上海動拆遷政策及法院審判口徑的20年演變

——《我辦理過的那些讓人印象深刻的動遷款分割案件》系列（一）

作者：雷敬祺，北京盈科（上海）律師事務所律師

細算一下，今年是我律師正式執業的第18年，加上實習期一年，也有足足19年的上海律師行業經驗，如果再加上3年的法律碩士和4年的法學本科經歷，總共有26年的法律知識背景。因此，我想，我完全有資格聊一聊上海動拆遷政策過去的20年發展和演變。

上海動拆遷政策如果從大的時間脈絡去劃分，可以分為三個階段。第一階段1991年至2001年，第二階段2001年至2011年，第三階段2011年至今。對應的法律規定就是《上海市城市房屋拆遷管理實施細則》（1991年7月19日上海市人民政府發布），也被稱為“黃菊4號令”；《上海市城市房屋拆遷管理實施細則》（2001年10月29日上海市人民政府令第111號），也被稱為“111號令”；《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》(2011年10月19日上海市人民政府發布) 也被稱為“71號令”。對應的政策口徑演變為“數磚頭”—》“數磚頭”+“數人頭”—》“數磚頭”+托底保障。

動拆遷案件分為兩個方向，一個是行政方向，主要是與政府或其相關部門的行政糾紛，比如撤銷行政決定、確認行政行為違法、行政賠償、有征收決定情形下的征收協議無效等；另一個是民事方向，主要是征收補償利益分割、涉動拆遷的租賃合同糾紛、無征收決定情形下的征收協議無效等。

所以，動拆遷領域從法學角度來定義，屬于民行交叉的專業領域。而本文所述的動遷款分割案件，也就是動拆遷案件中的民事方向，屬于民事案件。

但一般的民事專業律師也很難做好動遷款分割案件，因為動遷款分割案件的核心分配原則也并非“公平合理”和“利益均衡”這么簡單，涉及到同住人的認定、房屋來源的認定、房屋類型和面積的認定、實際居住人的認定、居住困難對象和居住困難戶的認定等等，這里也包含了政府的行政安置因素，也需要對動拆遷領域行政方向的相關規定有充分的認知和了解。

同時，法院處理動遷款分割案件的審判口徑也往往來源于相關政策規定、上海高院的會議精神、法院公布的裁判規則等，而并非來源于公開的法律規定。

所以，打動遷款分割案件需要找到專業的動遷律師。

回到前面說的上海動遷政策三個階段的發展，第一階段大部分時間還處在計劃經濟時代，居民的住房主要是政府或單位解困的福利分配，因此，很少會出現家庭內部的動遷利益分割糾紛。

從第二階段開始，國民經濟處于市場經濟時代，城市的發展也使得很多老房需要拆遷，而拆遷之后居民家庭獲得貨幣補償和房屋安置，如果家庭人員構成比較復雜就比較容易產生對拆遷安置利益分割的糾紛。這個階段比較典型的政策口徑就是2004年上海市高級人民法院《關于房屋動拆遷補償款分割民事案件若干問題的解答》滬高法民一[2004]3號，該解答對國有土地上的公房、私有房屋和集體土地上私有房屋拆遷補償款分割原則性和常見糾紛問題給出了比較權威的指導下意見，直到現在該解答仍然有效和適用。第二階段的拆遷安置政策是比較混亂的，很多基地甚至同一個基地不同家庭的政策口徑都不一致，有的寬松有的嚴格，有的貨幣安置有的房屋安置，有的安置一套房子有的安置數套房子，直到目前很多信訪矛盾案件都是在這個階段產生的。為了統一政策標準同時加快拆遷進程，上海市政府2006年7月1日公布《上海市城市房屋拆遷面積標準房屋調換應安置人口認定辦法》（“61號令”），也預示著拆遷政策從前半段的“數磚頭”轉變為后半段的“數人頭”。而這個階段，我們打動遷款分割案件，經常引用的法律依據主要就是上海高院的“解答”以及“61號令”，而法院在處理該類案件主要考慮的也是房屋來源、動遷款（或安置房屋）的構成、是否為同住人、是否為應安置人口等因素，在考慮上述因素的基礎上酌情判決分配，還沒有形成比較統一的審判口徑。

從第三階段開始，國家的動拆遷政策發生了重大的改變，從“拆遷”轉變為“征收”，因此，上海市的征收政策也隨之發生了變化，總的來說就是從“數人頭”的安置政策轉變為“數磚頭”+托底保障。所謂“數磚頭”比較好理解，就是按面積進行補償。而托底保障是上海自我創新的一種安置政策，一般指截止房屋征收決定作出之日，在被征收房屋處有本市常住戶口且實際居住，在本市無他處住房，或雖有他處住房但人均建筑面積低于15平方米（含）的人員?？珊硕榫幼±щy戶保障補貼人員。人均安置建筑面積不足22平方米的，為居住困難戶，可按人均22平方米增加居住困難補貼，但已享受過經濟適用房政策的除外。這樣，既保障了原有房屋面積比較大的家庭利益，也保證了原有房屋面積比較小而人口比較多情況下的人員安置利益。同時，在征收之前施行“二輪征詢制”，只有地塊居民同意律達到85%以上才進入正式的征收程序。這樣，大大減少了居民與政府之間的矛盾。但反過來說，被征收居民家庭內部之間的矛盾就開始增多。由于政策的變化和征收補償利益糾紛案件的增加，上海高院在這個階段陸續出臺了很多政策。2011年上海高院《動遷新政后動遷安置補償款分割糾紛研討會綜述》制定了動遷安置補償款的分割處理原則、處理程序、安置對象的認定、公房和私房不同類型下的分割問題、配套商品房購買問題、各類補償項目的歸屬問題等。

據上海市住房和城鄉建設管理委員會數據，2017年上海市完成中心城區二級舊里以下房屋改造約40萬平方米，2018年完成約45萬平方米，2019年完成約55萬平方米，2020年超計劃完成75.3萬平方米……。也即是從2017年開始，上海市市區開始大規模的集中舊改征收，由此也引發了大量動拆遷民事案件，主要就是征收補償利益糾紛案件，隨著案件數量的增加，各類矛盾不斷激化，也出現了不少新的情況。因此，為了統一審判口徑，2020年3月25日上海市高級人民法院公布《關于房屋征收補償利益分割民事糾紛研討會會議紀要》滬高法民〔2020〕4號，該會議紀要成為現行指導審理征收補償利益糾紛案件的主要審判口徑，該會議紀要也對之前的審判口徑進行了調整，最大的調整是針對私房征收補償利益分配原則的調整，由之前的考慮實際居住人因素變為完全按產權份額分配，即征收補償關系中的被安置人以外的房屋使用人不能主張分割征收補償利益，其居住問題可基于原來法律關系如扶養、贍養等進行主張。通過一些生效判例，同時調整的還有針對知青配偶、居困對象等分配原則。

綜上，上海高院歷年公布的解答、研討會綜述、會議紀要以及各級法院公布的裁判要點、類案裁判方法、法官學術論文、生效判例等構成了目前上海法院審理征收補償利益分割糾紛案件（動遷款分割案件）比較統一的審判口徑。