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引言

傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)招商模式主要特點(diǎn)是地方政府之間比拼產(chǎn)業(yè)扶持和補(bǔ)貼力度，新增項(xiàng)目除一部分來自于增資擴(kuò)產(chǎn)外，大部分靠“挖墻腳”，項(xiàng)目背景調(diào)查比較粗放。這種“內(nèi)卷”式競爭的后果卻愈發(fā)顯現(xiàn)：一方面是重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過剩；另一方面也導(dǎo)致了地方保護(hù)和市場分割，堵塞了勞動(dòng)力、資金的正常流動(dòng)，使得資源錯(cuò)配，更讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量受到了嚴(yán)重制約。

這種模式對地方政府招商部門之間是零和博弈，但對財(cái)稅部門來說是破壞性的，事實(shí)上在國內(nèi)形成了“避稅島”，沖擊中央財(cái)權(quán)和稅收法定原則。隨著土地財(cái)政的逐漸式微，地方政府的“錢袋子”越來越緊，過度依賴稅收優(yōu)惠和補(bǔ)貼的時(shí)代已經(jīng)一去不復(fù)返。此外，產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、稅收減免等現(xiàn)象被西方國家廣為詬病，認(rèn)為違反競爭中性原則，頻頻將有關(guān)主體納入負(fù)面清單。傳統(tǒng)招商模式不可持續(xù)。

剛剛閉幕的二十屆三中全會(huì)提出，構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場，推動(dòng)市場基礎(chǔ)制度規(guī)則統(tǒng)一、市場監(jiān)管公平統(tǒng)一、市場設(shè)施高標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)通；加強(qiáng)公平競爭審查剛性約束，強(qiáng)化反壟斷和反不正當(dāng)競爭，清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法；規(guī)范地方招商引資法規(guī)制度，嚴(yán)禁違法違規(guī)給予政策優(yōu)惠行為。為規(guī)范公平競爭審查工作，促進(jìn)市場公平競爭，優(yōu)化營商環(huán)境，建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，國務(wù)院在修訂國家發(fā)改委等五部門《公平競爭審查制度》的基礎(chǔ)上，提級頒布了《公平競爭審查條例》，明確出臺(tái)有關(guān)政策措施的行為規(guī)則，劃定了紅線底線，從源頭上防止含有影響市場公平競爭內(nèi)容的政策措施出臺(tái)。隨后，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于規(guī)范招商引資行為促進(jìn)招商引資高質(zhì)量發(fā)展若干措施的通知》(國辦發(fā)〔2024〕28號)，旨在落實(shí)二十屆三中全會(huì)精神和《公平競爭審查條例》相關(guān)規(guī)定。

以上三中全會(huì)決議、國務(wù)院條例、國辦文件是有機(jī)統(tǒng)一、逐步細(xì)化落實(shí)的，將對產(chǎn)業(yè)發(fā)展和招商模式產(chǎn)生深刻影響。

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《條例》主要條款解讀

《條例》從市場準(zhǔn)入和退出、商品要素的自由流動(dòng)、生產(chǎn)經(jīng)營成本和生產(chǎn)經(jīng)營行為四個(gè)方面確定了19項(xiàng)政策措施中不得包含的內(nèi)容。

在市場準(zhǔn)入和退出方面，有關(guān)政策措施不得對市場準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等違法設(shè)置審批程序，不得設(shè)置一些不合理的或者歧視性的準(zhǔn)入條件，不能通過違法設(shè)置或授予特許經(jīng)營權(quán)、限定交易等方式妨礙市場的公平準(zhǔn)入。

在商品要素流動(dòng)方面，不得限制外地或者進(jìn)口的商品要素進(jìn)入本地市場，也不得阻礙本地經(jīng)營者遷出，或者商品要素的流出；不得排斥、限制外地經(jīng)營者參加本地的政府采購、招標(biāo)投標(biāo)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；不能對外地或者進(jìn)口的商品要素、外地經(jīng)營者在價(jià)格收費(fèi)、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管執(zhí)法等方面實(shí)行歧視性待遇。

在影響生產(chǎn)經(jīng)營成本方面，沒有法律、行政法規(guī)依據(jù)或者未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，不得給予特定經(jīng)營者稅收優(yōu)惠，實(shí)施選擇性、差異化財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或者補(bǔ)貼，也不得在要素獲取、行政事業(yè)性收費(fèi)等方面給予特定經(jīng)營者優(yōu)惠。

在影響生產(chǎn)經(jīng)營行為方面，不得強(qiáng)制或者變相強(qiáng)制經(jīng)營者實(shí)施壟斷行為，也不得違法干預(yù)實(shí)行市場調(diào)節(jié)價(jià)的商品要素價(jià)格水平，或者超越法定權(quán)限制定政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，切實(shí)維護(hù)企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)。

國辦發(fā)〔2024〕28號文件進(jìn)一步細(xì)化二十屆三中全會(huì)精神和《公平競爭審查條例》關(guān)于清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，規(guī)范地方招商引資法規(guī)制度的規(guī)定。核心條款包括：

1.不得簽訂新的與稅收掛鉤的產(chǎn)業(yè)扶持協(xié)議；

2.不得以套“馬甲”及其他隱蔽方式簽訂新的扶持協(xié)議并進(jìn)行稅收返還；

3.不得將非制造業(yè)企業(yè)納入先進(jìn)制造業(yè)門類，并享受相關(guān)扶持資金；

4.對非科技部門認(rèn)定的高新技術(shù)企業(yè)，不得給予高新技術(shù)企業(yè)相關(guān)扶持資金；

5.不得以“外資外貿(mào)”名義，給予新的高檔消費(fèi)品經(jīng)營企業(yè)與稅收掛鉤的扶持資金；

6.不得新增對社保繳費(fèi)人數(shù)為零的經(jīng)營主體給予扶持；

7.不得新增對金融行業(yè)的高收入經(jīng)營主體給予與稅收掛鉤的獎(jiǎng)勵(lì)；

8.不得通過中介機(jī)構(gòu)撥付扶持企業(yè)的資金；

9.不得給予新成立的注冊地與經(jīng)營地分離的經(jīng)營主體相關(guān)扶持資金；

10.不得對中介機(jī)構(gòu)開展的企業(yè)市內(nèi)跨區(qū)遷移服務(wù)給予扶持；

11.原則上遷入?yún)^(qū)不得給予企業(yè)高于遷出區(qū)的扶持政策；

12.中介機(jī)構(gòu)不得以壘高規(guī)模的方式賺取扶持資金差價(jià)。

3

地方政府招商模式將發(fā)生巨變

《公平競爭審查條例》的出臺(tái)，是國家出手對“內(nèi)卷式”惡性競爭舉起了“反卷”大旗，旨在破除地方保護(hù)主義，確保市場規(guī)則的公平性，讓各類生產(chǎn)要素能夠自由流動(dòng)，減少因“內(nèi)卷”而產(chǎn)生的低效低水平競爭。

（一）政府端

1.純粹的產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策將逐步取消。在鼓勵(lì)發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、促進(jìn)市場公平競爭，優(yōu)化營商環(huán)境，構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場的導(dǎo)向下，在地方財(cái)政實(shí)力匱乏的現(xiàn)實(shí)約束下，《公平競爭審查條例》和國辦發(fā)〔2024〕28號文件將逐步落實(shí)到位。土地優(yōu)惠、固定資產(chǎn)投資補(bǔ)貼、技改貼息、廠房代建、稅收減免、房租補(bǔ)貼、搬遷補(bǔ)貼、出口補(bǔ)貼、搬遷補(bǔ)貼、人才獎(jiǎng)勵(lì)等將成為歷史。

2.短期內(nèi)資源招商會(huì)成為新寵。既然不能通過給補(bǔ)貼等各類優(yōu)惠挖別人墻角，就只有發(fā)揮自身的資源優(yōu)勢，比如本地獨(dú)特的產(chǎn)業(yè)應(yīng)用場景等來吸引特定行業(yè)的項(xiàng)目落地。比如，光伏資源招商、風(fēng)力發(fā)電資源招商、智慧城市招商、工程招商等。這一招商模式是典型的“短平快”，缺點(diǎn)是資源具有稀缺性，不是每個(gè)地方都有；其次即使有，也不是可再生產(chǎn)品，難以可持續(xù)性。

3.中期內(nèi)基金招商成為核心手段。成立政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，以資引商、招投聯(lián)動(dòng)會(huì)成為未來地方政府招商引資的重要方法論。但由于政府做風(fēng)投是個(gè)悖論，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金來自于財(cái)政，屬于國有資本，保值是第一要?jiǎng)?wù)；母基金出資人和基金管理公司高管作為國企干部首先面對的是廉潔風(fēng)險(xiǎn)；而風(fēng)險(xiǎn)投資是高失敗率、高回報(bào)率的行業(yè)，投資獲益未必能夠獲得市場化的對等回報(bào)，而一旦投資失敗導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失，則會(huì)追查主政者和基金管理方的責(zé)任。

4.政府更注重精準(zhǔn)匹配和優(yōu)質(zhì)服務(wù)。上述三條政策等于幫政府篩選出一批優(yōu)質(zhì)企業(yè)——繼續(xù)投資的企業(yè)基本都是質(zhì)量不錯(cuò)的企業(yè)，把一些只盯著政策優(yōu)惠的企業(yè)給排除在外了。政府不用再“內(nèi)卷”給各類政策，主要精力更多放在如何獲得企業(yè)投資信息，如何精準(zhǔn)匹配。比如，圍繞產(chǎn)業(yè)生態(tài)展開招商和服務(wù)，發(fā)揮龍頭企業(yè)“鏈主”作用，建好公共平臺(tái)，推動(dòng)“以鏈招商”。

（二）企業(yè)端

1.部分企業(yè)不再尋求分散布局。很多企業(yè)考慮到?jīng)]有優(yōu)惠政策，而原先所在地營商環(huán)境也不錯(cuò)，產(chǎn)業(yè)鏈生態(tài)很齊全，在沒有政策的情況下搬遷到其他地區(qū)的動(dòng)力大為減少。根據(jù)調(diào)研訪談，在深圳等一線城市的企業(yè)表示最多搬到周邊100公里范圍內(nèi)的小城市，其他遠(yuǎn)距離的搬遷動(dòng)力已經(jīng)很小了。

2.過去已簽的優(yōu)惠政策該如何處理。有的擔(dān)心一刀切會(huì)導(dǎo)致企業(yè)可能起訴地方政府，也會(huì)導(dǎo)致企業(yè)認(rèn)為當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境不好；有的政府則表示，一般和企業(yè)簽的協(xié)議里面都明確了“不可抗力”或根據(jù)法律法規(guī)調(diào)整，此次調(diào)整應(yīng)該屬于不可抗力等類型，無需擔(dān)心被起訴等情況。

（三）預(yù)測：可能會(huì)導(dǎo)致地區(qū)馬太效應(yīng)

由于未來企業(yè)選址沒有辦法享受政策，企業(yè)對外投資會(huì)更傾向于到交通便捷，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好、營商環(huán)境較好的地區(qū)，而本質(zhì)上講，這些地區(qū)基本上都是現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的地區(qū)，所以這些地區(qū)會(huì)產(chǎn)業(yè)越來越集聚，經(jīng)濟(jì)會(huì)越來越強(qiáng)。而部分交通不便，幾乎沒有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的地區(qū)招商會(huì)相對較難，可能會(huì)導(dǎo)致弱者越弱。先進(jìn)地區(qū)憑借優(yōu)勢，招商項(xiàng)目加速聚集，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)則招商效果不如人意，由此可能形成區(qū)域招商的“馬太效應(yīng)”。

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有關(guān)政策建議

一是地方政府立法部門要及時(shí)開展法規(guī)自查梳理。結(jié)合三中全會(huì)精神、公平競爭審查條例、國辦28號文件規(guī)定，對自身制定的相關(guān)法規(guī)和條例、印發(fā)的規(guī)范性文件和扶持政策，以及簽訂的投資協(xié)議和監(jiān)管合同等，開展公平競爭審查自查，及時(shí)清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，嚴(yán)禁違法違規(guī)給予政策優(yōu)惠行為，推動(dòng)各地招商引資從比拼優(yōu)惠政策搞“政策洼地”向比拼營商環(huán)境創(chuàng)“改革高地”轉(zhuǎn)變，防止內(nèi)卷式惡性競爭。

二是招商部門要強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局與招商服務(wù)前瞻性。從市場化和法治化等方面真正優(yōu)化營商環(huán)境，做好產(chǎn)業(yè)鏈培育，做好科技+制造業(yè)等創(chuàng)新要素培育。深入謀劃、主動(dòng)而為，密切跟蹤重要行業(yè)，梳理出清晰的產(chǎn)業(yè)圖譜，對重點(diǎn)企業(yè)精準(zhǔn)畫像，建立動(dòng)態(tài)更新的企業(yè)清單。更加主動(dòng)走出去，系統(tǒng)深入了解目標(biāo)企業(yè)，加強(qiáng)有針對性的對接，切實(shí)提升招商服務(wù)質(zhì)效。經(jīng)濟(jì)部門和國企招商干部要有對政策和業(yè)務(wù)孜孜不倦的鉆研能力，對科技和產(chǎn)業(yè)前沿趨勢高度敏感的感知能力，對行業(yè)發(fā)展底層邏輯和內(nèi)在機(jī)理的洞察能力，以敏銳的眼光發(fā)現(xiàn)潛在的機(jī)會(huì)，以理念的相通贏得客商的青睞。

三是國資國企管理部門要對基金招商設(shè)定科學(xué)合理的考核和約束機(jī)制。產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金既要保證保值增值又要優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目返投落地，國企干部既要面對投資領(lǐng)域的市場化風(fēng)險(xiǎn)又要應(yīng)付審計(jì)巡察部門的各種紀(jì)律規(guī)矩。這就需要在管理產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金時(shí)設(shè)定合理的項(xiàng)目跟投機(jī)制和盡職免責(zé)條款，給予國企投資公司干部足夠的財(cái)務(wù)激勵(lì)和法紀(jì)約束，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容，防止道德風(fēng)險(xiǎn)，杜絕在項(xiàng)目投資上不作為和亂作為。

本文作者：賈文凱（贛州市深圳商會(huì)會(huì)員，律師、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士、工商管理博士，中國（深圳）綜合開發(fā)研究院經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后，廣東金橋百信（深圳）律師事務(wù)所高級合伙人，聯(lián)系方式：13902456622（微信同號））

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