核心觀點

第一，建立健全覆蓋全域全類型、統一銜接的國土空間用途管制和規劃許可制度。第二，鞏固和完善農村基本經營制度。第三，健全同宏觀政策與區域發展高效銜接的土地管理制度。

■閆坤 周旭海

土地制度是一個國家最為重要的生產關系安排，是一切制度中最為基礎的制度。黨的二十屆三中全會提出深化土地制度改革，將其作為完善城鄉融合發展體制機制的重要內容。

二戰后至今，日本穩慎有序推進土地制度改革，為農業現代化和城鄉融合發展提供了重要支撐，相關經驗可供我國借鑒參考。同時，日本改革過程中也存在土地調控滯后、農村“過疏化”與城市“過密化”、耕地“非農化”“非糧化”等問題，我國須有效防范化解各類潛在風險，提升高質量發展的土地保障效能。

日本土地制度改革的演變歷程

在經濟高速及中高速增長時期，實施以支撐農業現代化、工業化和城鎮化為目標的土地制度改革。1950年，日本頒布《國土綜合開發法》，據此建立起國家、廣域、都道府縣、特定區域四級國土開發規劃體系，旨在優化產業用地布局。20世紀60年代以后，日本每隔7—10年編制一輪國土綜合開發規劃，前兩輪規劃重點在于據點式開發和大型項目開發，在經濟維持中高速穩定增長的背景下，第三輪規劃轉向注重改善人居環境。1974年，日本頒布《國土利用規劃法》，要求編制國家、都道府縣和市町村三級國土利用規劃，以及都道府縣層面的土地利用基本規劃，并制定了土地交易管制制度。為擴大農業經營規模，1962年，日本修改《農地法》，放寬農戶占地面積限制，允許農戶更自由地流轉農地和農業生產法人取得農地。同年，日本還修改《農協法》，創設農地信托制度，賦予農協作為受托方的法定地位。20世紀70年代以后，日本農地制度改革方向由鼓勵所有權流轉變為鼓勵經營權流轉。1980年，日本頒布《農地利用促進法》，允許農戶在市町村政府推動下自由締結和解除農地租賃合同，不受《農地法》制約，合同到期后農地自動歸還原主。

在泡沫經濟時期，實施以抑制地價過快上漲為目標的土地制度改革。面對東京都市圈人口和資源過度集聚、地方產業經濟和就業收縮的局面，日本第四輪國土綜合開發規劃重在構建多極化、分散型國土開發格局，提出打造“全國1日交通圈”。在地價飆升的背景下，1989年，日本頒布《土地基本法》，明確了土地利用的四條基本原則，即公共福利優先、合理和有計劃地利用、抑制投機交易、開發利益與責任對等。在1991年出臺的《綜合土地政策推進綱要》中，日本進一步提出打破“土地神話”、實現適當的地價水平、確保土地合理利用三大目標。同年，日本實施土地稅制改革，按0.3%的稅率對持有土地的法人和個人征收地價稅，并強化持有土地轉讓所得稅和特別土地保有所得稅。

在經濟長期低迷時期，實施以釋放土地利用潛力為目標的土地制度改革。泡沫經濟崩潰后，由于地價迅速下跌，日本逐步轉向剛柔并濟的土地調控，陸續出臺了《新綜合土地政策推進綱要》《關于土地政策的再構筑》《土地政策的中長期構想》，旨在推進土地要素市場化配置。日本第五輪至第八輪國土綜合開發規劃（第六輪開始更名為國土形成規劃）加大了對地方自主規劃建設的支持，倡導多主體共同參與，發展廣域地方生活圈，同時推動三大都市圈一體化。隨著人口增速放緩乃至出現負增長，土地權屬不明問題日益突出，為盤活存量閑置土地，日本于1999年和2020年兩次修改《土地基本法》，對土地所有者管理土地的義務和各級政府開展地籍調查的義務作出規定，并專門制定《所有者不明土地法》。經由都道府縣知事裁定，日本各市町村政府、企業、非營利組織等主體可將權屬不明的土地用于建設公園、直銷店、可再生能源發電設施等項目，最長使用期限為20年。為推動農地向新型農業經營主體集中，日本逐步提高對新型農業經營主體的補助標準，降低農業規模經營的土地成本，并通過修改《農地法》，取消對一般法人進入農業的限制，將其農地最長租賃期限由20年延長至50年。此外，日本還頒布了《推進農地中介管理事業法》，允許各都道府縣政府成立農地中介管理機構，承擔“農地銀行”的角色。該機構在對農地進行平整改良的基礎上，可繞過農地轉出方，優先將成片的農地租給符合政策需求的規模經營者。

日本土地制度的特點及存在的問題

日本土地制度重視發揮國土空間規劃的引領作用。日本將國土空間規劃體系與國家經濟政策緊密聯系起來，根據不同階段、不同地區的發展需求設定規劃目標，為國土空間用途管制提供依據，從而順利推動了國土空間開發保護格局的優化和資源利用效率的提升。這一體系縱向上囊括國家、廣域、都道府縣、市町村四個行政層級，橫向上涵蓋國土形成規劃、國土利用規劃、土地利用基本規劃三類規劃。首先，國家和廣域層面的國土形成規劃重在對國土開發保護方向進行綜合性、長期性戰略部署，國家層面的國土利用規劃重在設定全國和各地區不同用地類型的規模目標，并明確具體舉措。其次，都道府縣既要基于全國國土利用規劃以及土地利用審查會、市町村長的意見，制定本地區國土利用規劃，還要基于全國和本地區國土利用規劃以及合議機關、國土交通大臣、市町村長的意見，制定土地利用基本規劃，明確不同類型土地的調整方向和管制要求。再次，市町村在制定本地區國土利用規劃的同時，還可依據《城市規劃法》編制專項規劃。

同時，農村土地制度改革是土地政策調整的重要方面。日本早在1961年頒布的《農業基本法》中便提出了擴大農業經營規模的目標，其農村土地制度改革的推進始終圍繞這條主線，由此成功縮小了城鄉收入差距。一是放寬農地租賃限制。鑒于法人經營具有高效率、可持續等優勢，日本將其作為家庭經營的補充，逐步放寬公司法人租賃農地的限制。二是實施土地改良。戰后日本出臺《土地改良法》，依托土地綜合整治和基礎設施建設，使土地盡可能地規整化和均質化，并在引導土地互換歸并的過程中，擴大地塊規模。國家補貼比例高達1/2—2/3，其余成本由地方政府和農戶共同承擔。三是發展政府主導下的農地流轉中介服務組織。四是對農地流轉進行獎補。日本自1971年開始實施農民年金基金制度，向在65歲前出租農地的農民發放“經營權轉讓年金”，以引導農地向青年農民轉移。此外，日本農地中介管理事業采取多樣化補貼形式，既向退休農民、農地繼承人和協助農地流轉者發放補貼，也向推動農地成片出租的市町村和及時轉出農地的中介管理機構發放補貼。

但是，日本土地制度仍存在較大問題。第一，土地調控滯后。日本1991年土地稅制改革失敗，在資產泡沫已開始破裂的情況下，緊縮性土地調控的實施使地價下跌勢頭加劇，日本地產市場自此步入長達20余年的低谷期。日本《土地基本法》將抑制投機交易作為土地利用的一大基本原則，有在當時時代背景下的合理性，但地價稅直到1992年才開始征收，錯失了土地調控的窗口機遇。此后，日本逐步實施以減稅為重點的土地稅制改革，先是1996年將地價稅稅率減半，1998年和2003年又分別停征地價稅和特別土地保有稅。這一糾偏仍顯遲緩，加之泡沫經濟崩潰后日本政府處理不良債權不徹底，缺乏更為積極和有力度的土地調控，最終難挽地產市場頹勢。

第二，農村“過疏化”與城市“過密化”問題同時存在。日本三大都市圈集中了全國約一半人口，其中東京都市圈人口甚至多于大阪都市圈和名古屋都市圈人口之和。盡管多年來日本試圖通過完善國土空間規劃助推區域協調發展，但農村“過疏化”與城市“過密化”問題卻愈演愈烈，原因主要有三點：一是地方具有較大的規劃自主權，各層級規劃之間銜接不夠順暢；二是地方振興主要依靠中央財政，地方自身未形成獨特競爭優勢；三是大城市與地方中小城市及農村間基礎設施、公共服務等布局明顯不均，后者難以吸引大城市居民定居。近年來，日本政府提出“數字田園都市國家構想”，旨在通過推動數字基建和培養數字人才激發地方活力，但地區間數字鴻溝的存在可能進一步引發資源單極集中。

第三，大量耕地“非農化”“非糧化”。為防止大米生產過剩，維持高米價，日本政府自1971年開始實施大米減產補貼政策，一方面加劇了耕地低效利用、撂荒和非農轉用，另一方面促使農民為獲取更高單位面積收益而改種經濟作物，該政策直到2018年才被廢除。同時，日本在農業現代化時期未建立遵循科學用地規律的“非農化”“非糧化”治理體系，相關約束規范不全面、不嚴格，直到2009年才修改《農地法》，強化對棄耕地和耕地非農轉用的管制，加大對違規轉用的處罰力度。近50年，日本耕地面積下降24%，撂荒和非農轉用是主因，糧食作物種植面積下降48%，且其在農作物種植總面積中的占比下降超過10個百分點。

給我國帶來的啟示

第一，建立健全覆蓋全域全類型、統一銜接的國土空間用途管制和規劃許可制度。一是推進國土空間規劃法立法，及時將“多規合一”改革成果上升為法律制度。發揮總體規劃的戰略引領作用，推動總體規劃與專項規劃和詳細規劃有機銜接，總結地方先行先試經驗，健全規劃實施傳導機制。二是完善國土空間用途管制和規劃許可制度，提高差別化、精細化用途管制水平。按照業態類型和用地特點制定分類管理措施，明確農業、生態、城鎮空間在規模、結構、布局、用途等方面的底線邊界，推進用途轉用審批和規劃許可“多審合一”。三是加強國土空間規劃實施和用途管制監督管理，嚴肅查處各類違反規劃和用途管制要求的建設行為。

第二，鞏固和完善農村基本經營制度。一是穩定農村土地承包關系，完善農村承包地“三權分置”的法律法規和政策體系。促進農地確權、“三權分置”改革和第二輪土地承包到期后再延長三十年政策有機銜接，穩步探索建立農戶承包地自愿有償退出機制，支持農民“離土”退休金制度創新。二是健全土地經營權流轉服務體系，推動形成土地經營權風險防范及保障機制。三是加大對規模經營主體的支持力度，健全工商資本租賃農地風險防范機制。采取投資補助、以獎代補、財政貼息等方式，支持新型農業經營主體建設高標準農田，推動各地建立工商資本流轉土地資格審查和項目審核制度，堅決遏制“非農化”“非糧化”傾向。

第三，健全同宏觀政策與區域發展高效銜接的土地管理制度。一是提高土地政策在宏觀經濟治理體系中的地位，增強宏觀政策取向一致性。用好土地政策工具箱，加強財稅、就業、產業、區域、環保、土地等政策協調配合，確保各領域政策同向發力、形成合力。二是完善土地市場制度和規則，增強土地要素對優勢地區高質量發展保障能力。改革完善耕地占補平衡制度，健全建設用地二級市場交易規則、交易服務平臺，有序推進農村集體經營性建設用地入市改革。三是探索跨區域一體化土地管理機制，促進跨區域資源要素優化配置。支持探索跨區域統籌土地指標、盤活空間資源的土地管理機制，健全跨區域土地開發合作互助機制和利益補償機制，推動土地管理與公共服務共建共享緊密結合。

（作者單位：中國社會科學院日本研究所）

總 監 制丨王列軍車海剛

監 制丨陳 波 王 彧 楊玉洋

主 編丨毛晶慧 編 輯丨陳姝含