?依法能動履職的關鍵在于“能動”，要求檢察機關依照法律規定，發揮主觀能動性，創造性地履行法律監督職能。

?在依法能動履職的公益訴訟中，檢察機關創設了很多獨具特色的法律監督方法，能夠更好地實現公益監督職能。例如，磋商制度，即對相關公益損害案件線索，積極與行政機關溝通，促進主動履職。對于通過磋商、協調方法還不能解決的，則采用檢察建議的方式，建議有關機關改進，保護好國家利益和公共利益。

中國人民大學民商事法律科學研究中心

教授楊立新

今年兩會，最高人民檢察院工作報告的主線是依法能動履職。依法能動履職全面概括了全國檢察機關依照法律規定，發揮檢察機關主觀能動性，能動地依法履行法律監督職責，助推國家法治發展的生動實踐和豐碩成果。特別是在公益訴訟法律監督方面，檢察機關依法能動履職，當好公共利益代表，更好地維護了公共利益。最高檢工作報告顯示：讓公益訴訟更實保護公益。立案辦理公益訴訟16.9萬件，其中民事公益訴訟2萬件、行政公益訴訟14.9萬件，比2018年分別上升50%、3.6倍和37.3%。最高人民檢察院、省級檢察院落實全國人大常委會要求，直接辦理跨地域、影響性案件110件。以訴前實現維護公益目的為最佳司法狀態，梯次以磋商、訴前檢察建議促進源頭治理，絕大多數案件在訴前解決了公益損害問題。對檢察建議不能落實的，提起訴訟1.1萬件，99.8%獲裁判支持，成為法治樣本。

檢察機關當好公益代表

進行公益訴訟的探索與實踐

檢察機關作為國家法律監督機關，是維護法治的法律監督者。就訴訟監督而言，除了對刑事訴訟的監督職能之外，還具有在民事訴訟領域和行政訴訟領域的法律監督職能。在改革開放初期，全國檢察機關重建時，雖然確立了檢察機關是國家的法律監督機關，但沒有賦予檢察機關更多的法律監督職能，主要集中在刑事訴訟監督上。后來，在修訂民事訴訟法和制定行政訴訟法中，確定了檢察機關對民事審判活動和行政訴訟的法律監督權，不過局限于事后監督，即在判決、裁定發生法律效力之后，檢察機關認為確有錯誤的，可以提出抗訴，提起再審程序，實現監督目的。

但是，適應新形勢發展要求，需要不斷豐富法律監督職能。2014年黨的十八屆四中全會召開，會議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（下稱《決定》）。《決定》提出，“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。十二屆全國人大常委會第十五次會議決定授權最高檢在生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域開展提起公益訴訟試點。2015年7月2日，最高檢發布《檢察機關提起公益訴訟試點方案》。在此背景下，檢察機關進一步探索，作為公共利益代表，對在履行職責中發現的損害國家利益和公共利益的案件，向有關責任主體發出檢察建議或者向法院提起公益訴訟，維護國家利益和公共利益。

2017年，立法機關對民事訴訟法、行政訴訟法等法律進行修改，規定檢察機關在生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護以及國有土地使用權出讓等四個領域，可以提起公益訴訟，由此開始了檢察機關公益訴訟法律監督的新歷程。檢察機關公益訴訟法律監督得到法律的認可，并且不斷發展。2018年以后，立法機關在制定和修改相關法律中，進一步擴大公益訴訟法律監督領域，規定在英雄烈士權益保護、未成年人保護、軍人榮譽名譽權益保障、安全生產以及個人信息保護等五個領域，檢察機關可以提起公益訴訟。正是由于公益訴訟立法的不斷推進，檢察機關提起公益訴訟案件數量迅速增長。全國檢察機關2018年立案辦理11.3萬件、2019年辦理12.7萬件、2020年辦理15.1萬件、2021年辦理16.9萬件，得到了各方的信賴和支持。相信在全面依法治國深入推進的大背景下，法律會對檢察機關賦予更多的公益訴訟法律監督權，檢察機關通過依法能動履職，會在公益訴訟法律監督中作出更大的貢獻，更好維護國家利益和社會公共利益，推進國家的法治事業不斷發展。

檢察機關在公益訴訟法律監督中

能動履職的理論基礎

檢察機關在公益訴訟法律監督中能動履職具有堅實的理論基礎。

第一，檢察機關的性質決定檢察機關具有公益訴訟法律監督的權力。依照憲法的定位，檢察機關擔負著法律實施監督職能。檢察機關依法行使對刑事案件的批捕、審查起訴，以及對看守所、監獄等場所執法活動的監督，是對刑事法律執行的法律監督。除此之外，檢察機關對民事、行政領域中侵害公共利益和國家利益的違法行為的監督，也是重要的法律監督工作，是由檢察機關作為法律監督機關的性質決定的。檢察機關公益訴訟法律監督能動履職的基礎，正是基于檢察機關是國家法律監督機關的憲法定位。

第二，檢察機關公益代表的地位決定其有權進行公益訴訟法律監督。檢察機關作為法律監督機關的性質決定其可以作為公共利益的代表者。檢察機關代表國家利益，是國家利益的代表者，不僅在刑事訴訟中代表國家提起訴訟、參加訴訟、監督訴訟，而且在民法領域和行政法領域也是國家公益代表人，當國家利益和公共利益受到損害時，可以代表國家和公益進行公益訴訟，通過公益訴訟法律監督，維護好國家利益和公共利益。

第三，檢察機關的法律監督方式決定其應當依法能動履職。在檢察機關所有的法律監督工作中，有的是被動履職，例如，審查批捕，偵查機關向檢察機關提請批捕，檢察機關才能決定是否批捕。但是，檢察機關更多的法律監督工作并不是被動開展，而須主動進行、能動履職。在刑事訴訟領域如此，例如，對刑事偵查、刑事審判、刑罰執行的監督就不是被動監督而須主動監督，需要能動履職。在民事領域和行政領域的法律監督都須主動監督，發揮檢察機關的主觀能動作用，主動發現民事違法行為和行政違法行為，不僅對發生法律效力的民事、行政判決裁定進行事后監督，而且對侵害國家利益、公共利益的違法行為，依照法律監督職權，主動發現、主動調查、主動提起公益訴訟，才能維護好國家利益和公共利益，推動國家的進步和發展。

正是基于此，檢察機關應當通過一系列的法律監督措施，依照法律規定能動履職，充分履行法律監督職責。

全面維護公益需要

采取多種方式依法能動履職

依法能動履職，維護好公共利益，為檢察機關依法履行法律監督職責提供了更廣闊的領域。各級檢察機關應當總結經驗，通過各種不同方法，自覺、主動地履行好維護公共利益的職責。

一是提高認識，全面發揮能動履職的積極性。依法能動履職的關鍵在于“能動”，要求檢察機關依照法律規定，發揮自己的主觀能動性，創造性地履行法律監督職能。由于檢察機關開展公益訴訟法律監督剛開始全面展開，經驗不足，有的檢察人員對此有畏難情緒，不會辦、不敢辦、不愿辦公益訴訟案件的思想障礙還是存在的。對此，應當貫徹最高檢提出的雙贏多贏共贏辦案理念，堅持依法能動履職，實現公益訴訟法律監督職能。在我國，各級各類機關的分工不同，但是根本目標一致，都是為了維護國家和人民的根本利益。提起維護國家利益和社會公共利益的公益訴訟，檢察機關與行政機關的職責并無沖突，即使對行政機關的違法行為提起公益訴訟，也是助力依法行政，糾正行政違法行為損害國家利益、公共利益的問題。因此，行政機關、司法機關應當攜手解決公益損害，保護好人民的根本利益。檢察機關只有提高認識，才能增強依法能動履職、保護好公共利益的積極性。

二是通過訴前實現維護公益目的，保持公益監督的最佳狀態。在依法能動履職的公益訴訟中，檢察機關創設了很多獨具特色的法律監督方法，能夠更好地實現公益監督職能。例如，磋商制度，即對相關公益損害案件線索，積極與行政機關溝通，促進主動履職。又如，對應當制發檢察建議的，也可以通過圓桌會議等形式接續協調，促進落實，使更多的問題能夠通過這些方式得到解決，以最小的司法投入獲得最佳的社會治理效果。對于通過磋商、協調方法還不能解決的，則采用檢察建議的方式，建議有關機關改進，保護好國家利益和公共利益。實踐證明，這些方法卓有成效，應當繼續堅持，還可以繼續創新。

三是勇于開展公益訴訟起訴，保護好公共利益。提起公益訴訟，是檢察機關依法能動履職的最重要手段，也是糾正民事違法行為、行政違法行為的主要監督方法。對那些提出檢察建議未能得到落實、必須提起公益訴訟，以及違反法律損害公共利益的違法行為，應當勇于起訴，通過公益訴訟，糾正違法，保護公共利益。對起訴的公益訴訟案件，要努力辦成法治教育樣本，辦理一案、警示一片，擴大社會教育面。同樣，對于公益訴訟案件的審判活動也要開展監督，對確有錯誤的公益訴訟案件判決裁定，要敢于抗訴，糾正違法。

四是不斷進行探索，進一步擴展依法能動履職的范圍。通過公益訴訟實現法律監督職能，應當是全方位的。通過近年來的探索和實踐，我國有關公益訴訟的立法范圍不斷擴展，將更多領域公益訴訟的監督職責賦予檢察機關。目前的公益訴訟監督范圍是“4+5”，將來的公益訴訟監督范圍必將進一步擴大。這是國家法治建設發展的需要、保護人民的根本利益的需要。在這方面，檢察機關能動履職就不僅是依照現行法律規定進行公益訴訟法律監督，更要在實踐中積極探索，不斷總結經驗，不斷發現實現依法能動履職的新領域，為立法機關提供立法建議。從實際情況看，2017年立法機關通過制定和修改法律，規定了檢察機關四項公益訴訟法律監督權，2018年以來立法機關通過立法，又增加了五項公益訴訟法律監督權。可見，檢察機關通過公益訴訟實現全面的公益訴訟法律監督職能的范圍一定會越來越寬，檢察機關公益訴訟一定會大有作為。筆者認為，維護公益的檢察機關公益訴訟職能，是其履行職責的基本方法，其監督范圍應當擴展到公益訴訟的全部領域。將來在有關檢察院組織法或者相關訴訟法修改中，應當規定凡屬于侵害公共利益的違法行為，檢察機關都有權提起公益訴訟，保護好公共利益，保護好廣大人民群眾的根本利益。因此，檢察機關開展的公益訴訟有益探索，可以有效促進立法進步，推動國家法治的進步和發展。

來源：檢察日報

編輯：李夢欣