文章來源于中國經濟周刊，作者中國經濟周刊

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中國經濟周刊記者 王紅茹

時隔10年，中央城市工作會議再次召開。

與2015年召開的上一屆中央城市工作會議相比，本次會議的召開背景已發生深刻變化——

10年前，我國城鎮化率為56.1%，正處于“世界歷史上規模最大、速度最快”的城鎮化進程中；而到2024年底，我國城鎮化率已達67%，城市大規模擴張的“高潮期”已過，增速明顯放緩。

怎樣理解本次中央城市工作會議？記者專訪了中國城市和小城鎮改革發展中心主任高國力。

首提“兩個轉向”

《中國經濟周刊》：會議指出，我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。“兩個轉向”的重大判斷，對城市工作有何重要意義？

高國力：“兩個轉向”的判斷，是對我國城市發展歷史方位的精準把握，深刻揭示了我國城市發展階段的根本性變化，為新時代城市工作指明了方向。

第一個轉向是“我國城鎮化從快速增長期進入到穩定發展期”。這一判斷既符合世界城市化進程的普遍規律，也契合我國當前城鎮化發展階段特征，意味著城鎮化工作的重心將從過去追求規模、速度、比重，轉向更加注重質量、效益和競爭力提升。

第二個轉向是“城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段”。經過改革開放以來的快速發展，城市硬件設施、公共服務以及生產生活生態功能已基本完成大規模建設階段的任務。特別是隨著國土空間規劃對城市增長邊界的剛性約束，傳統的粗放式擴張模式已難以為繼。這一轉變倒逼城市必須立足存量空間，通過新技術、新業態、新模式的應用，推動空間優化、結構調整和功能升級，實現資源要素的提質增效，從而保持城市持續發展的活力。

“組團式”發展是核心

《中國經濟周刊》：這次會議提到，發展組團式網絡化的現代化城市群和都市圈。什么是組團式網絡化？

高國力：“組團式網絡化”的表述并非全新概念，但其作為“現代化城市群和都市圈”的定語確實是首次出現。

我國國土遼闊、人口眾多，新型城鎮化不可能在所有區域同步推進，必須堅持集中、集聚、集約的發展模式。這種模式的核心就是“組團式”發展——即以中心城市為節點，集聚人口、產業及相關配套設施，形成區域增長極，體現為19個城市群構成的宏觀組團格局。

19個城市群相當于19個大型組團，未來城鎮化進程中的人口、產業、要素集聚將主要在這些區域拓展深化；其他區域則根據資源環境承載力、區位條件和功能定位的不同，推動包括農業、生態、邊境等地區的城市實現差異化發展。

“網絡化”則強調組團間的立體聯通：一方面，通過高鐵、高速公路、航空、信息網絡等現代化綜合交通體系實現城市群間的互聯互通，促進勞動力、商品、資金、技術等經濟要素流動；另一方面，各城市群內部通過交通基礎設施和數字網絡強化次級組團間的聯系。

凸顯縣城“蓄水池”功能

《中國經濟周刊》：此次會議再次提出“分類推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”，怎么來理解縣城在城鄉聯動中發揮的關鍵作用？

高國力：這個提法凸顯了縣城在城鎮化格局中的戰略地位。19個城市群雖然構成了城鎮化的核心引擎，但廣袤國土上分布的1800多個縣（縣級市）和2萬多個鎮同樣承擔著重要功能。這些區域不僅是保障國家糧食安全、生態安全和邊境安全的重要支撐，更是吸納農村人口就近就地轉移的關鍵載體。

近年來，隨著超大特大城市生活成本上升，中西部地區已出現人口回流現象，進一步凸顯縣城在促進就地城鎮化方面的“蓄水池”功能。

著力優化現代化城市體系應當采取“抓兩頭帶中間”的發展策略：一頭是以城市群、都市圈為重點，培育參與國際競爭的核心引擎；另一頭則以縣城為基本單元，搭建城鄉融合發展的橋梁。

這種雙軌并行的城鎮化路徑，既避免了人口過度向大城市集中，又能通過縣城的提質升級帶動鄉村振興。大中小城市可根據資源稟賦、區位條件以及產業基礎，形成特色鮮明、功能互補的城鎮體系，共同構建符合中國國情的新型城鎮化格局。

存量住房資源將成重點

《中國經濟周刊》：會議提出加快構建房地產發展新模式。新模式主要指什么？

高國力：過去粗放式城鎮化發展導致部分城市存在大量閑置、低效的房地產資源。當前,我國城市房地產存量規模已相當可觀，人均住房面積和戶均套數均達到較高水平。未來要將重點推進存量資源的分類消化、盤活和整合利用。

具體而言，在保障性住房方面，可通過政企合作機制，將部分過剩商品房轉化為保障性住房。政府應發揮引導和支持作用，企業則需主動調整經營策略。

當前，農業轉移人口市民化進程帶來了巨大的保障性住房需求，包括配售型商品房、租賃型住房和公租房等多種類型。但現實中存在供需錯配問題，亟需打通商品房與保障房之間的轉化通道。

在改善性需求方面，隨著降首付、降利率、減稅費等政策的實施，市場已呈現積極變化。建議根據不同城市特點，針對市民改善型需求實施精細化政策，持續釋放盤活住房存量、提振市場的積極信號。

來源：中國經濟周刊

微信編輯：今朝

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