摘要

為有力推動低空經濟培育，課題組赴蘇州、長沙、成都等城市開展低空經濟調研，總結實踐探索中形成的一些具有借鑒價值的經驗做法，深入剖析當前制約低空經濟發展的共性難題，認為應聚焦“飛得起、落得下、管得住、用得好”四大目標，加強系統謀劃、綜合施策，特別是加大空域協同管理改革，創新低空管控機制，加強基礎設施建設，引導拓展各類應用場景，有效培育低空經濟新質生產力。

當前低空經濟發展制約因素分析及對策研究

——基于蘇州、長沙、成都等城市調研的思考

2023年中央經濟工作會議強調，要打造“低空經濟等若干戰略性新興產業”。今年全國兩會首次將低空經濟寫入政府工作報告，作為加快發展新質生產力的一項具體任務。為有力推動低空經濟培育，課題組赴蘇州、長沙、成都等城市開展低空經濟調研，總結實踐探索中形成的一些具有借鑒價值的經驗做法，深入剖析當前制約低空經濟發展的共性難題，認為應聚焦“飛得起、落得下、管得住、用得好”四大目標，加強系統謀劃、綜合施策，特別是加大空域協同管理改革，創新低空管控機制，加強基礎設施建設，引導拓展各類應用場景，有效培育低空經濟新質生產力。

調研城市因地制宜推進低空經濟培育的主要經驗

（一）空域管理持續創新

蘇州結合資源稟賦構筑空域管控體系。蘇州高度重視低空飛行安全保障，結合低空無人機飛行特性以及沒有民用運輸機場和通用機場的現狀，因地制宜建設低空空域數字孿生系統和低空飛行數字底座，開發覆蓋全市的綜合監管服務平臺。

長沙推動空域管理改革實現協同管理。湖南省在全國第一個開展全域低空空域管理改革試點，在長沙自貿臨空區構建了全域低空空域協同運行管理的技術和制度保障體系，建成可服務全省的A類飛行服務站，通過綜合服務平臺實現多方協同管理；建成湖南低空空域監視通訊網，確保低空飛行活動安全。

成都創新空域管理推行“報備制”。成都以低空空域協同管理試點為契機，先后推進建設3個協同管理空域、5條低空目視飛行通道，在全國率先推行空域“報備制”，推動民用無人駕駛航空試驗基地等空域由“一飛一審”轉為“即報即飛”，低空空域“公共資源”屬性不斷增強。

（二）應用場景不斷落地

低空經濟公共服務場景廣泛應用。蘇州公安、交通、應急、農業等部門已廣泛使用無人機開展業務；長沙正著力構建立足長沙、輻射全省、面向全國的應急救援體系，長沙航空應急救援基地在2020年10月正式啟航；成都積極打造農林植保、電力巡檢、應急救援等應用場景，并針對城市建筑垃圾消納監管場景，通過無人機航拍對疑似違規消納場進行巡檢，助力城區建筑垃圾消納規范化管理。

空中交通、低空旅游觀光、航空器試飛檢測等市場化領域深入拓展。蘇州若航公司運營全國最大的直升機飛行員培訓基地，目前已開通陽澄湖、太湖等低空航線21條，2023年通航飛行量約9500小時，位居江蘇第一。①成都支持沃飛長空等企業以低空旅游、低空通勤等為切口開拓示范航線，彭州國家級無人機測試基地以多元化“非城市”場景為特色，2023年累計完成3萬余架次試飛。

（三）低空經濟新質生產力培育初見成效

培育全鏈條低空產業生態。蘇州依托強大的制造業基礎，大力實施強鏈補鏈延鏈，遴選出首批7家低空經濟先導產業園、30家低空經濟領航企業開展試點培育，全力培育低空智造全鏈條產業集群。成都聚焦工業無人機優勢領域，集聚了9家無人機整機制造企業和110家上下游企業，工業無人機的產業規模、上市企業數量均位居全國前三，產品實現從10千克到噸級全覆蓋，基本形成了“研發+制造+運營+服務”的完整產業鏈，正奮力打造“中國工業無人機第一城”。

強化行業支撐機構建設。蘇州布局了空天動力研究院等7家低空經濟創新示范機構和太倉民用無人機試飛運行基地，建設低空航空器試驗檢測平臺、無人機適航服務平臺和低空經濟發展創新平臺等三大產業支撐平臺。成都擁有成都飛機設計研究所、中電科10所和中電科29所等“國字號”科研院所，目前國家高端航空裝備技術創新中心等33家高能級平臺已落地。

推動低空制造與數字經濟、人工智能融合發展。蘇州積極推動低空經濟相關電機材料、飛控系統、機載系統等方面技術，與汽車、電子信息、航空航天等領域應用融合。成都瞄準高算力芯片、飛控系統等“根”技術和“卡脖子”環節開展技術創新，打造“湔江共享實驗室”等一批中試基地，提升低空經濟技術成果轉化水平。

低空經濟發展面臨的瓶頸問題

（一）“飛得起”：要解決空域資源受限問題

目前各城市低空空域利用限制難突破，低空經濟場景規?；瘧靡廊皇艿街萍s，例如成都受雙流機場等影響，目前全市僅有都江堰、彭州等周邊地區納入低空協同管理空域且真高不足500米，“5+2”中心城區未納入試點范圍，適飛空域約 2700 平方公里，僅占全域面積的18.84%。同時低空飛行審批監管流程繁瑣，例如長沙當前低空空域審批仍需提前申報計劃并當日確認空域，對于大型活動等預約飛行執行存在高度不確定性，且對商務飛行業務存在較強限制?？沼虬踩⒌孛姘踩⒖罩袕V告等業務開展需向多方監管部門申報，低空飛行相關活動協調時間長、開展難度大。

（二）“落得下”：要解決基礎設施不足問題

大部分地區尤其是城市場景下的垂直起降點、充電設施等配套不足，成為制約低空飛行的關鍵因素，如長沙目前僅建成十幾個起降點，不足以支撐廣泛的低空飛行活動，在城市樓宇頂部等設置充電基礎設施也與既有相關安全管理規范存在沖突。同時，各城市缺乏體系性監控導航反制等專項服務保障設施。私人消費級無人機通常具有低慢小、識別難等特征，由于各地針對無人機的通訊、監視甚至反制等服務保障設施尚不完善，且城市內部電磁環境復雜，造成大部分城市熱點區域存在海量低空無人機“黑飛”“闖禁”“破限高”等安全隱患，長沙等地已有類似造成財產損失和人員傷亡的安全事故發生。此外垂直起降點、充電設施等配套設施建設仍缺少行業標準指導，對于無人機的通訊、監視、導航以及監管服務平臺的構建，存在5G-A通感一體、雷達掃描、光電探測、無線電頻譜等不同技術手段，技術標準不統一，不利于不同部門、不同地區之間的信息互通、聯防聯控。

（三）“管得住”：要解決管控能力欠缺問題

傳統民航（通航）飛行管控采用空中交通管制員進行人工管理，每人通常負責不超過12架飛機。而近年來我國無人機增長極其迅猛，據中國民航局發布數據，截至2023年底，我國注冊無人機超126萬架，同比增長約32%；2023年民用無人機累計飛行超2300萬小時②，無人機海量增長的數量和飛行需求，帶來管控需求的爆發增長，即使僅對管制空域的飛行活動進行人工管控，也存在巨大的能力缺口。同時，無人機管理“數據孤島”現象嚴重。目前無人機的飛行數據集中在有關主管部門無人駕駛航空器監管云平臺及無人駕駛航空器一體化綜合監管服務平臺，但相關數據與地方轄區公安部門數據并未打通，作為無人機飛行處置處罰的地方公安部門反而不掌握轄區內無人機飛行情況。此外，無人機反制系統存在“敵我不分”現象。一方面，在城市繁華市區，現有雷達、激光等監測手段成本高，受樓宇阻隔難以做到全覆蓋，低空飛行航空器監管技術手段不足、模式嚴重滯后。另一方面，目前多數無人機反制設備均面向空域使用，反恐重點目標單位裝備的正規反制設備即使有“黑白名單”，也無法精準反制特定無人機。

（四）“用得好”：要解決市場轉化乏力問題

目前地方政府機構主導的場景應用相對不夠。出于安全、管理等多方面考量，目前地方政府對無人駕駛航空器應用主要局限在應急、救援、消防等方面，而在具有較強應用費效比的城市管理、安防巡查、電力巡檢、生態治理等領域未廣泛應用。同時多數低空應用成本居高不下，由于飛行器的技術未能取得關鍵性突破，導致成本、價格較高，尤其是低空物流配送、低空空中交通等新服務業態，相較地面常規運輸方式成本高出不少，例如順豐在深圳推出的無人機同城即時送的推廣價（補貼后）為12元/件，而順豐常規的同城速運是10元/件，其成本僅為6.4元/件。此外低空經濟的有效供給與市場需求均有待培育。由于低空應用涉及的領域初期投資大，回報周期長，從業企業投資存在顧慮，造成市場有效供給不足；同時低空經濟作為新興經濟形態還未被大眾所熟知，居民對低空服務類型缺乏深入了解，存在安全顧慮，對于低空物流、低空觀光旅游等新服務尚處在觀望狀態。

破解低空經濟發展桎梏的對策建議

（一）加大空域協同管理改革力度

一是加快低空空域管理改革。建議國家主管部門根據無人駕駛航空器“低慢小”特征，進一步優化低空空域分類管控模式；并結合低空空域管理改革試點，進一步推廣落實在監視空域和報告空域采用“飛行報備”管理模式。二是強化空域協同化管理。推動成立由相關部門共同參加的低空空域協同管理委員會，實現低空空域多方協同管理。通過實現飛行計劃“一站式”審批服務，簡化低空飛行審批流程，有效盤活低空空域資源。

（二）統籌各類專用設施布局建設

一是因地制宜建設配套基礎設施。結合國內各類城市消費及場景培育需求，合理規劃布局垂直起降點、充電點等地面支撐設施，加快城市低空飛行地面支撐保障設施網絡建設。二是加強通信、導航、監控、氣象、反制等運行保障設施建設。搭建城市低空感知網絡和調度、監管服務平臺，在重點安防區域配置無人駕駛航空器反制系統，確保低空飛行“飛得起來、飛得安全、飛得高效、飛得守序”。三是加快相關技術標準制定。充分結合各城市和企業先行探索經驗，依托科研院所和行業協會開展專題研究，進一步對比無人機通訊、監視、導航、反制等領域不同技術手段、不同技術路線的優劣，加速城市低空感知網絡、監管服務平臺相關技術標準、行業規范的制定。

（三）厘清低空經濟管控需求優化管控機制

一是打通多部門聯動數據接口。建議國家有關主管部門在“無人駕駛航空器綜合監管云系統”預留接口，與公安、應急等業務系統有效對接、數據共享，打通無人駕駛航空器及飛手信息“數據孤島”。二是打造適應低空空域的智慧管理服務體系。加速推動人工智能技術賦能無人駕駛航空器管控，實現無人機由“人工管理”為主向“AI管控”為主轉變。三是將低空經濟管理權責逐步下放。在市縣級建立相應的監管服務平臺，推動實施“飛行+飛控”雙向支撐，探索在城市主城區范圍內開展低空飛行試點，科學劃設城市低空航線網絡，織密空域管理服務網絡。四是加強無人機攻防技術創新。加強對無人機監測、反制、抗干擾技術研發的支持力度，布局國家電磁與多物理場綜合效應測量大科學裝置，推動建立國家級無人機和反制對抗設備集中試驗區，通過“矛與盾”的無人機攻防對抗，提升裝備管控能力。

（四）瞄準需求熱點加快培育各類應用場景

一是加快推動低空公共服務。在安全的前提下，充分利用現有基礎設施，拓寬政府購買飛行服務領域，率先拓展在農業、國土、電力、城管、警務、應急、救援、環保等公共服務管理領域的應用，提升城市治理現代化水平。二是積極發展低空智慧物流。推動物流企業與航空機場加強低空物流、聯程接駁方面的合作，鼓勵物流、快遞企業針對學校、園區、小區、島嶼，開展點對點固定線路的低空服務；積極拓展高值海產品農產品快速運輸、醫療物品快速轉運、航運物資補給等場景。三是不斷培育低空新業態新服務。大力推動“低空+”，無人有人相結合，支持企業探索空中通勤、商務出行、空中游覽、聯程接駁、試飛檢測等應用場景。

注：

①數據來源：江蘇經濟報

②數據來源：中國民航局

（本文系中國城市和小城鎮改革發展中心2024年度重點課題《交通新興領域新質生產力培育的思路對策研究》（項目編號：2024A05）研究成果轉化。）

（執筆人：趙坤，黎明，顧永濤，唐懷海。趙坤，中國城市和小城鎮改革發展中心副主任，研究員）

微信編輯：今朝

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