導語

刪減監事會的制度選項，有助于節約公司治理成本，為公司釋放更多的自治空間。將監督機構內化于董事會之中，有助于克服決策與監督之間的信息屏障，實現審計委員會成員參與決策的過程性監督。賦予審計委員會專門的監督職權，凸顯其作為監督機構的專業性。可以說，新公司法引入審計委員會制度并非“換湯不換藥”，而是有其深刻的制度內涵

文/劉斌

2023年修訂后的公司法引入的審計委員會制度，是新公司法中單層制改革的組織抓手，廣受理論界與實務界關注。新公司法中與審計委員會制度相關的條款僅有三條，分別為第六十九條（有限公司）、第一百二十一條（股份公司）、第一百七十六條（國有獨資公司），從而形成了既有同質邏輯，又有類型差異的中國式審計委員會制度。但是，前述條文簡要，而審計委員會制度錯綜復雜，理論界與實務界對審計委員會制度產生了諸多爭議，包括審計委員會的屬性、組織、運行、權力、義務、責任，以及如何對審計委員會或者監事會進行選擇取舍，誠非一文所可闡釋。本文將追本溯源，還原審計委員會制度的底層邏輯，以便為審計委員會制度的落地提供參考。

新公司法引入審計委員會制度的改革動因

理解審計委員會制度的功能定位，離不開2023年公司法修訂中的改革動因。在2021年公司法（修訂草案）的審議說明中，立法機關指出，之所以引入審計委員會制度，系根據國有獨資公司、國有資本投資運營公司董事會建設實踐，并為我國企業“走出去”及外商到我國投資提供便利，允許公司選擇單層制治理模式（即只設董事會、不設監事會）。據此，引入審計委員會制度有三個方面的重要動因，即滿足國企改革要求、便利我國企業域外運行和外國企業來我國投資。參考域外單層制的改革經驗，在法律允許單層制之后，90%以上的公司可能將轉向單層制架構。除了前述實踐需求，監事會制度的運行效果不理想也是制度改革的重要動因。

第一，就國企改革而言，外派監事會制度的改革是本輪公司治理架構改革的基點。近年來，國有企業改革轉而尋求外部監督力量，在國家出資公司中實行外部董事制度，取消監事會設置，并通過審計署的審計監督力量增強監督效能，提供了公司監督制度改革的新路徑。國務院辦公廳印發的《關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》提出，董事會應當設立提名委員會、薪酬與考核委員會、審計委員會等專門委員會，為董事會決策提供咨詢，其中薪酬與考核委員會、審計委員會應由外部董事組成。國務院印發的《關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》要求，董事會下設戰略與投資委員會、提名委員會、薪酬與考核委員會、審計委員會、風險控制委員會等專門委員會。因此，國企改革對公司法修改提出了新的要求，自1993年以來強制性的董事會與監事會并存的制度安排面臨調整需求。

第二，便利公司治理架構與國際接軌，包括中國公司“走出去”和外國公司“走進來”。進入21世紀以來，我國公司逐步在世界各國投資經營，外資企業在我國的投資規模巨大。但是，公司治理結構的差異，導致了諸多銜接問題出現。比如，隨著近年來我國資本市場雙向開放的節奏加快，我國公司直接或者間接上市、境外企業在我國境內發行存托憑證、兩地或者多地上市制度的建立，均強化了我國公司與境外公司的互動與競爭。由此可見，雖然我國證券市場國際板尚未落地，但域外公司制度的沖擊和競爭已經展開，域外的公司治理制度也與我國公司法產生制度競爭。通過資本市場的制度轉化，與我國投資者關聯的公司治理已經涉及域外公司法，公司治理的架構選擇同樣應當考量制度的全球競爭力。對于域外公司法可以提供的制度供給，如果我國公司法無法提供，將導致我國企業處于劣勢、我國公司法在全球競爭中處于劣勢。

比如，中芯國際作為在開曼群島設立的公司，其公司治理結構系按照開曼群島法律運行，雖然為了境內上市進行了章程規則修改，但在下述方面仍然享有開曼群島法律上的制度紅利：1.公司可以適用股份溢價進行利潤分配；2.公司董事會享有決定董事報酬、決定發行公司一般債券、決定公司財務預算方案、變更公司募集資金用途、向并表企業提供擔保等權限；3.不設立監事會，由獨立非執行董事和審計委員會行使監督職權；4.可以資本公積彌補虧損；等等。雖然中國證監會明確要求境外發行人在投資者權益保護的安排總體上應不低于境內法律要求，但是制度紅利仍然不容小覷。

第三，允許公司自主選擇監督機構，改善內部監督效能。我國原公司法中的監督制度的運行效果不盡如人意，作為專門監督機構的監事會和肩負監督使命的上市公司獨立董事均難實現立法目的。如何再造和重構公司監督制度廣為公司法學界所關注，也被視為2023年公司法修改的重要使命。然則，學界和實務界對此提出了多種改革主張：有的主張強化監事會職權，有的主張取消監事會并將董事會改造成公司唯一監督機關，有的主張同時強化監事會和獨立董事為核心的兩種監督模式并賦予上市公司選擇權，有的主張發展多元化的監督體系……觀點雖各異，但均對原公司法中的監督機制的實際效用持消極評價。對此，2023年公司法的修改并未發揮“家長主義”，而是兼容并蓄，容許企業自主選擇監督機構。

總之，新公司法所引入的審計委員會，可謂單層制的基礎設施，簡化了公司治理結構，為公司釋放更多的自治空間。

從監事會到審計委員會的三點實質性變化

新公司法引入審計委員會，其在監督力量一端將產生何種變化？作為監督功能的替代者，審計委員會是否系監事會的“平替”，或者“換湯不換藥”？如前所述，審計委員會和監事會的作用優劣很難一概而論，需要每家公司根據自己的情況而定。比如，雖然長期以來，監事會的作用飽受詬病，但在投資實務中，機構投資者通過委派監事也是獲得公司信息、參與公司管理和監督的重要渠道。也就是說，如果在公司治理架構中充分賦權監事會，其仍然可成為有效的公司權力制衡機構。盡管如此，審計委員會在整體上仍然擁有三項優勢。

第一，相較于監事會，審計委員會制度有助于提升監督效能。監事會作為專門的監督機構，這一公司內部監督力量面臨著固有的弱勢地位制約，脫離了經營管理的監督權難免被邊緣化，難以與決策者權力相抗衡。這一點，在我國公司由控股股東主導的公司治理語境下表現得更加明顯。面對股東會、董事會、監事會近乎“三位一體”的存在，法律上預設的分權制衡模式難免流于紙上。在發揮監督作用的方式上，審計委員會的“工具箱”卻遠為豐富。在最重要的參與公司治理的方式上，監事雖然有列席董事會會議的職權，但是面對董事會的商業判斷，卻經常難以置喙，往往僅發表意見以供董事會決策參考，“走過場式”履職的形式主義色彩很濃厚。與之不同，審計委員會成員本身即為董事，其要參與董事會決策的投票表決，在有不同意見時可以通過投棄權票、反對票阻斷決策。在商業判斷中，有無表決權的效果差異是實質性的。進一步而言，審計委員會成員對公司事務執行行為的監督不僅要審查其合法性，也要審查其合理性。審計委員會是董事會的內設機構，其成員具有董事身份，參與公司決策，涉及決策的商事裁量，必然涉及合理性判斷。監事會的監督僅審查合法性，而不審查合理性，這是審計委員會與監事會的監督權之間的重大差異。

第二，相較于監事會，審計委員會制度有助于克服監督過程中的信息屏障。在董事會與監事會并存的公司治理實踐中，監事會或者監事無法有效履職的一大原因就是存在信息屏障。公司的經營管理信息掌握在董事和高級管理人員手中，監事會往往只能獲得篩選后的信息，難以及時對經營異常情況做出判斷并進行調查監督。加之我國公司會議文化匱乏，很多公司沒有建立起程序嚴謹的董事會會議制度，監事列席董事會會議的機制形同虛設，信息傳遞機制難以保障。與之不同，審計委員會的成員，由于本身即公司董事，董事會開展各類活動包括建立微信群等溝通渠道，不能排除審計委員會中董事成員的加入，因而審計委員會制度可以克服信息屏障，便利監督者獲取公司經營情況的一手信息，進而提升監督效能。

第三，雖然監事會和審計委員會都屬于公司的內部監督機構，但進一步而言，監事會相較于董事會屬于外部監督機構，審計委員會本質上屬于董事會的內部監督機構。在分權制衡機制之下，內部監督機構的重要優勢在于信息獲取和激勵問責兩大方面。而外部監督機構的劣勢也有兩個方面：信息不對稱、激勵問責機制失當。因此，審計委員會的內部監督機制更具有一般優勢。實際上，我國歷史上有著豐富的監督機制設置經驗。比如，唐朝時的相權三分，中書省負責制定法令，門下省負責審核法令，尚書省負責執行法令，同時三省合署辦公，既能分權制衡，又能提升效率，具有相當的借鑒價值。

總之，從審計委員會的監督職能來看，可以分為一般監督與特別監督。所謂一般監督，系指審計委員會成員作為董事，通過參與董事會決策過程所實現的監督功能。比如，在參與公司投資、對外擔保、關聯交易等事項時，也是審計委員會成員履行監督職責的過程。所謂特別監督，系指基于公司法或者章程賦予審計委員會的具體監督職權，審計委員會在行使一般決策監督之外進行的專門監督。對于審計委員會的職權，新公司法第六十九條和第一百二十一條規定審計委員會可以行使監事會職權，這有待于公司章程做進一步的細化規定。

公司治理結構調整與對審計委員會的取舍

對于審計委員會制度的引入，不乏批評之聲。比如，有人認為“南橘北枳”將導致水土不服，也有人認為將導致中小型公司增加治理成本。其中，不乏對審計委員會制度適用情形的諸多誤解，有待于澄清。對全國約5000萬家公司而言，在新公司法施行之后應何去何從，亦有待其取舍。

首先，在新公司法之下，95%以上的公司實際上并不需要設置審計委員會或者監事會，因為審計委員會制度主要適用于上市公司等大型公眾公司以及國有公司。之所以如此，其原因在于新公司法第八十三條規定：“規模較小或者股東人數較少的有限責任公司，可以不設監事會，設一名監事，行使本法規定的監事會的職權；經全體股東一致同意，也可以不設監事。”據2020年12月的統計數據，我國股東人數在3人以下（包含3人）的有限公司為3698.9萬家（占比96.52%），股東人數為3人至5人（包含5人）的有限公司為100.1萬家（占比2.61%），股東人數為5人以上的有限公司為33.4萬家（占比0.87%）。類似的，股東人數在3人以下（包含3人）的股份公司為47.2萬家（占比91.01%），股東人數為3人至5人（包含5人）的股份公司為1.8萬家（占比3.46%），股東人數為5人以上的股份公司為2.87萬家（占比5.53%）。因此，絕大多數的有限公司實際上均適用公司法第八十三條的規定，既不設監事會，也不設審計委員會。因此，審計委員會制度并未給中小型公司帶來新的負擔，相反，新公司法提供了機構精簡的新可能。

其次，對上市公司而言，新公司法仍然規定的是選擇式單層制，即可以自主選擇審計委員會或者監事會，公司法未做強制性要求。《國務院關于實施〈中華人民共和國公司法〉注冊資本登記管理制度的規定》第十二條規定：“上市公司依照公司法和國務院規定，在公司章程中規定在董事會中設置審計委員會，并載明審計委員會的組成、職權等事項。”有觀點認為，該條明確了上市公司的單層制改革要求。對此，筆者持不同觀點。該條規定的審計委員會設置，并未排除上市公司維持監事會的空間。新公司法第一百三十七條規定：“上市公司在董事會中設置審計委員會的，董事會對下列事項作出決議前應當經審計委員會全體成員過半數通過：……”從該條規定來看，上市公司在審計委員會的設置選項上，仍然是有自治空間的。

再次，對國有公司而言，其需要同時遵守公司法和國資監管規章的要求。新公司法第一百七十六條規定：“國有獨資公司在董事會中設置由董事組成的審計委員會行使本法規定的監事會職權的，不設監事會或者監事。”有觀點將其解釋為所有國有獨資公司將全面推廣單層制和審計委員會制度，這不僅是對國有獨資公司概念的誤讀，也是對本條文的誤解。公司法層面的國有獨資公司僅限于一級公司，并未對其他層級的公司作出進一步的要求。事實上，即使對于一級公司，本條仍然規定的是選擇式單層制，而非強制性的。當然，從當前國企改革的推進方向來看，作為國有公司股東的履行出資人職責機構可以通過公司章程做出選擇，進而推行單層制。此時，審計委員會的設置系因出資人決策而非公司法的強制性規定。

審計委員會的監督效能有待未來的觀察

從底層邏輯而言，我國公司法中審計委員會制度的引入并非“換湯不換藥”，而是有其深刻的制度內涵。刪減監事會的制度選項，有助于減少公司治理機構，節約公司治理成本。將監督機構內化于董事會之中，有助于克服決策與監督之間的信息屏障，實現審計委員會成員參與決策的過程性監督。賦予審計委員會專門的監督職權，凸顯其作為監督機構的專業性。

在審計委員會嵌入董事會之后，董事會可以兼容其監督型董事會的色彩，甚至轉向監督功能為本位的監督型董事會。但是，立法只是對審計委員會制度的“規劃”，在后續具體實踐中的落地情況、實施效果，仍然有待長期的觀察，并根據進一步的實證情形調整和完善公司法律制度。

作者系中國政法大學副教授、博士生導師

本文編輯/陳捷

排版設計/陳敏