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引言

傳統產業招商模式主要特點是地方政府之間比拼產業扶持和補貼力度，新增項目除一部分來自于增資擴產外，大部分靠“挖墻腳”，項目背景調查比較粗放。這種“內卷”式競爭的后果卻愈發顯現：一方面是重復建設、產能過剩；另一方面也導致了地方保護和市場分割，堵塞了勞動力、資金的正常流動，使得資源錯配，更讓經濟發展的質量受到了嚴重制約。

這種模式對地方政府招商部門之間是零和博弈，但對財稅部門來說是破壞性的，事實上在國內形成了“避稅島”，沖擊中央財權和稅收法定原則。隨著土地財政的逐漸式微，地方政府的“錢袋子”越來越緊，過度依賴稅收優惠和補貼的時代已經一去不復返。此外，產業補貼、稅收減免等現象被西方國家廣為詬病，認為違反競爭中性原則，頻頻將有關主體納入負面清單。傳統招商模式不可持續。

剛剛閉幕的二十屆三中全會提出，構建全國統一大市場，推動市場基礎制度規則統一、市場監管公平統一、市場設施高標準聯通；加強公平競爭審查剛性約束，強化反壟斷和反不正當競爭，清理和廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種規定和做法；規范地方招商引資法規制度，嚴禁違法違規給予政策優惠行為。為規范公平競爭審查工作，促進市場公平競爭，優化營商環境，建設全國統一大市場，國務院在修訂國家發改委等五部門《公平競爭審查制度》的基礎上，提級頒布了《公平競爭審查條例》，明確出臺有關政策措施的行為規則，劃定了紅線底線，從源頭上防止含有影響市場公平競爭內容的政策措施出臺。隨后，國務院辦公廳印發《關于規范招商引資行為促進招商引資高質量發展若干措施的通知》(國辦發〔2024〕28號)，旨在落實二十屆三中全會精神和《公平競爭審查條例》相關規定。

以上三中全會決議、國務院條例、國辦文件是有機統一、逐步細化落實的，將對產業發展和招商模式產生深刻影響。

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《條例》主要條款解讀

《條例》從市場準入和退出、商品要素的自由流動、生產經營成本和生產經營行為四個方面確定了19項政策措施中不得包含的內容。

在市場準入和退出方面，有關政策措施不得對市場準入負面清單以外的行業、領域、業務等違法設置審批程序，不得設置一些不合理的或者歧視性的準入條件，不能通過違法設置或授予特許經營權、限定交易等方式妨礙市場的公平準入。

在商品要素流動方面，不得限制外地或者進口的商品要素進入本地市場，也不得阻礙本地經營者遷出，或者商品要素的流出；不得排斥、限制外地經營者參加本地的政府采購、招標投標等經濟活動；不能對外地或者進口的商品要素、外地經營者在價格收費、資質標準、監管執法等方面實行歧視性待遇。

在影響生產經營成本方面，沒有法律、行政法規依據或者未經國務院批準，不得給予特定經營者稅收優惠，實施選擇性、差異化財政獎勵或者補貼，也不得在要素獲取、行政事業性收費等方面給予特定經營者優惠。

在影響生產經營行為方面，不得強制或者變相強制經營者實施壟斷行為，也不得違法干預實行市場調節價的商品要素價格水平，或者超越法定權限制定政府指導價、政府定價，切實維護企業的經營自主權。

國辦發〔2024〕28號文件進一步細化二十屆三中全會精神和《公平競爭審查條例》關于清理和廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種規定和做法，規范地方招商引資法規制度的規定。核心條款包括：

1.不得簽訂新的與稅收掛鉤的產業扶持協議；

2.不得以套“馬甲”及其他隱蔽方式簽訂新的扶持協議并進行稅收返還；

3.不得將非制造業企業納入先進制造業門類，并享受相關扶持資金；

4.對非科技部門認定的高新技術企業，不得給予高新技術企業相關扶持資金；

5.不得以“外資外貿”名義，給予新的高檔消費品經營企業與稅收掛鉤的扶持資金；

6.不得新增對社保繳費人數為零的經營主體給予扶持；

7.不得新增對金融行業的高收入經營主體給予與稅收掛鉤的獎勵；

8.不得通過中介機構撥付扶持企業的資金；

9.不得給予新成立的注冊地與經營地分離的經營主體相關扶持資金；

10.不得對中介機構開展的企業市內跨區遷移服務給予扶持；

11.原則上遷入區不得給予企業高于遷出區的扶持政策；

12.中介機構不得以壘高規模的方式賺取扶持資金差價。

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地方政府招商模式將發生巨變

《公平競爭審查條例》的出臺，是國家出手對“內卷式”惡性競爭舉起了“反卷”大旗，旨在破除地方保護主義，確保市場規則的公平性，讓各類生產要素能夠自由流動，減少因“內卷”而產生的低效低水平競爭。

（一）政府端

1.純粹的產業優惠政策將逐步取消。在鼓勵發展新質生產力、促進市場公平競爭，優化營商環境，構建全國統一大市場的導向下，在地方財政實力匱乏的現實約束下，《公平競爭審查條例》和國辦發〔2024〕28號文件將逐步落實到位。土地優惠、固定資產投資補貼、技改貼息、廠房代建、稅收減免、房租補貼、搬遷補貼、出口補貼、搬遷補貼、人才獎勵等將成為歷史。

2.短期內資源招商會成為新寵。既然不能通過給補貼等各類優惠挖別人墻角，就只有發揮自身的資源優勢，比如本地獨特的產業應用場景等來吸引特定行業的項目落地。比如，光伏資源招商、風力發電資源招商、智慧城市招商、工程招商等。這一招商模式是典型的“短平快”，缺點是資源具有稀缺性，不是每個地方都有；其次即使有，也不是可再生產品，難以可持續性。

3.中期內基金招商成為核心手段。成立政府產業引導基金，以資引商、招投聯動會成為未來地方政府招商引資的重要方法論。但由于政府做風投是個悖論，產業引導基金來自于財政，屬于國有資本，保值是第一要務；母基金出資人和基金管理公司高管作為國企干部首先面對的是廉潔風險；而風險投資是高失敗率、高回報率的行業，投資獲益未必能夠獲得市場化的對等回報，而一旦投資失敗導致國有資產流失，則會追查主政者和基金管理方的責任。

4.政府更注重精準匹配和優質服務。上述三條政策等于幫政府篩選出一批優質企業——繼續投資的企業基本都是質量不錯的企業，把一些只盯著政策優惠的企業給排除在外了。政府不用再“內卷”給各類政策，主要精力更多放在如何獲得企業投資信息，如何精準匹配。比如，圍繞產業生態展開招商和服務，發揮龍頭企業“鏈主”作用，建好公共平臺，推動“以鏈招商”。

（二）企業端

1.部分企業不再尋求分散布局。很多企業考慮到沒有優惠政策，而原先所在地營商環境也不錯，產業鏈生態很齊全，在沒有政策的情況下搬遷到其他地區的動力大為減少。根據調研訪談，在深圳等一線城市的企業表示最多搬到周邊100公里范圍內的小城市，其他遠距離的搬遷動力已經很小了。

2.過去已簽的優惠政策該如何處理。有的擔心一刀切會導致企業可能起訴地方政府，也會導致企業認為當地營商環境不好；有的政府則表示，一般和企業簽的協議里面都明確了“不可抗力”或根據法律法規調整，此次調整應該屬于不可抗力等類型，無需擔心被起訴等情況。

（三）預測：可能會導致地區馬太效應

由于未來企業選址沒有辦法享受政策，企業對外投資會更傾向于到交通便捷，產業基礎較好、營商環境較好的地區，而本質上講，這些地區基本上都是現在經濟基礎較好的地區，所以這些地區會產業越來越集聚，經濟會越來越強。而部分交通不便，幾乎沒有產業基礎的地區招商會相對較難，可能會導致弱者越弱。先進地區憑借優勢，招商項目加速聚集，而欠發達地區則招商效果不如人意，由此可能形成區域招商的“馬太效應”。

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有關政策建議

一是地方政府立法部門要及時開展法規自查梳理。結合三中全會精神、公平競爭審查條例、國辦28號文件規定，對自身制定的相關法規和條例、印發的規范性文件和扶持政策，以及簽訂的投資協議和監管合同等，開展公平競爭審查自查，及時清理和廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種規定和做法，嚴禁違法違規給予政策優惠行為，推動各地招商引資從比拼優惠政策搞“政策洼地”向比拼營商環境創“改革高地”轉變，防止內卷式惡性競爭。

二是招商部門要強化產業規劃布局與招商服務前瞻性。從市場化和法治化等方面真正優化營商環境，做好產業鏈培育，做好科技+制造業等創新要素培育。深入謀劃、主動而為，密切跟蹤重要行業，梳理出清晰的產業圖譜，對重點企業精準畫像，建立動態更新的企業清單。更加主動走出去，系統深入了解目標企業，加強有針對性的對接，切實提升招商服務質效。經濟部門和國企招商干部要有對政策和業務孜孜不倦的鉆研能力，對科技和產業前沿趨勢高度敏感的感知能力，對行業發展底層邏輯和內在機理的洞察能力，以敏銳的眼光發現潛在的機會，以理念的相通贏得客商的青睞。

三是國資國企管理部門要對基金招商設定科學合理的考核和約束機制。產業引導基金既要保證保值增值又要優質項目返投落地，國企干部既要面對投資領域的市場化風險又要應付審計巡察部門的各種紀律規矩。這就需要在管理產業引導基金時設定合理的項目跟投機制和盡職免責條款，給予國企投資公司干部足夠的財務激勵和法紀約束，實現激勵相容，防止道德風險，杜絕在項目投資上不作為和亂作為。

本文作者：賈文凱（贛州市深圳商會會員，律師、產業經濟學碩士、工商管理博士，中國（深圳）綜合開發研究院經濟學博士后，廣東金橋百信（深圳）律師事務所高級合伙人，聯系方式：13902456622（微信同號））

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