?依法能動履職的關鍵在于“能動”，要求檢察機關依照法律規(guī)定，發(fā)揮主觀能動性，創(chuàng)造性地履行法律監(jiān)督職能。

?在依法能動履職的公益訴訟中，檢察機關創(chuàng)設了很多獨具特色的法律監(jiān)督方法，能夠更好地實現(xiàn)公益監(jiān)督職能。例如，磋商制度，即對相關公益損害案件線索，積極與行政機關溝通，促進主動履職。對于通過磋商、協(xié)調方法還不能解決的，則采用檢察建議的方式，建議有關機關改進，保護好國家利益和公共利益。

中國人民大學民商事法律科學研究中心

教授楊立新

今年兩會，最高人民檢察院工作報告的主線是依法能動履職。依法能動履職全面概括了全國檢察機關依照法律規(guī)定，發(fā)揮檢察機關主觀能動性，能動地依法履行法律監(jiān)督職責，助推國家法治發(fā)展的生動實踐和豐碩成果。特別是在公益訴訟法律監(jiān)督方面，檢察機關依法能動履職，當好公共利益代表，更好地維護了公共利益。最高檢工作報告顯示：讓公益訴訟更實保護公益。立案辦理公益訴訟16.9萬件，其中民事公益訴訟2萬件、行政公益訴訟14.9萬件，比2018年分別上升50%、3.6倍和37.3%。最高人民檢察院、省級檢察院落實全國人大常委會要求，直接辦理跨地域、影響性案件110件。以訴前實現(xiàn)維護公益目的為最佳司法狀態(tài)，梯次以磋商、訴前檢察建議促進源頭治理，絕大多數(shù)案件在訴前解決了公益損害問題。對檢察建議不能落實的，提起訴訟1.1萬件，99.8%獲裁判支持，成為法治樣本。

檢察機關當好公益代表

進行公益訴訟的探索與實踐

檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關，是維護法治的法律監(jiān)督者。就訴訟監(jiān)督而言，除了對刑事訴訟的監(jiān)督職能之外，還具有在民事訴訟領域和行政訴訟領域的法律監(jiān)督職能。在改革開放初期，全國檢察機關重建時，雖然確立了檢察機關是國家的法律監(jiān)督機關，但沒有賦予檢察機關更多的法律監(jiān)督職能，主要集中在刑事訴訟監(jiān)督上。后來，在修訂民事訴訟法和制定行政訴訟法中，確定了檢察機關對民事審判活動和行政訴訟的法律監(jiān)督權，不過局限于事后監(jiān)督，即在判決、裁定發(fā)生法律效力之后，檢察機關認為確有錯誤的，可以提出抗訴，提起再審程序，實現(xiàn)監(jiān)督目的。

但是，適應新形勢發(fā)展要求，需要不斷豐富法律監(jiān)督職能。2014年黨的十八屆四中全會召開，會議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（下稱《決定》）?！稕Q定》提出，“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。十二屆全國人大常委會第十五次會議決定授權最高檢在生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域開展提起公益訴訟試點。2015年7月2日，最高檢發(fā)布《檢察機關提起公益訴訟試點方案》。在此背景下，檢察機關進一步探索，作為公共利益代表，對在履行職責中發(fā)現(xiàn)的損害國家利益和公共利益的案件，向有關責任主體發(fā)出檢察建議或者向法院提起公益訴訟，維護國家利益和公共利益。

2017年，立法機關對民事訴訟法、行政訴訟法等法律進行修改，規(guī)定檢察機關在生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護以及國有土地使用權出讓等四個領域，可以提起公益訴訟，由此開始了檢察機關公益訴訟法律監(jiān)督的新歷程。檢察機關公益訴訟法律監(jiān)督得到法律的認可，并且不斷發(fā)展。2018年以后，立法機關在制定和修改相關法律中，進一步擴大公益訴訟法律監(jiān)督領域，規(guī)定在英雄烈士權益保護、未成年人保護、軍人榮譽名譽權益保障、安全生產以及個人信息保護等五個領域，檢察機關可以提起公益訴訟。正是由于公益訴訟立法的不斷推進，檢察機關提起公益訴訟案件數(shù)量迅速增長。全國檢察機關2018年立案辦理11.3萬件、2019年辦理12.7萬件、2020年辦理15.1萬件、2021年辦理16.9萬件，得到了各方的信賴和支持。相信在全面依法治國深入推進的大背景下，法律會對檢察機關賦予更多的公益訴訟法律監(jiān)督權，檢察機關通過依法能動履職，會在公益訴訟法律監(jiān)督中作出更大的貢獻，更好維護國家利益和社會公共利益，推進國家的法治事業(yè)不斷發(fā)展。

檢察機關在公益訴訟法律監(jiān)督中

能動履職的理論基礎

檢察機關在公益訴訟法律監(jiān)督中能動履職具有堅實的理論基礎。

第一，檢察機關的性質決定檢察機關具有公益訴訟法律監(jiān)督的權力。依照憲法的定位，檢察機關擔負著法律實施監(jiān)督職能。檢察機關依法行使對刑事案件的批捕、審查起訴，以及對看守所、監(jiān)獄等場所執(zhí)法活動的監(jiān)督，是對刑事法律執(zhí)行的法律監(jiān)督。除此之外，檢察機關對民事、行政領域中侵害公共利益和國家利益的違法行為的監(jiān)督，也是重要的法律監(jiān)督工作，是由檢察機關作為法律監(jiān)督機關的性質決定的。檢察機關公益訴訟法律監(jiān)督能動履職的基礎，正是基于檢察機關是國家法律監(jiān)督機關的憲法定位。

第二，檢察機關公益代表的地位決定其有權進行公益訴訟法律監(jiān)督。檢察機關作為法律監(jiān)督機關的性質決定其可以作為公共利益的代表者。檢察機關代表國家利益，是國家利益的代表者，不僅在刑事訴訟中代表國家提起訴訟、參加訴訟、監(jiān)督訴訟，而且在民法領域和行政法領域也是國家公益代表人，當國家利益和公共利益受到損害時，可以代表國家和公益進行公益訴訟，通過公益訴訟法律監(jiān)督，維護好國家利益和公共利益。

第三，檢察機關的法律監(jiān)督方式決定其應當依法能動履職。在檢察機關所有的法律監(jiān)督工作中，有的是被動履職，例如，審查批捕，偵查機關向檢察機關提請批捕，檢察機關才能決定是否批捕。但是，檢察機關更多的法律監(jiān)督工作并不是被動開展，而須主動進行、能動履職。在刑事訴訟領域如此，例如，對刑事偵查、刑事審判、刑罰執(zhí)行的監(jiān)督就不是被動監(jiān)督而須主動監(jiān)督，需要能動履職。在民事領域和行政領域的法律監(jiān)督都須主動監(jiān)督，發(fā)揮檢察機關的主觀能動作用，主動發(fā)現(xiàn)民事違法行為和行政違法行為，不僅對發(fā)生法律效力的民事、行政判決裁定進行事后監(jiān)督，而且對侵害國家利益、公共利益的違法行為，依照法律監(jiān)督職權，主動發(fā)現(xiàn)、主動調查、主動提起公益訴訟，才能維護好國家利益和公共利益，推動國家的進步和發(fā)展。

正是基于此，檢察機關應當通過一系列的法律監(jiān)督措施，依照法律規(guī)定能動履職，充分履行法律監(jiān)督職責。

全面維護公益需要

采取多種方式依法能動履職

依法能動履職，維護好公共利益，為檢察機關依法履行法律監(jiān)督職責提供了更廣闊的領域。各級檢察機關應當總結經驗，通過各種不同方法，自覺、主動地履行好維護公共利益的職責。

一是提高認識，全面發(fā)揮能動履職的積極性。依法能動履職的關鍵在于“能動”，要求檢察機關依照法律規(guī)定，發(fā)揮自己的主觀能動性，創(chuàng)造性地履行法律監(jiān)督職能。由于檢察機關開展公益訴訟法律監(jiān)督剛開始全面展開，經驗不足，有的檢察人員對此有畏難情緒，不會辦、不敢辦、不愿辦公益訴訟案件的思想障礙還是存在的。對此，應當貫徹最高檢提出的雙贏多贏共贏辦案理念，堅持依法能動履職，實現(xiàn)公益訴訟法律監(jiān)督職能。在我國，各級各類機關的分工不同，但是根本目標一致，都是為了維護國家和人民的根本利益。提起維護國家利益和社會公共利益的公益訴訟，檢察機關與行政機關的職責并無沖突，即使對行政機關的違法行為提起公益訴訟，也是助力依法行政，糾正行政違法行為損害國家利益、公共利益的問題。因此，行政機關、司法機關應當攜手解決公益損害，保護好人民的根本利益。檢察機關只有提高認識，才能增強依法能動履職、保護好公共利益的積極性。

二是通過訴前實現(xiàn)維護公益目的，保持公益監(jiān)督的最佳狀態(tài)。在依法能動履職的公益訴訟中，檢察機關創(chuàng)設了很多獨具特色的法律監(jiān)督方法，能夠更好地實現(xiàn)公益監(jiān)督職能。例如，磋商制度，即對相關公益損害案件線索，積極與行政機關溝通，促進主動履職。又如，對應當制發(fā)檢察建議的，也可以通過圓桌會議等形式接續(xù)協(xié)調，促進落實，使更多的問題能夠通過這些方式得到解決，以最小的司法投入獲得最佳的社會治理效果。對于通過磋商、協(xié)調方法還不能解決的，則采用檢察建議的方式，建議有關機關改進，保護好國家利益和公共利益。實踐證明，這些方法卓有成效，應當繼續(xù)堅持，還可以繼續(xù)創(chuàng)新。

三是勇于開展公益訴訟起訴，保護好公共利益。提起公益訴訟，是檢察機關依法能動履職的最重要手段，也是糾正民事違法行為、行政違法行為的主要監(jiān)督方法。對那些提出檢察建議未能得到落實、必須提起公益訴訟，以及違反法律損害公共利益的違法行為，應當勇于起訴，通過公益訴訟，糾正違法，保護公共利益。對起訴的公益訴訟案件，要努力辦成法治教育樣本，辦理一案、警示一片，擴大社會教育面。同樣，對于公益訴訟案件的審判活動也要開展監(jiān)督，對確有錯誤的公益訴訟案件判決裁定，要敢于抗訴，糾正違法。

四是不斷進行探索，進一步擴展依法能動履職的范圍。通過公益訴訟實現(xiàn)法律監(jiān)督職能，應當是全方位的。通過近年來的探索和實踐，我國有關公益訴訟的立法范圍不斷擴展，將更多領域公益訴訟的監(jiān)督職責賦予檢察機關。目前的公益訴訟監(jiān)督范圍是“4+5”，將來的公益訴訟監(jiān)督范圍必將進一步擴大。這是國家法治建設發(fā)展的需要、保護人民的根本利益的需要。在這方面，檢察機關能動履職就不僅是依照現(xiàn)行法律規(guī)定進行公益訴訟法律監(jiān)督，更要在實踐中積極探索，不斷總結經驗，不斷發(fā)現(xiàn)實現(xiàn)依法能動履職的新領域，為立法機關提供立法建議。從實際情況看，2017年立法機關通過制定和修改法律，規(guī)定了檢察機關四項公益訴訟法律監(jiān)督權，2018年以來立法機關通過立法，又增加了五項公益訴訟法律監(jiān)督權?？梢?，檢察機關通過公益訴訟實現(xiàn)全面的公益訴訟法律監(jiān)督職能的范圍一定會越來越寬，檢察機關公益訴訟一定會大有作為。筆者認為，維護公益的檢察機關公益訴訟職能，是其履行職責的基本方法，其監(jiān)督范圍應當擴展到公益訴訟的全部領域。將來在有關檢察院組織法或者相關訴訟法修改中，應當規(guī)定凡屬于侵害公共利益的違法行為，檢察機關都有權提起公益訴訟，保護好公共利益，保護好廣大人民群眾的根本利益。因此，檢察機關開展的公益訴訟有益探索，可以有效促進立法進步，推動國家法治的進步和發(fā)展。

來源：檢察日報

編輯：李夢欣