摘要

一些地方聚焦階段性戰略任務和城市發展，通過統一指標設置、重大戰略問題研究、功能—空間傳導等做法推動“兩規”銜接取得積極成效，但在規劃定位、主要內容、工作機制等方面存在挑戰與難點，建議加強對地方編制戰略性規劃的統籌指導，明確各類規劃的功能定位和重點次序，進一步強化各類規劃銜接落實機制。

執筆人：劉強 張雪原 文雯 許景權

黨的二十屆三中全會指出，要健全國家經濟社會發展規劃制度體系，強化規劃銜接落實機制。近年來，一些地方通過編制實施戰略性規劃推動五年發展規劃和國土空間規劃（以下簡稱“兩規”）的銜接落實。這一情況與當前各地正在開展的“十五五”規劃編制工作之間的具體影響，值得關注重視。我們調研發現，一些地方聚焦階段性戰略任務和城市發展，通過統一指標設置、重大戰略問題研究、功能—空間傳導等做法推動“兩規”銜接取得積極成效，但在規劃定位、主要內容、工作機制等方面存在挑戰與難點，建議加強對地方編制戰略性規劃的統籌指導，明確各類規劃的功能定位和重點次序，進一步強化各類規劃銜接落實機制。

部分地方編制實施戰略性規劃推動規劃銜接

發展規劃和空間規劃由于側重點和規劃期限不同，采取不同的經濟和空間指標體系，在某些環節上不能形成有效對應關系，影響規劃實施傳導效率。為推動“兩規”銜接，不少地方政府探索編制具有全局性、綜合性、長期性的戰略性規劃，以期更好促進經濟社會發展戰略和國土空間布局相適應。

地方政府具體做法主要包括：一是建立統一的規劃指標體系。一些地方通過編制戰略性規劃，綜合既有“十四五”規劃和國土空間總體規劃指標體系，借鑒國際國內綜合型、專業型評價指標體系案例，根據城市核心功能，建立綜合指標體系，對2025、2035年等近遠期規劃目標進行預測，力求銜接“十四五”規劃與國土空間總體規劃，以提升規劃指標的指導性、落地性。

二是加強中長期戰略問題研究。一些地方在戰略性規劃中，特別注重規劃的戰略性、系統性、前瞻性，對城市總體定位及目標、常住人口規模預測、空間布局方向等中長期戰略問題進行了深入研究。通過中長期戰略研究，進一步找準自身優勢定位，發現深層次矛盾和突出瓶頸制約，為謀劃經濟社會高質量發展任務舉措和國土空間布局安排提供良好支撐。

三是建立將城市功能落實到重點片區的功能—空間傳導鏈條。一些地方通過編制戰略性規劃，緊緊圍繞城市總體定位，在充分梳理城市產業空間資源基礎上，謀劃城市核心功能，并將城市核心功能細化落實到重點功能片區規劃上，搭建發展戰略到國土空間的傳導鏈條。同時，通過編制一套實施方案，對重點功能片區的發展和建設目標、路徑、舉措等進行指引，“以點帶面”發揮核心示范與帶動作用，保障規劃落地實施。

面臨的挑戰與難題

一是與現有規劃的關系有待明晰。雖然各地編制的戰略規劃定位極高，并對其在推動國土空間規劃和發展規劃銜接上寄予厚望，但實際上其在現有規劃體系中的地位不明確，對“兩規”銜接缺乏正式的法規和政策依據，可能導致最終實施效果打折扣。部分地方提出要以戰略性規劃為統領，但中共中央、國務院印發的《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》明確提出，在規劃體系中居于統領地位的應是發展規劃，地方編制的戰略性規劃與發展規劃在規劃體系中的地位關系有待進一步理順明晰。

二是對發展內容的重視和聚焦不夠。一些地方編制的戰略性規劃雖被寄望于將發展規劃和國土空間規劃有機結合起來，并統領指導各類規劃，但實際編制內容上過于側重于生產、生活、生態等空間擺布，并沒有突破傳統空間性規劃技術路線，指導城市建設的意味過濃。這導致戰略性規劃對經濟社會發展的系統謀劃不足，對各領域重大戰略和重大舉措的統籌安排不夠，更像是國土空間規劃的前期研究，難以成為銜接發展規劃和國土空間規劃或上位規劃的橋梁。

三是組織協調機制尚待完善。一些地方城市為編好戰略性規劃，雖然在黨委和政府層面成立了專門的規劃編制小組，共同編制戰略性規劃。但在實際編制組織中，主要仍由組織編制國土空間規劃的部門牽頭組織編制，其他部門仍然停留在淺層次參與，導致規劃部門性大于綜合性，進而影響到戰略性規劃銜接“兩規”的作用。

相關政策建議

一是統一地區戰略定位及目標。戰略定位及目標可以幫助政府明確該地區的長期發展目標和方向，有效引導社會預期，避免大波折和走上彎路，是“兩規”銜接重點之一。目前地區戰略定位并不屬于地方發展規劃的要件，但屬于地方國土空間規劃要件，易造成“兩規”不統一。地方在編制戰略性規劃時，需要綜合考慮地區歷史背景、資源稟賦、地理位置、社會文化、經濟結構等多方面因素，找準比較優勢，提出符合地區實際情況和長遠利益的戰略定位及目標。

二是科學設置戰略性規劃內容。戰略性規劃時間上以20年左右的長期為主，內容上主要體現指導性和愿景性。對未來10—20年的國際競爭、產業發展、資源環境、體制改革等經濟社會發展重大問題和中長期趨勢的充分研判和人口規模進行科學預測，將為發展規劃和國土空間規劃編制和修訂提供重要參考。同時，要強化戰略性規劃對空間布局的指引，將地方功能定位和戰略任務分解到具體空間片區，并分區安排項目，實現發展規劃的時間謀劃與國土空間規劃的空間落位有效銜接。

三是把握好戰略性規劃編制實施的時機。理順戰略性規劃在規劃體系中的地位，明確其促進發展規劃和國土空間規劃銜接并就某些重大問題達成共識的橋梁作用，而不應取代和影響現有規劃的統領或基礎性地位。明確地方可將戰略性規劃確定的人口預測結果、戰略定位、主要發展目標、空間布局作為發展規劃和國土空間規劃編制修訂的重要參考。建立健全高位推動、各部門緊密合作、發展改革部門主導的戰略性規劃編制及實施機制，并將其作為政府審查各類規劃編制的重要依據。統籌好戰略性規劃與其他規劃的編制時序，引導其與“十五五”發展規劃的編制時間適當錯開。

微信編輯：今朝

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