了將專項(xiàng)債挪用至其他領(lǐng)域的現(xiàn)象。

2025年6月，審計署公布對9省地方專項(xiàng)債券管理使用情況的審計結(jié)果，發(fā)現(xiàn)各類問題金額1325.97億元。其中92個地區(qū)擠占挪用 651.8億元，主要用于“三保”、償還國企債務(wù)等；7省虛報支出完成情況464.35億元。

中財—安融地方財政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成對經(jīng)濟(jì)觀察報表示，專項(xiàng)債明確不允許挪用，其用途是項(xiàng)目建設(shè)，起到擴(kuò)大投資，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的作用。從制度上來說，專項(xiàng)債依托項(xiàng)目收益償還本息，挪用后，專項(xiàng)債事實(shí)上變成了一般債，也就沒有了還本付息的來源，中長期來看風(fēng)險較大。

溫來成說，監(jiān)管部門此前發(fā)現(xiàn)過挪用專項(xiàng)債保“三保”的情況，特別是在中西部地區(qū)較為普遍。他認(rèn)為，當(dāng)部分地方財政“三保”壓力較大時，當(dāng)?shù)卣块T應(yīng)該想辦法優(yōu)化政府的支出結(jié)構(gòu)，而不是挪用專項(xiàng)債，來確保“三保”的支出。

如何挪用

上述政府投融資人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報，地方政府挪用專項(xiàng)債的方式很多。比如，某地方政府旗下分別有一家城投平臺和產(chǎn)投平臺，這兩家平臺各自控股一家施工企業(yè)，參與地方政府各個部門的專項(xiàng)債項(xiàng)目或金融機(jī)構(gòu)融資項(xiàng)目的招投標(biāo)。兩家企業(yè)相互中標(biāo)對方的專項(xiàng)債項(xiàng)目，以此實(shí)現(xiàn)資金的循環(huán)。通過這種方式，無論是專項(xiàng)債資金還是金融機(jī)構(gòu)借款，未必都實(shí)際投入項(xiàng)目，而是通過國有資本收益上繳的方式回流到地方財政。

上述投融資人士表示，對于地方政府來說，通過上述循環(huán)的方式，無論項(xiàng)目情況如何，流程看似都是完善的，資金最終可以回流到當(dāng)?shù)刎斦５绻┕挝皇茄肫蠡蛘呙衿螅Y金流向就無法形成閉環(huán)。

一位地方財政部門人士表示，專項(xiàng)債發(fā)行主體通常是某個具體項(xiàng)目，實(shí)施主體則主要是本級的國企。在這種情況下，地方政府會要求本級國企、城投上繳利潤或國有資源有償使用費(fèi)，通過這種方式，將專項(xiàng)債資金騰挪至財政內(nèi)部；此外，還可以讓國企參與專項(xiàng)債項(xiàng)目涉及的土地拍賣，以土地出讓收入的方式讓資金回流至財政。

該財政人士還提到，這些問題也被審計部門發(fā)現(xiàn)并指出，但考慮到資金主要用于地方“三保”，所以未對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行處理。

為什么挪用

此前，監(jiān)管部門多次強(qiáng)調(diào)專項(xiàng)債不能挪用。2021年9月，財政部發(fā)布的《地方政府專項(xiàng)債券用途調(diào)整操作指引》就提出，嚴(yán)禁擅自隨意調(diào)整專項(xiàng)債券用途，嚴(yán)禁先挪用、后調(diào)整等行為。

2024年12月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項(xiàng)債券管理機(jī)制的意見》提出，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，堅決遏制違規(guī)使用問題，對日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的專項(xiàng)債券資金閑置和違規(guī)使用等問題，督促各地逐筆逐條建立問題臺賬，嚴(yán)格落實(shí)整改要求。各級財政部門要對違規(guī)使用專項(xiàng)債券資金的地區(qū)，依法依規(guī)采取扣減限額、約談通報、考核監(jiān)督等方式嚴(yán)肅處理，并定期通報典型問題案例，發(fā)揮警示教育作用。各級審計部門要依法加強(qiáng)對專項(xiàng)債券的審計監(jiān)督，繼續(xù)將專項(xiàng)債券管理和使用情況作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等審計項(xiàng)目的重要內(nèi)容。

但是，這些規(guī)定并未能完全阻止地方政府挪用專項(xiàng)債的行為。

2022年，財政部廈門監(jiān)管局在《地方政府專項(xiàng)債券管理使用存在的問題及建議》一文中指出，存在專項(xiàng)債資金被挪用的情況。專項(xiàng)債券要求用于有收益的公益性項(xiàng)目資本性支出上，但在工作中，存在資金實(shí)際投向與計劃投向不符、資金用于違規(guī)領(lǐng)域的問題。一些地方政府部門未將專項(xiàng)債券資金用于專門項(xiàng)目形成資產(chǎn)，而是以專項(xiàng)債券的名義獲得資金，挪用到無收益項(xiàng)目或負(fù)面清單項(xiàng)目，如義務(wù)教育學(xué)校、景觀提升工程、繳交非稅收入，以及工資、通訊費(fèi)、差旅費(fèi)等經(jīng)常性支出，違反了專項(xiàng)債券的發(fā)行管理使用規(guī)定。

多名行業(yè)人士認(rèn)為，挪用專項(xiàng)債的背后是部分地區(qū)支出剛性不下與收入增長緩慢的矛盾。

中誠信國際研究院執(zhí)行院長袁海霞對經(jīng)濟(jì)觀察報表示，地方政府挪用專項(xiàng)債的原因主要有兩方面：一方面是財政收支壓力。當(dāng)前地方財政收入持續(xù)處于緊平衡，根據(jù)其測算，今年仍然是地方流動性壓力較大的一年。部分地區(qū)為了“三保”，不得不挪用專項(xiàng)債資金來填補(bǔ)其他方面的資金缺口。

另一方面，部分地區(qū)也存在項(xiàng)目準(zhǔn)備不充分以及配套資金相對不足的情況。

溫來成在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，挪用的專項(xiàng)債大部分是用來保障“三保”支出，特別是中西部財政困難的地方。

上述地方政府投融資人士認(rèn)為，此前專項(xiàng)債的資金監(jiān)管力度不夠也給挪用創(chuàng)造了條件。

監(jiān)管影響

袁海霞說，今年部分省份特別強(qiáng)調(diào)禁止挪用專項(xiàng)債的原因有以下幾個方面：一是專項(xiàng)債資金挪用可能導(dǎo)致資金無法精準(zhǔn)發(fā)力，增加債務(wù)風(fēng)險，強(qiáng)調(diào)專項(xiàng)債禁止挪用，有利于規(guī)范使用地方債券資金，加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險防范；二是今年外部形勢更加復(fù)雜，需要專項(xiàng)債資金精準(zhǔn)發(fā)力，發(fā)揮穩(wěn)投資、穩(wěn)增長的作用。禁止挪用資金可以確保資金用于重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵項(xiàng)目，提高資金使用效益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長。

袁海霞認(rèn)為，短期內(nèi)，禁止挪用專項(xiàng)債可能會降低部分地方政府可支配資金的靈活性，讓這些地區(qū)面臨資金緊張的局面。但從長期看，規(guī)范專項(xiàng)債使用有助于債務(wù)資金按照項(xiàng)目建設(shè)需求使用，同時有助于加強(qiáng)財政紀(jì)律，提高財政資金管理的透明度和規(guī)范性，提升財政管理水平。

經(jīng)濟(jì)觀察報獲悉，某省發(fā)文嚴(yán)管專項(xiàng)債后，開始改革專項(xiàng)債券項(xiàng)目謀劃機(jī)制。比如，以前跨區(qū)域項(xiàng)目的專項(xiàng)債券，由所在地區(qū)各自爭取，改為省市提級統(tǒng)籌；另一方面，優(yōu)先保障省級項(xiàng)目和跨區(qū)域項(xiàng)目，之后再根據(jù)各個地方的債務(wù)風(fēng)險、管理水平進(jìn)行分配。

專項(xiàng)債使用規(guī)則的變化對市縣影響更大，特別是縣區(qū)一級財政的財力格局。上述政府投融資人士說：“這也是一個矛盾，財力越緊張的地區(qū)越需要專項(xiàng)債帶來的流動性，但按照專項(xiàng)債的分配原則，應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，項(xiàng)目收益越好的地區(qū)應(yīng)該獲得更大份額。”

溫來成認(rèn)為，近幾年，專項(xiàng)債進(jìn)入了還款高峰期，地方財政應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、財政收支情況精簡政府職能、壓縮支出。同時，轉(zhuǎn)移支付也可以給地方更大的自主性。此外，上級政府在嚴(yán)管專項(xiàng)債挪用，減少部分地區(qū)專項(xiàng)債發(fā)行量時，也應(yīng)該通盤考慮下級縣區(qū)的財力情況，及時調(diào)配資源，保證地方“三保”，防止部分地區(qū)出現(xiàn)債務(wù)違約。

（作者 杜濤）

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杜濤

財稅與環(huán)保新聞部主任 長期關(guān)注宏觀經(jīng)濟(jì)，財政和貨幣政策領(lǐng)域。主要關(guān)注財稅、審計、環(huán)保、基建以及PPP等方向。線索請聯(lián)系：dutao@eeo.com.cn。